CC BY
21УДК 342.84
ФОРМИРОВАНИЕ ЭЛЕКТОРАЛЬНЫХ ПРОЦЕССОВ В УСЛОВИЯХ ТРАНСФОРМАЦИИ ИЗБИРАТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ ПОСТСОВЕТСКОЙ РОССИИ (НА МАТЕРИАЛАХ ТЮМЕНСКОЙ ОБЛАСТИ)
М. Н. Коршунов, С. А. Шестаков
Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень, Россия
Аннотация. В работе подробно описывается опыт трансформации российской избирательной системы в постсоветский период на примере Тюменской области. Проводится анализ региональной политической практики формирования и развития законодательства, регулирующего избирательные процессы. Большое внимание уделяется конфронтации политического истеблишмента субъектов РФ, входящих в состав сложносоставной Тюменской области. Рассматривается влияние этих факторов на региональные избирательные процессы на основе социологических исследований.
Ключевые слова: электоральные процессы; избирательное законодательство; электоральное поведение; политическая конкуренция; региональные конфликты
ELECTORAL PROCESSES IN POST-SOVIET RUSSIA (A STUDY OF TYUMEN REGION)
M. N. Korshunov, S. A. Shestakov
Industrial University of Tyumen, Tyumen, Russia
Abstract. The article details the experience of changes in the Russian electoral system in the postSoviet period: a case study of Tyumen region. We analyze the regional political practice of the formation and development of legislation regulating electoral processes. Much attention is given to confrontation of the political establishment of the constituent entities of the Russian Federation, which are parts of the complex Tyumen region. On the basis of sociological researches, we consider the influence of these factors on regional electoral processes.
Key words: electoral processes; electoral legislation; electoral behavior; political competition; regional conflicts
Становление и развитие современной избирательной системы Российской Федерации берет свое начало с 1993 года, который является годом принятия новой российской Конституции и серьезных испытаний российской государственности.
Электоральные процессы постсоветского периода в регионах России формировались в условиях фундаментальных политических и социально-экономических трансформаций. Как отмечает О. В. Гаман-Голутвина: «Исторической особенностью российских регионов была их низкая субъектность: составлявшие Советский Союз территории не обладали значимой политической самостоятельностью. Обретение принципиально новой степени региональной свободы в Российской Федерации 1990-х годов стало политической новацией, в ходе которой регионы обрели амбиции субъектов общенациональной политики» [1].
Слабое состояние федеральной власти новой России, характеризующееся высокой конкуренцией различных элитных групп, кризисным состоянием экономики страны и, как следствие, недостаточностью финансовых ресурсов привело к значительному укреплению роли правящих региональных элит в качестве акторов электоральных процессов. Их стремление максимально использовать свои возможности для поддержки лоббируемых ими кандидатов с целью решения различных политических и социально-экономических вопросов в свою пользу сводили к минимуму шансы на победу и просто участие неугодных конкурирующих акторов.
В рамках электоральных процессов любой демократической страны ключевое значение имеют выборы политических лидеров, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Очевидно, в демократических государствах на процессы формирования политической элиты в значительной мере влияют именно выборы. По мнению Г. К. Ашина, свободные выборы являются принципиально новым, причем мощным каналом рекрутирования элиты, где роль селектора выполняет не номенклатурное сито, а все население, точнее электорат [2].
В то же время нельзя недооценивать важность правового регулирования процессов проведения выборов политических деятелей для любого демократического государства. Как отмечает С. Д. Хайд: «Когда институты, которые управляют проведением выборов, не обладают достаточной степенью доверия электората, как это имеет место во многих развивающихся демократиях и "гибридных" режимах, проигравшие акторы могут правомерно подвергать сомнению достоверность официальных результатов выборов, тем самым подрывая весь демократический процесс» [3].
Детальное изучение региональной политической практики последнего десятилетия минувшего века имеет принципиальное значение в вопросах обеспечения высокого уровня реальной гарантированности избирательных прав граждан Российской Федерации, формирования политических и государственных структур, институтов гражданского общества, повышения легитимности и чистоты выборов, что, в свою очередь, окажет положительное влияние на формирование политической элиты государства.
Одним из примеров, в наибольшей степени наглядно иллюстрирующих процесс становления постсоветской избирательной системы в регионах нашей страны, является процедура первых выборов главы исполнительной власти Тюменской области — Губернатора (1996-1997 гг.).
Масштабное противостояние региональных элит в целях усиления своего влияния на формирование политической повестки области, экономической и функциональной независимости органов власти субъектов, входящих в ее состав, отсутствие единой позиции по толкованию Конституции и избирательного законодательства РФ вызвали необходимость вмешательства в процесс организации данных выборов Президента и Конституционного суда Российской Федерации.
В 1996 году руководством Тюменской области, на основании части 3 статьи 37 главы 5 Устава Тюменской области от 30.06.1995 № 6, которой установлено, что «Губернатор избирается гражданами Российской Федерации, постоянно проживающими на территории области, включая территории автономных округов, на основе всеобщего равного прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на четыре года»1, принято решение обратиться в органы государственной власти ХМАО — Югры и ЯНАО с це-
1Устав Тюменской области от 30.06.1995 г. № 6: принят Тюменской областной Думой 15.06.1995: по сост. на 04.03.1995 г. // Вестник Тюменской областной Думы. - 1995. - № 7.
лью согласования процедуры и даты проведения выборов Губернатора Тюменской области на территории автономных округов.
В свою очередь, органы исполнительной власти ХМАО — Югры, ЯНАО, руководствуясь положениями части 4 статьи 66 главы 3 Конституции Российской Федерации, которой установлено, что «отношения автономных округов, входящих в состав области, могут регулироваться федеральным законом и договором между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти об-ласти»2, а также Уставом (Основным законом) Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 26.04.1995 № 4-оз и Уставом (Основной закон) Ямало-Ненецкого автономного округа от 28.12.1998 № 56 ЗАО, сославшись на социально-экономическую и политическую самостоятельность субъектов Российской Федерации, которой обладают автономии, а также на отсутствие к настоящему моменту действующих федеральных законов и договора между органами государственной власти области и автономных округов, ответили отказом, посчитав процесс проведения выборов на своей территории главы исполнительной власти соседнего субъекта РФ, полномочия которого никак не распространяются на территории автономных округов, противоречащим действующему законодательству.
Политическое противодействие элит севера и юга Тюменской области, направленное на саботирование выборов тюменского Губернатора, было связано в первую очередь с нежеланием легитимизировать его полномочия на территории автономных округов, с борьбой за сохранение экономической, политической и функциональной независимости от области со стороны автономий и с желанием укрепить власть областного центра, восстановить свой контроль над автономными округами, в частности, над их бюджетами и недрами, богатыми полезными ископаемыми, со стороны областного истеблишмента.
Стараясь найти решение вопроса на федеральном уровне, органы государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов направили в адрес Президента Российской Федерации обращение о проведении выборов глав исполнительной власти, следствием которого явился Указ Президента РФ от 13.09.1996 № 1355 (далее — Указ № 1355), которым установлено: с момента издания настоящего Указа и до принятия Государственной Думой закона об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ, а также до урегулирования отношений Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов органам власти Тюменской области, ХМАО — Югры и ЯНАО определить единую дату проведения выборов глав исполнительной власти Тюменской области и автономных округов. Обеспечить возможность участия в выборах главы исполнительной власти Тюменской области всех избирателей, включая население автономных округов3.
Также Указом № 1355 установлено разрешить одновременное проведение выборов глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов в октябре 1996 года. Датой выборов определено 27.10.1996 г. (пункт 4 Постановления Тюменской областной Думы от 17.09.1996 № 471)4
2Конституция Российской Федерации [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http ://www. consultant. ru/.
3О выборах глав исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов: Указ Президента РФ от 13.09.1996 № 1355 // Собрание законодательства РФ. - 16.09.1996. - № 38. - Ст. 4412.
4 О Законе Тюменской области «О внесении изменений и дополнений в Закон Тюменской области «О выборах Губернатора Тюменской области»: Постановление Тюменской областной Думы от 17.09.1996 № 471 // Вестник Тюменской областной Думы. - 1996. - № 6.
В дальнейшем, руководствуясь положениями Закона Тюменской области от 20.02.1996 № 25, была произведена корректировка даты проведения выборов главы исполнительной власти Тюменской области на основании Указа Президента РФ от 15.10.1996 № 1438 (далее — Указ № 1438), пунктом 1 которого предусмотрено «разрешить проведение выборов главы исполнительной власти Тюменской области в декабре 1996 г.» 5. Окончательное утверждение даты выборов Губернатора Тюменской области на 22.12.1996 г. установлено пунктом 2 Постановления Тюменской областной Думы от 17.10.1996 № 501 6.
Позиция органов власти ЯНАО осталась неизменной, несмотря на Указы Президента Российской Федерации; в результате Государственной Думой ЯНАО было определено отсутствие возможности законодательного обеспечения проведения выборов главы исполнительной власти Тюменской области на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, отсутствие юридической силы законодательства Тюменской области в автономном округе и принято считать невозможным обеспечить участие избирателей Ямало-Ненецкого автономного округа в выборах главы исполнительной власти Тюменской области 7. Реакция руководства ХМАО — Югры была более лояльной по отношению к тюменским коллегам.
Так, статья 1 Закона ХМАО от 18.11.1996 № 38-оз предусматривала провести выборы Главы исполнительной власти Тюменской области на территории Ханты-Мансийского автономного округа 22 декабря 1996 года. Однако этот закон устанавливал, что данные выборы на территории ХМАО — Югры считаются состоявшимися, если в них приняло участие не менее 25 % избирателей, внесенных в списки избирателей ХМАО — Югры 8.
Однако, несмотря на принятие положительного решения по вопросу организации выборов главы исполнительной власти Тюменской области на первом этапе, 16 декабря 1996 года Думой Ханты-Мансийского автономного округа было принято решение об отказе в проведении второго тура голосования по выборам Губернатора Тюменской области на территории автономного округа.
Таким образом, многочисленные попытки тюменского истеблишмента провести выборы на всей территории области, легитимизировав тем самым возможность вмешательства главы исполнительной власти области в юрисдикцию автономий, не привели к желаемому результату. Ямало-Ненецкий автономный округ не принимал участия в выборах, а Ханты-Мансийский автономный округ принял беспрецедентное решение принять участие в первом туре, но отказаться от участия во втором.
5 О выборах главы исполнительной власти Тюменской области: Указ Президента РФ от 15.10.1996 № 1438 // Собрание законодательства РФ. - 21.10.1996. - № 43. - Ст. 4880.
6 О дате проведения выборов Губернатора Тюменской области (вместе с «Соглашением о механизме реализации Указа Президента Российской Федерации «О выборах главы исполнительной власти Тюменской области»: Постановление Тюменской областной Думы от 17.10.1996 № 501 // Вестник Тюменской областной Думы. - 1996. - № 6.
7 О выборах главы исполнительной власти Тюменской области на территории Ямало-Ненецкого автономного округа: Постановление Государственной Думы ЯНАО от 23.10.1996 № 57 // Ведомости Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. - 1996. - № 9.
8 Об участии Ханты-Мансийского автономного округа в выборах Главы исполнительной власти Тюменской области: Закон ХМАО от 18.11.1996 N 38-оз // Сборник законов и иных нормативных актов, принятых Думой автономного округа. - 06.11.1996. - № 1.
Этот непростой период формирования базы избирательного законодательства, урегулирования отношений между регионами «тюменской матрешки» имел значительное влияние на формирование и развитие электоральных процессов и настроений населения всех регионов области.
В целях наиболее наглядной оценки регулирующего воздействия противостояния политических элит севера и юга области на формирование электоральных процессов представим данные социологического исследования, проведенного в виде социологического опроса населения, постоянно проживающего на территории Тюменской области, ХМАО — Югры или ЯНАО в период с 1990 по 1997 гг., а также обладавшего (по состоянию на 22.12.1996 г.) активным избирательным правом.
Для участия в опросе было отобрано 90 человек (по 30 респондентов от каждого субъекта РФ, входящего в состав Тюменской области). Перечень вопросов представлен в таблице 1.
Таблица 1
Перечень вопросов респондентам
Номер вопроса Содержание вопроса Вариант ответа
1 Принимали ли Вы участие в голосовании на выборах Губернатора Тюменской области 22 декабря 1996 года? - Да - Нет
2 Принимали ли Вы участие в повторном голосовании на выборах Губернатора Тюменской области (второй тур) 12 января 1997 года? - Да - Нет
3 Вы поддерживаете наделение автономных округов, входящих в состав Тюменской области, статусами равноправных субъектов РФ в 1993 году? - Да - Нет - Не имеет значения
4 Вы поддерживали мнение высших должностных лиц автономных округов о незаконности проведения выборов на своей территории? - Да - Нет
5 Кого из кандидатов на должность Губернатора Тюменской области Вы поддержали (в случае, если голосование не проводилось на территории вашего проживания, поддержали бы, имея возможность участвовать) 22 декабря 1996 года? - С. П. Артошенко - В. А. Багин - В. М. Пантелеев - Г. И. Райков - Л. Ю. Рокецкий - А. К. Черепанов - В. С. Чертищев
6 Кого из кандидатов на должность Губернатора Тюменской области Вы поддержали (в случае, если голосование не проводилось на территории вашего проживания, поддержали бы, имея возможность участвовать) в повторном голосовании 12 января 1997 года? - С. П. Артошенко - Л. Ю. Рокецкий
В целях наиболее наглядной оценки результаты проведенного исследования по вопросам 1-4 представлены графически (рисунок), по вопросу 5 — в таблице 2, по вопросу 6 — в таблице 3.
Анализ сводных результатов проведенного исследования (по вопросам 1-4) показывает, что в первом туре выборов Губернатора Тюменской области приняли участие 63 % респондентов, проживающих на территории Тюменской области, и 46 % респондентов, проживающих на территории ХМАО — Югры: в повторном голосовании (второй
тур) приняли участие 56 % респондентов, проживающих исключительно на территории Тюменской области (без автономных округов).
Население ЯНАО Население ЯНАО Население ЯНАО Население ЯНАО Население ХМАО - Югры Население ХМАО - Югры Население ХМАО - Югры Население ХМАО - Югры Население Тюменской области Население Тюменской области Население Тюменской области Население Тюменской области
■ Не имеет значения ЯНет 1Да
Рисунок. Сводные результаты проведенного социологического опроса (вопросы 1-4) населения Тюменской области, ХМАО — Югры, ЯНАО
Наделение автономных округов, входящих в состав Тюменской области, статусами равноправных субъектов РФ в 1993 году поддержали 20 % населения Тюменской области, 43 % имели к данному событию отрицательное отношение, 37 % не считают, что это каким-либо образом повлияло на их жизнь. В то время как 97 и 100 % жителей населения ХМАО — Югры и ЯНАО соответственно высказались в пользу поддержки данного решения. Также 60 % населения Тюменской области посчитали проведение выборов Губернатора на территории автономных округов противоречащим нормам законодательства; среди населения ХМАО — Югры и ЯНАО данный показатель составляет 97 и 93 % соответственно. Данные проведенного исследования позволяют нам сформировать эмоциональный фон электоральных процессов выборов Губернатора Тюменской области 1996-1997 гг.
Население автономных округов воспринимало положительно наделение их регионов статусами равноправных субъектов Российской Федерации негативно — возможность округов вновь потерять самостоятельность, а именно это, по мнению населения, являлось причинами всех конфликтов и разногласий по вопросам проведения выборов главы исполнительной власти Тюменской области на их территории.
Население Тюменской области не воспринимало настолько положительно факт наделения ХМАО — Югры и ЯНАО статусом субъектов РФ, так как это повлекло за собой потерю единого областного бюджета, нефтегазовых сверхдоходов и могло в ближайшей перспективе значительно повлиять на уровень жизни и развития южной части области.
В результате анализа таблицы 2 можно сделать выводы о том, что при условии участия в процедуре выборов Губернатора Тюменской области всех субъектов РФ, входящих в состав Тюменской области, максимальную поддержку имели бы С. П. Артошенко и Л. Ю. Рокецкий, при том поддержка первого кандидата обеспечена в основном за счет автономий, второго же — благодаря югу области.
Таблица 2
Сводные результаты проведенного социологического опроса (вопрос 5) населения Тюменской области, ХМАО — Югры, ЯНАО
ФИО кандидата Субъект РФ Общее кол-во
Тюменская область ХМАО — Югра ЯНАО
Чел. % Чел. % Чел. % Чел. %
Артошенко С. П. 9 30 18 60,0 15 50,0 42 46,6
Рокецкий Л. Ю. 17 56,8 8 26,6 8 26,6 33 36,8
Другие кандидаты 2 6,6 3 10,0 7 23,4 15 16,6
Принимая во внимание тот факт, что в первом туре выборов помимо Тюменской области принимало участие население ХМАО — Югры, можно сделать выводы о том, что прохождением во второй тур С. П. Артошенко обязан исключительно населению ХМАО — Югры, отдавшему свои голоса в его поддержку (в первом туре выборов он набрал 146 тысяч голосов на территории округа). Вероятнее всего если бы Ханты-Мансийск был солидарен с Салехардом в вопросе отказа от проведения на своей территории выборов губернатора, они завершились бы в первом туре победой Л. Ю. Рокецкого.
Таблица 3
Сводные результаты проведенного социологического опроса (вопрос 6) населения Тюменской области и ХМАО — Югры, ЯНАО
ФИО кандидата Субъект РФ Общее кол-во
Тюменская область ХМАО — Югра ЯНАО
Чел. % Чел. % Чел. % Чел. %
Артошенко С. П. 9 30 24 80 20 66,6 53 58
Рокецкий Л. Ю. 21 70 6 20 10 33,3 37 42
В результате анализа таблицы 3 можно сделать выводы о том, что при условии участия во втором этапе выборов Губернатора Тюменской области всех субъектов РФ, входящих в состав Тюменской области, максимальную поддержку имел бы С. П. Артошенко, в пользу которого высказались 58 % респондентов, что составляет 53 человека, против 42 % (37 человек), поддержавших Л. Ю. Рокецкого. При этом вновь поддержка С. П. Ар-тошенко была обеспечена избирателями автономных округов. Причинами столь высокой поддержки населением автономий С. П. Артошенко является то, что он был единственным из кандидатов, декларировавшим самостоятельный статус округов и их выход в ближайшей перспективе из состава Тюменской области, в то время как Л. Ю. Рокецкого поддержала большая часть населения юга Тюменской области.
Однако второй тур выборов Губернатора Тюменской области был проведен без участия автономных округов. Проведем анализ результатов повторного голосования, прошедшего 12 января 1997 года, исключительно на территории Тюменской области (табл. 4)9.
9 Выборы Губернатора Тюменской области (дата голосования — 22 декабря 1996 года, повторное голосование — 12 января 1997 года) [Электронный ресурс]. - Режим доступа: http://www.tyumen.izbirkom.ru/arkhiv-vyborov-i-referendumov/tyumenskie-regionalnye-izbiratelnye-kampanii-/index.php (дата обращения: 25.10.2018).
Таблица 4
Выборы Губернатора Тюменской области (повторное голосование)
ФИО кандидата Число голосов, чел. Число голосов, %
Атрошенко С. П. 168 420 32,94
Рокецкий Л. Ю. 300 737 58,82
Число избирателей, внесенных в список
Субъект РФ Чел. % от общего числа
Тюменская область 910 196 45
ХМАО — Югра 811 159 40
ЯНАО 305 662 15
Явка (второй тур)
Кол-во чел. %
502 146 55,1
На основе результатов проведенного социологического исследования можно сделать выводы о том, что попытки политической элиты Тюменской области вернуть в свои руки контроль над территориями автономных округов едва ли не привели к поражению на выборах их основного кандидата, возглавлявшего на тот момент администрацию Тюменской области, Л. Ю. Рокецкого.
Именно отказ Ханты-Мансийского автономного округа от участия во втором туре выборов, повлекший за собой потерю голосов избирателей, проживающих на его территории, в пользу С. П. Артошенко, а также отказ Ямало-Ненецкого автономного округа (достаточная часть населения которого также готова была поддержать С. П. Артошенко) принимать участие в выборах Губернатора Тюменской области оказали существенное влияние на результат выборов и позволили Л. Ю. Рокецкому продолжить руководить областью уже в статусе Губернатора.
Необходимо также отметить, что Л. Ю. Рокецкий вполне устраивал политические элиты автономных округов в качестве будущего Губернатора Тюменской области, что подтверждается отказом ХМАО — Югры и ЯНАО от выдвижения своих кандидатов на этот пост. В этой связи отказ Ханты-Мансийского автономного округа принимать участие во втором туре выборов вполне может быть обусловлен заинтересованностью самого Л. Ю. Рокецкого ввиду его крайне невысокого рейтинга на территории ХМАО — Югры.
Противостояние органов власти Тюменской области и двух входящих в ее состав автономных округов по вопросу организации электоральных процессов завершилось вполне цивилизованно — на основании судебного решения Конституционного суда Российской Федерации.
30.01.1997 года было принято Постановление Тюменской областной Думы № 583 «Об обращении в Конституционный суд Российской Федерации», по итогам рассмотрения которого вынесено Постановление Конституционного суда РФ от 14.07.1997 № 12-П, которым определено, что вхождение автономного округа в состав области означает признание населения округа частью населения области. В связи с чем население автономного округа также имеет право (как и население других районов (частей) области) участвовать в выборах органов законодательной (представительной) и исполнительной власти области. Следовательно, органы государственной власти автономного округа обязаны принять все предусмотренные законом меры для реализации этого права граждан. Воспрепятствование в какой-либо форме участию населения автономного округа в подобных вы-
борах нарушает принцип народовластия, а также избирательные права граждан и противоречит положениям Конституции РФ. При этом на основе Конституции, в рамках действующего законодательства, автономный округ и область могут урегулировать договором условия и порядок формирования органов государственной власти. Однако подобный договор не может содержать положений, направленных на ограничение избирательных прав населения автономного округа и области. При отсутствии договора следует руководствоваться федеральным законодательством и соответствующими законами области 10.
Таким образом, выборы Губернатора Тюменской области 1996-1997 гг. имеют неоспоримую историческую значимость в процессе становления и развития современной избирательной системы Российской Федерации. В ходе урегулирования разногласий и противоречий между органами власти Тюменской области и входящих в ее состав автономных округов были заложены правовые основы формирования региональной политической практики, проведено уточнение и толкование норм законодательства Российской Федерации, регулирующих отношения субъектов РФ, а также избирательные процессы регионального уровня.
Библиографический список_
1. Региональные политические процессы: насколько «субъектны» субъекты РФ (круглый стол журнала «Полис») / О. В. Гаман-Голутвина [и др.] // Полис. Политические исследования. -2013. - № 5. - С. 59-76.
2. Ашин Г. К. Формы рекрутирования политических элит // Общественные науки и современность. - 1998. - № 3. - С. 85-96.
3. Hyde S. D. The Pseudo-Democrat's Dilemma: Why Election Monitoring Became an International Norm // Ithaca, New York: Cornell University Press, 2011._
Сведения об авторах Коршунов Максим Николаевич,
аспирант кафедры маркетинга и муниципального управления, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень, e-mail: KorshunovMN@Bk. ru
Шестаков Сергей Александрович, д. полит. н., профессор кафедры маркетинга и муниципального управления, Тюменский индустриальный университет, г. Тюмень, e-mail: shestakovprof@gmail. com
Information about the authors Korshunov M. N., Postgraduate at the Department of Marketing and Municipal Management, Industrial University of Tyumen, e-mail: KorshunovMN@Bk. ru
Shestakov S. A., Doctor of Politics, Professor at the Department of Marketing and Municipal Management, Industrial University of Tyumen, e-mail: shestakovprof@gmail. com
10
По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области: Постановление Конституционного суда РФ от 14.07.1997 № 12-П // Собрание законодательства РФ. - 21.07.1997. -№ 29. - Ст. 3581.
