CC BY
21
Правительство не намерено в среднесрочной перспективе резко менять структуру налоговой системы. Оно считает нужным лишь улучшать собираемость налогов, упрощать и совершенствовать их администрирование. Такие выводы напрашиваются после прочтения «Основных направлений налоговой политики РФ в 2008—2010 годах». О главной проблеме — сохранении наряду с низким подоходным налогом высокого уровня обложения фонда оплаты труда для работодателей — этот документ умалчивает.
Л *
Наталья Акиндинова,
исполнительный директор Центра развития
Фонд расплаты труда
Российская налоговая система значительно отличается от систем стран Центральной и Восточной Европы. Объем налоговых доходов бюджета расширенного правительства (включая таможенные пошлины), сложившийся в России (около 35% ВВП), по сравнению с развитыми странами не является чрезмерным. Но, в отличие от этих государств, в нашей стране структура налоговых поступлений характеризуется высокой долей налогов, уплачиваемых, при более низком уровне налогообложения доходов населения. В России ставка налога на доходы физлиц — одна из самых низких в мире (что сейчас составляет ее значимое конкурентное преимущество, правда, в последние десятилетия по странам ОЭСР верхняя ставка подоходного налога также имеет тенденцию к снижению).
Известно, что снижение налоговой нагрузки на предприятия и население в 2000е годы во многом стало возможным благодаря возросшему вкладу в формирование доходов бюджета ресурсных платежей и экспортных пошлин. Эти налоги в 2006 году составили половину доходов федерального бюджета и более трети — консолидированного бюджета, это стало возможным благодаря троекратному росту цен на нефть в 20012006 годах. Учитывая нестабильность нефтяных доходов в долгосрочной перспективе (за пределами 2010 года), увеличение прямого обложения доходов и имущества населения представляется неизбежным.
макроэкономика
макроэкономика
Неизменный НДС
Несмотря на широко обсуждаемые в прессе идеи о снижении ставки по НДС, в «Основных направлениях....» не предусмотрено значительного изменения этого налога. В последние годы значение для бюджета данного налога снижается — в 2006 году из-за нарастающих проблем с администрированием его доля едва достигла 17% в налоговых доходах (для сравнения: в 1997 году — 30%). Высокая доля экспортных операций, облагаемых по нулевой ставке, обусловливает соответственный объем экспортного возмещения. С одной стороны, эта ситуация порождает многочисленные злоупотребления налогоплательщиков, с другой — для добросовестных налогоплательщиков процесс получения возмещения сопряжен с большими административными издержками.
В любом случае НДС считается устойчивым источником доходов бюджета, независимым от изменения ценовой конъюнктуры на мировых рынках. Учитывая это, а также то, что НДС широко распространен в мире, а его роль в формировании бюджетных доходов и уровень в России соответствуют ставкам в развитых странах, возможность дальнейшего снижения НДС «Основными направлениями...» не предусмотрена. Хотя за пре-
подачей деклараций. Во-вторых, регистрация организаций как плательщиков НДС и внедрение системы автоматизированного учета облагаемых операций, что в перспективе позволит снизить административные издержки. Однако, на наш взгляд, технические сложности создания такой системы, а также, необходимость ее выхода на межведомственный уровень могут породить массу проблем. Поэтому в части планов по улучшению администрирования НДС документ представляется мало «исполнимым».
Эффектное снижение ЕСН
В «Основных направлениях...» говорится о сохранении плоской шкалы налога на доходы физических лиц и сохранении регрессивной шкалы ЕСН. Введение плоской шкалы подоходного налога в 2001 году было обосновано его низкой собираемостью и необходимостью создать условия для выхода зарплат из тени. Эта мера действительно привела к некоторому сокращению доли необлагаемой оплаты труда в ее общем объеме (с 45,4% в 2000 году до 42,2% в 2003м). Однако в дальнейшем процесс выхода зарплат из тени замедлился, что во многом связано с сохранением высокого уровня социальных отчислений работодателей. Хара-
стран Восточной Европы с переходными экономиками. В конце 1990-х годов уровень уклонения по НДС в России чуть превышал 40%, в то время как, например, в Латвии почти достигал 60%.
Надо отметить, что по уклонению от подоходного налога Россия действительно опережала европейские страны — российская казна недополучала более 33%.
Сохранение наряду с низким подоходным налогом высокого уровня обложения фонда оплаты труда для работодателей — вот главная проблема, которую документ оставляет без ответа. Она останется актуальной и в 2008-2010 годах.
Следует отметить, что результаты последней реформы ЕСН, проведенной в 2005 году, показали, что объем высвобожденных таким образом средств был сопоставим с приростом объема инвестиций в основной капитал для большинства промышленных отраслей с высокой долей оплаты труда в себестоимости продукции. Это благотворно сказалось на инвестиционной активности предприятий. По нашим оценкам, большая часть — 43,2% — выигрыша от снижения ЕСН пришлась в то время на отрасли инвестиционного комплекса (производство машин и оборудования, металлургия). Объем
Стпиктипа налоговых доходов бюджетов стран, 2000-2001 гг
Налог на доход Налог на прибыль Социальный НДС Акцизы Международная Налог Другие
граждан предприятий налог торговля на имущество налоги
Страны ОЭСР с 28,2 7,6 23,3 16,8 8,9 0,5 5,3 9,4
высокими доходами
Европейский Союз 24,2 7 26,6 17,8 10 0 ,9 3, 10,5
СЦЮЕ 15,6 6,5 31,6 26,6 10,3 ,3 4, 1,3 3, 8
СНГ 9,8 12,6 19,4 31 11,6 5,9 3,3 6,4
Россия 1998 9,7 13,1 26,1 21,3 10,2 ,7 3 6,4 9,5
Россия 2006 9,8 15,6 14,0 15,5 3,1 23,8 3, 4 14,8
Источник: ОЭСР, Центр развития
делами 2010 года такой вариант по-прежнему рассматривается.
При этом значительная часть «Основных направлений...» посвящена проблеме администрирования НДС. Рассмотрим предлагаемые для этого меры. Во-первых, это увеличение налогового периода по НДС с одного месяца до одного квартала, что втрое снизит объем документооборота, связанного с
ктерно, что при этом эффект от снижения базовой ставки ЕСН до 26% в 2005 году также оказался временным и в 2006 году доля необлагаемой части в оплате труда вновь выросла.
Уход от налогов — достаточно обычное явление в период реформирования налоговых систем. Россия здесь не исключение, но и не «лидер» в налоговых уклонениях среди
Номинальные налоговые ставки
Номинальные ЕЭС Эстония Польша Венгрия Чехия Словения
процентные ставки 1996 1998 1998 1998 1998 1998
НДС 15 (и — 25ШК) 18 22 25 22 19
Макс. ставка 40ШЮ— 26 40 40 40 50
пододоходного налога 60(П
Налог на прибыль 28(Н1\1) 26 34 18 35 25
Социальный налог 9ШК) 33 37 47 48 53
(% от совокупн. зарплаты)
Социальный налог 9ШК) 25 31 35 35 40
(% от ФОТ, включая
соц. отчисления) Источник: ОЭСР
выигрыша, полученного этими предприятиями, оказался значим как относительно прироста инвестиций, осуществленных соответствующими отраслями (53,8%), так и относительно увеличения затрат на оплату труда (72,9%).
Учитывая, что характерной проблемой этого комплекса остается недостаток инвестиций в сочетании с высокой зарплатоем-костью, можно отметить, что за период после реформирования ЕСН указанная диспропорция несколько смягчилась. Доля производства машин и оборудования в структуре инвестиций всей промышленности после реформы увеличилась с 15,2 до 17,3%, а ее часть в структуре затрат промышленности на оплату труда немного уменьшилась (с 35,5 до 35,3%).
На втором месте по объему выигрыша, полученного от снижения ЕСН, были предприятия химико-лесного комплекса (16,8%). В этих отраслях размер высвобожденных средств предприятий составил 60% прирос-
Оплата труда и социальные отчисления
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Оплата труда (% ВВП) 34,2 38,4 41,5 43,0 41,9 40,1 41,7
Фонд оплаты труда, 18,7 22,0 24,5 24,9 23,3 22,9 23,1
облагаемый ЕСН (% ВВП)
Доля необлагаемой 45,4 42,8 41,1 42,2 44,3 42,9 44,6
части в оплате труда* (%)
Поступления ЕСН и взносов 6,8 6,7 7,6 7,3 6,9 5,0 5,0
в социальные фонды (% ВВП)
Эффективная ставка
социальных отчислений (%) 19,9 17,5 18,3 16,9 16,5 12,4 11,9
* включает скрытую оплату труда и зарплату, не облагаемую ЕСН по законодательству РФ
Источники: Росстат, МЭРиТ, Минфин России, расчеты авторов
Подоходный налог и платежи на социальное страхование (в % от издержек на оплату труда)
Подоходный налог Отчисления на социальное страхование Работник Работодатель
США 17
Великобритания 15
Ирландия 18
Португалия 6
Польша 11
Россия 10
Источник:ОЭСР, Центр развития
та инвестиций и 47,7% увеличения фонда оплаты труда. После реформы ЕСН доля химико-лесного комплекса в структуре инвестиций увеличилась с 10,8 до 11,5%, а в структуре затрат на оплату труда — с 12,4 до 12,7%. Таким образом, дополнительные средства, появившиеся у этих предприятий, пошли и на увеличение оплаты труда (уровень которой здесь на 19% ниже, чем средний по промышленности), и в инвестиции.
Отрасли потребительского комплекса (легкая и пищевая промышленность), получившие 8,2% выигрыша от снижения ЕСН, скорее всего направят полученные средства на увеличение заработной платы, поскольку эта проблема стоит у них очень остро. Однако относительно прироста инвестиций этого комплекса объем средств, высвобожденных от снижения ЕСН, также был достаточно значимым (34,5%). Доля инвестиций этого комплекса в промышленности
7
9
11
19
33
23
Всего
31
32
33
34 43 33
увеличилась с 7,2 до 8%.
Несмотря на позитивный эффект снижения ЕСН не только для динамики оплаты труда, но и для динамики инвестиций, дальнейшее снижение ЕСН маловероятно — это станет возможным не раньше, чем власти определят пути решения проблемы дефицита Пенсионного фонда и финансирования остальных социальных фондов в долгосрочной перспективе. На наш взгляд, основной альтернативой росту собираемости ЕСН при этом является стимулирование (в том числе налоговое) распространенных во всех развитых странах добровольных видов социального страхования.
Трансфертные цены берут под контроль
В любой стране существует часть бизнеса, которая по тем или иным причинам не учитывается в официальной органах и, соответст-
Выигрыш от снижения ЕСН и прирост инвестиций в основной капитал (млрд. руб.), по данным за девять месяцев 2005 г.
25.0
20.0
15.0
10.0 5,0
Выигрыш от снижения ЕСН
22,8
Прирост инвестиций 6,6
9,1 10,8
-3г1
5,5
6,2
6,8
6,5
0,6
Отрасли, ориен- Добыча полезных
тированные ископаемых,
на потребитель- производство кокса,
ский рынок нефтепродуктов и
ядерных материалов
Производство и Отрасли
распределение химико-лесного
электроэнергии, газа комплекса и воды
Отрасли,
ориентированные на инвестиционный рынок
Источники: Росстат, Центр развития
венно, не платит налоги в казну. Уровень так называемой теневой экономики в разных странах разный: в США он составляет около 9% ВВП, в Великобритании — 12%, Норвегии — 17%. В России, по разным оценкам, этот показатель колеблется от 34 до 41%.
Трансфертное ценообразование приобрело широкую практику в России в конце 1990-х годов в силу специфики структуры экономики страны и налогообложения. Этой схемой пользуются в основном нефтегазовые холдинги, чему способствует концентрация огромных доходов в нескольких компаниях. Трансфертные цены применяются различными организациями (в первую очередь вертикально интегрированными транснациональными корпорациями) как средство налогового планирования, а порой — и как способ уклонения от исполнения своих налоговых обязанностей. Прежде всего использование трансфертного ценообразования применяется в целях уклонения от уплаты налога на прибыль организаций и косвенных налогов, взимаемых по адвалорным ставкам (например, НДС и акцизы). Практика показала, что в современных российских условиях статья 40 Налогового кодекса РФ крайне неэффективна: хотя формально эта правовая норма существует, фактически ее трудно реализовать вследствие неоправданных ограничений для ее применения. Совершенно очевидно, что предприятие может организовывать свое налоговое и, соответственно, договорное планирование таким образом, чтобы отклонение цен сделок от рыночных цен находилось в рамках 20% («на расстоянии вытянутой руки»).
В «Основных направлениях...» борьба с трансфертным ценообразованием — одна из ключевых задач на ближайшие три года. Изменения в этой сфере должны коснуться прежде всего Налогового кодекса, в котором будут прописаны новые нормы и определения. Однако основные проблемы, например в определении «взаимосвязных», «аффилированных» лиц, понятием «рыночной» цены и возможными источниками информации по этой цене решить на практике невозможно. Более того, трудно себе представить, что газовый монополист, который также использует трансфертное ценообразование, перестанет его применять.
Еще совсем недавно крупные компании уводили более половины добавленной стоимости в другие сектора в целях оптимизации налоговых отчислений. Потери бюджета от такого ухода от налогов достигали 4% ВВП, или 13% доходов консолидированного бюджета. «Улучшенное» законодательство сократит (приблизительно до 1-1,5%) уровень налоговой оптимизации с использованием трансфертного ценообразования, но не сможет его ликвидировать — этому помешают причины как экономические, так и политические. в
макроэкономика
