CC BY
120
УДК 347.73+340
ФИСКАЛЬНЫЙ СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВА КАК ОСНОВАНИЕ ОГРАНИЧЕНИЯ СВОБОДЫ ЛИЧНОСТИ
© Ирина Анатольевна КАЛИНИНА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права, e-mail: [email protected]
Рассматривается соотношение фискального суверенитета и свободы личности. В качестве связующего звена между фискальным суверенитетом и свободой личности устанавливается право частной собственности. Для анализа и раскрытия указанного соотношения автор обращается к проблемам определения содержания фискального суверенитета и обоснования правомерности ограничения права частной собственности через систему налогообложения. Рассматривая философский аспект заявленной проблемы, автор апеллирует к учению И. Канта.
Ключевые слова: фискальный суверенитет; государство; налог; свобода личности; право частной собственности.
Фискальный суверенитет является атрибутом государственной власти и проявлением единого суверенитета государства, назначением которого является формирование материальной базы функционирования государства. Наряду с термином «фискальный суверенитет» в теории встречаются также такие понятия, как «фискальная политика», «фискальная власть» [1]. Понятие фискального суверенитета является признанным правовой и экономической теорией. Фискаль-
ный суверенитет рассматривается в качестве составляющей экономического суверенитета и реализуется через систему налогообложения. Однако содержательная сторона проблемы, ее комплексный анализ проработаны в научной литературе достаточно слабо. Одним из главных для правовой теории аспектов реализации государством своего фискального суверенитета является необходимость обеспечения баланса между публичными и частными интересами, условием дос-
тижения которого является определение допустимых и правомерных границ ограничения права собственности физических лиц при взимании налогов в пользу государства. Такая постановка проблемы выводит ее на уровень диалога экономической, правовой науки и философии. А это, в свою очередь, требует и соответствующего, комплексного анализа, что и явилось основой для данного исследования.
В теории права суверенитет рассматривается как независимость государства от чьей-либо воли, верховенство, самостоятельность в принятии решений и привлечении виновных лиц к ответственности. Свой суверенитет государство реализует как на территории, на которой оно создано, так и в международных отношениях. И хотя носителем суверенной власти выступает государство, источником ее является народ. Утверждая государство в качестве носителя политической власти, проводника воли народа, народ тем самым признает за властью правомочия ограничения свободы (прав) общества или отдельных индивидов, но с тем условием, что это будет осуществляться с целью обеспечения интересов всего общества, заботы о состоянии защищенности и благополучия граждан. Суверенитет государства находит свое выражение в различных сферах правового регулирования отношений в обществе. В качестве неотъемлемой составляющей государственного суверенитета выступают фискальные полномочия государства.
Предназначением фискального суверенитета выступает обеспечение постоянного и бесперебойного удовлетворения финансовых потребностей государства, возникающих в связи с выполнением возложенных на него функций и задач. Удовлетворение данных потребностей осуществляется за счет имущества, принадлежащего частным лицам. В итоге происходит ограничение такого неотъемлемого элемента свободы личности и естественного права как право частной собственности.
Если обратимся к наследию философско-правовой мысли, то убедимся, что противоречия между свободой личности и суверенитетом государства, в т. ч. фискальным, нет. Так, согласно учению И. Канта, идея первоначального договора заключается в том, что все в составе народа отказываются от своей
внешней свободы, с тем чтобы снова тотчас же принять эту свободу как члены общности, т. е. народа, рассматриваемого как государство. Это не означает, что, создав государство, человек пожертвовал частью своей прирожденной свободы. Он лишь оставил свою дикую, не основанную на правовом законе свободу для того, чтобы вступить в правовое состояние, которое основывается на всеобщей законодательствующей воле [2, с. 173]. Первоначальный договор налагает на каждого законодателя обязанность издавать свои законы так, чтобы они выражали объединенную волю всего народа [3, с. 543]. Закрепляя за народом и за каждой отдельной личностью права и свободы, Кант выделяет обстоятельства, при которых свобода индивидов в обществе может быть ограничена. Возможность ограничения свободы подданных и граждан, по мнению философа, вытекает из публичных и социальных функций государства, из идеи гражданского союза. Публичные функции направлены на обеспечение нормального функционирования государства, соблюдение свободы каждым и каждого, а также гарантий внутренней и внешней безопасности. Социальные функции продиктованы необходимостью защиты нуждающихся и обеспечения их материальной помощью. Данные ограничения выражаются в праве надзора, праве наказания, праве пользования силами своего народа для защиты государства от внешних врагов. В указанные ограничения входит и право государства устанавливать налоги, которому корреспондирует обязанность граждан (подданных) платить их. Обязанность платить налоги как и иные вышеотмеченные ограничения возможны лишь в отношении гражданской (экономической) свободы. Осуществляет налогообложение повелитель через волю народа, поскольку это единственный правомерный способ. Но в случае угрозы государству распадом вправе делать это и принудительно. Правом налогообложения верховный повелитель обладает для содержания самого же народа. Измышления о праве государства устанавливать и взимать налоги со своих граждан можно встретить в трудах и иных мыслителей.
Итак, государство призвано выполнять целый комплекс функций и задач внутреннего и внешнего порядка, реализуемых в сфере
обеспечения обороноспособности и безопасности государства и населения, в международной, политической, экономической, социальной, культурной сферах, здравоохранении, медицине, образовании, экологии и т. д. Для того чтобы полноценно и качественно выполнять свои функции, государству объективно необходима материальная база -казна. А поскольку расходы осуществляются постоянно - необходимы правовые механизмы для ее пополнения. Это и служит легальным основанием признания за государством полномочий по формированию доходной части государственного бюджета посредством перевода права собственности на материальные средства (деньги) из частной собственности в государственную, а следовательно, и правомочий по ограничению имущественных прав и интересов личности (ограничения права собственности как элемента свободы личности). Данное право государства составляет основу фискального суверенитета государства как одного из проявлений суверенитета государства в целом.
Доходы государственного бюджета формируются из различных источников, имеющих в своем основании публично-правовые (обязательные безвозмездные платежи в пользу государства) и частно-правовые способы (в соответствии с нормами гражданского права).
При применении частно-правовых способов приращения государственного имущества имущественные права частных лиц (индивидов) не ущемляются, поскольку, вступая в гражданско-правовые отношения, государство хотя и сохраняет свой суверенитет, но действует на равных основаниях с другими участниками указанных отношений. Это принцип равенства участников гражданских правоотношений, получивший закрепление в ст. 1 Гражданского кодекса Российской Федерации [4]. Но поскольку государство реализует не частные, а публичные интересы, т. е. действует на благо всего общества, и в гражданских правоотношениях ему предоставляются легальные возможности устанавливать для себя особые правила и исключения. Например, принудительная смена собственности с частной на государственную (муниципальную) форму, что возможно при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо вви-
ду ненадлежащего использования земли (ст. 239 Гражданского кодекса Российской Федерации), в отношении бесхозяйственно содержимых культурных ценностей (ст. 240 Гражданского кодекса Российской Федерации), при реквизиции (ст. 242 Гражданского кодекса Российской Федерации), конфискации (ст. 243 Гражданского кодекса Российской Федерации) [4]. Следует, однако, заметить, что переход права собственности осуществляется возмездно, за исключением конфискации, и представляет для государства не имущественный (формирование материальной базы), а иной интерес (надлежащее использование земельного участка, забота и защита в отношении культурных ценностей, предотвращение либо ликвидация последствий стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и т. п.). Имеются для государства исключения и в договорной сфере. Так, в соответствии с п. 6 ст. 161 Бюджетного кодекса Российской Федерации «сторона государственного (муниципального) контракта, иного договора вправе потребовать от казенного учреждения возмещения только фактически понесенного ущерба, непосредственно обусловленного изменением условий государственного (муниципального) контракта, иного договора» [5]. Таким образом, государство реализует свой суверенитет и в частно-правовой сфере. Предусмотренная законом в отношении государства возможность устанавливать в имущественных отношениях правила поведения, общие для всех, и особые для себя, - является одним из проявлений действия экономического суверенитета. Фискальный же суверенитет как часть суверенитета экономического реализуется в публично-правовой сфере, главным образом, через систему налогообложения, а потому определяется здесь и как налоговый суверенитет. Налоговый суверенитет имеет конституционное закрепление, а его механизм действует через исключительное правомочие государства на установление, введение и взимание налогов. Следствием данного правомочия являются, во-первых, корреспондирующая данному праву государства обязанность индивидов платить налоги; во-вторых, возможность государственного принуждения, в т. ч. применения мер юридической ответственности; в-третьих, через систему налогообложения происходит смена формы
собственности на имущество (денежные средства) с частной на публичную.
В вопросе осуществления государством своего налогового суверенитета наиболее болезненной является проблема обеспечения баланса частных и публичных интересов в отношении безвозмездных платежей (налогов), уплачиваемых физическими лицами в пользу государства. Общим основанием для уплаты налогов выступает конституционное положение о том, что «каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы» (ст. 57 Конституции Российской Федерации) [6]. Основанием для уплаты налогов служат юридические факты, возникновение которых не связано с непосредственным желанием вступить в налоговые правоотношения. Данные факты относятся в первую очередь к частно-правовой сфере жизнедеятельности граждан: заключение физическим лицом гражданско-правового договора на оказание образовательных услуг - налог на добавленную стоимость; приобретение для праздничного стола винно-водочных изделий - акцизы; продажа жилого дома - налог на доходы физических лиц; обладание на праве собственности автомобилем - транспортный налог и т. п.
Связующим звеном между свободой личности и обязанностью платить установленные законом налоги выступает право собственности. Закономерно возникает вопрос о том, как увязать между собой, с одной стороны, священность и гарантированность права частной собственности индивидов, с другой - правомерность ограничения данного права. В п. 3 постановления Конституционного суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П утверждается следующее: «Налогоплательщик не вправе распоряжаться по своему усмотрению той частью своего имущества, которая в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в казну, и обязан регулярно перечислять эту сумму в пользу государства, т. к. иначе были бы нарушены права и охраняемые законом интересы других лиц, а также государства. Взыскание налога не может расцениваться как произвольное лишение собственника его имущества, - оно представляет собой законное изъятие части имущества, вытекающее из конституционной публично-правовой обязанности» [7]. И в п. 3 постановления Конституционного суда РФ от 12 октября 1998 г. № 24-П делается
вывод о том, что «Конституция Российской Федерации предусматривает разграничение имущества, которым налогоплательщик не может распоряжаться по своему усмотрению, поскольку оно в виде определенной денежной суммы подлежит взносу в бюджет, и имущества, находящегося в частной собственности, гарантии которой предусмотрены ст. 35 Конституции Российской Федерации» [8]. Согласно указанной статье «право частной собственности охраняется законом», «никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда». Таким образом, государством в качестве частной собственности признается то имущество, которое остается или должно остаться после уплаты налогов в бюджет. Такой подход представляется весьма спорным, поскольку закономерно порождает вопрос о правовом режиме имущества до момента исполнения обязанности по уплате налоговых платежей: если это не частная собственность, то какая? В ст. 8 Конституции Российской Федерации закрепляется, что в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Соответственно, на имущество до уплаты налоговых платежей, если использовать метод исключения, распространяется режим государственной, муниципальной и / или иной формы собственности. Но это совершенно не согласуется с учением о частной собственности, кроме того, ставит под угрозу механизм правовой защиты имущества частных лиц. Из этого делаем вывод об условности подхода государственной власти к определению соотношения права государства устанавливать и взимать налоги и права частной собственности. Представляется все же, что именно признание права частной собственности и наличие имущества на праве частной собственности является не только условием функционирования системы налогообложения, но и основанием реализации государством фискального суверенитета. Если снова обратимся к учению И. Канта, то увидим, что мыслитель «устанавливает первичность идеи свободы личности по отношению к праву, права по отношению к идее государственного устройства общества» [9], а поскольку право частной собственности рассматривается им как следствие свободы личности, следовательно,
утверждается первичность права частной собственности по отношению к праву и государству, а соответственно, и к фискальному суверенитету государства. Такая позиция, на наш взгляд, представляется наиболее обоснованной. Именно право частной собственности является условием существования и функционирования системы налогообложения. И конкуренции между ст. 57 и 35 Конституции Российской Федерации нет. В совокупности их смысл применительно к заявленной проблеме можно выразить следующим образом: право частной собственности признается и гарантируется государством; обязанность по уплате налога является правомерным ограничением реализации указанного права, осуществляемое в интересах всего общества и направленное на реализацию государством своего социального предназначения и выполнения стоящих перед ним функций и задач. Иными словами, именно право частной собственности делает возможным существование системы налогообложения физических лиц, а система налогообложения, в свою очередь, по отношению к праву собственности выступает легальным основанием ее ограничения.
Уплата налога предполагает, что денежные средства, которые индивид мог бы использовать на личные нужды, подлежат передаче в доход государства для их использования на нужды общественные. Сам факт необходимости произведения платежей в бюджет сомнению не подвергается и не оспаривается. Проблема состоит, главным образом, в определении размера данных платежей и в реализации принципа справедливости при распределении налогового бремени между гражданами в условиях социального неравенства. Приведем примеры. Закрепленный Налоговым кодексом Российской Федерации [10] юридический состав налога на доходы физических лиц в части определения круга налогоплательщиков не всегда соответствует принципам справедливости и необходимости учета фактической способности налогоплательщика к уплате. Это находит выражение в том, что субъектом налогообложения (юридическим плательщиком) является физическое лицо, имеющее доходы. Носителем же налога (фактическим плательщиком) выступает семья. Различный состав семьи приводит к неравномерному (несправед-
ливому) распределению налогового бремени. Сравните семью с двумя трудоспособными гражданами и семью с одним трудоспособным гражданином и одним иждивенцем. Признание семьи одновременно и в качестве субъекта налога, и в качестве носителя налога, а определение размера налога с учетом данных в справке о составе семьи устранило бы нарушение указанных принципов налогообложения, однако законодатель, по всей видимости, не разделяет такого подхода. Наиболее остро данная проблема стоит для малообеспеченных, для многодетных семей и иных субъектов, для которых «каждая копеечка на счету». В итоге таким лицам приходится отказывать себе, своим детям, пожилым родителям во многих общественных благах, в питании, медицинских услугах, уходе, образовании, развитии своих способностей. Данный недостаток налогообложения физических лиц определенным образом сглаживается через систему предоставления налоговых льгот, социальное обеспечение, но это не устраняет указанного явного изъяна в системе налогообложения физических лиц. Но проблема равенства (ставки) налогообложения по налогу на доходы физических лиц раскрывается некоторыми лицами и с позиции ограничения имущественных прав состоятельных субъектов. В силу высокого уровня доходов ими уплачиваются в бюджет суммы во много раз больше, чем лицами со средним доходом. В таком неравномерном распределении налогового бремени и усматривается «несправедливость». Здесь в качестве контраргумента можно привести слова современного философа У. Кимлика: «Когда неравенство в доходе является следствием выбора, а не обстоятельств, принцип различия не устраняет, а порождает несправедливость. Равная забота о людях предполагает, что они сами должны оплачивать расходы, вызванные их выбором» [11, с. 107].
Таким образом, принцип справедливости, являясь в первую очередь моральным принципом, выступает основой при определении правомерности границ ограничения свободы личности и права собственности при реализации государством своего фискального суверенитета. Необходимым элементом действия данного принципа при налогообложении физических лиц является возмездность системы налогообложения. Принцип
возмездности налогообложения выступает, на наш взгляд, стержнем фискального суверенитета государства, поскольку только когда требование возмездности соблюдается государством, только тогда ограничение свободы индивидов правомерно. В случае же использования средств не по назначению государство неправомерно и незаконно ущемляет право собственности и нарушает принципы свободы личности.
Согласно легальному определению налога, в качестве его признака называется безвозмездность платежей в бюджет. Представляется, что здесь безвозмездность рассматривается с позиции гражданского права, т. е. как отсутствие встречного удовлетворения непосредственно налогоплательщику. Утверждаемый же нами принцип возмездности налогообложения обладает публично-правовой природой, поскольку адресатом возмездности выступает не конкретный налогоплательщик, а общество в целом. Иными словами, несмотря на то что уплата налогов в бюджет не сопровождается встречным удовлетворением со стороны государства в пользу налогоплательщика, такое удовлетворение государство обязано производить в рамках реализации своего публичного и социального назначения в обществе. И от того насколько качественно государство выполняет свою работу, зависит и степень реализации указанных принципов. Через систему налогообложения государство не только формирует материальную базу функционирования государственного аппарата, но и в различных сферах жизнедеятельности общества осуществляет решение социальных задач, реализуя тем самым роль социального государства. Через распределение и перераспределение финансовых ресурсов между различными секторами и отраслями экономики государство стремится к созданию условий для увеличения налоговой базы хозяйствующих субъектов, для создания дополнительных рабочих мест, к улучшению качества и снижению себестоимости товаров, работ, услуг, ориентированных на частных потребителей и т. п. Возмездность уплаты налоговых платежей обеспечивается государством и через финансирование сфер медицины, здравоохранения, образования, науки, культуры, пенсионного и социального обеспечения, строительство различных социальных объек-
тов, дорог и т. п. Посредством механизма налогообложения осуществляет и перераспределение денежных средств от обеспеченных слоев населения к малоимущим и нуждающимся лицам в виде получения последними субсидий, пособий и иных выплат.
Соответственно, от того насколько качественно государство будет реализовывать регулирующие, распределительные и контрольные функции в сфере налогообложения, а также свою социальную роль будут зависеть согласие и готовность граждан производить в бюджет отчисления от своего имуще -ства. Как совершенно справедливо отмечает А.Г. Санина, налоговые правоотношения выступают «показателем эффективности взаимодействия государства и общества, присутствия в этих отношениях фактора доверия, являющегося важной предпосылкой государственной идентичности» [12, с. 66]. В своих исследованиях А.Г. Санина поднимает проблему уклонения от уплаты налогов, которая, по мнению ученого, обусловлена тем, что «существующие деформации в соотношениях налоговой нагрузки и затрат на социальную сферу нарушают каноны социальной справедливости в распределении и перераспределении созданных в обществе благ» [12, с. 66]. Общество разнородно и противоречиво в своих потребностях, а потому объективно невозможно выстроить такую налоговую и социальную политику, которая одновременно в полной мере удовлетворяла бы интересы всех членов общества. И здесь снова обратимся к И. Канту, который утверждал, что законодатель в своих решениях должен руководствоваться не принципом счастья, а реализовывать, прежде всего, всеобщую волю народа. Счастье не способно быть прочным основоположением для законодательства, поскольку представления о счастье у всех различно, да и изменчиво. Поэтому высшим принципом, на котором зиждется общество, является право, а во внимание должно приниматься, прежде всего, благоденствие всех. Именно оно представляет собой законное устройство, которое обеспечивает свободу каждого члена общества посредством закона. Принимать законы, направленные на обеспечение счастья членов общества (обеспеченность граждан, увеличение численности населения), возможно только с целью обеспечения процветания общества и внешней
безопасности государства, утверждает мыслитель [3, с. 544-545].
Таким образом, обеспечение свободы личности в обществе для государства - это его первообязанность, но государство как верховный носитель власти правомочно ограничивать ее действие, руководствуясь соображениями общего блага. В отношении фискального суверенитета «общее благо» проявляется в необходимости формирования и пополнения государством материальной базы для реализации стоящих перед ним функций и задач. Фискальный суверенитет государства хотя и ограничивает свободу личности, но данное ограничение выступает не самоцелью, а является объективно необходимым условием функционирования государственного устройства. В свою очередь, качественное выполнение государством своих функций и задач в социальной сфере является залогом добросовестного исполнения физическими лицами обязанностей налогоплательщиков. Продуманная, обоснованная фискальная политика, базирующаяся на принципах правового и социального государства, выступает необходимым фактором, способствующим повышению гражданской инициативы и доверия граждан к государству.
1. Оптимальный консерватизм и независимость центрального банка в условиях взаимодействия фискальной и монетарной политик / Лоз-гачева Е.Н. [и др.]. М., 2007.
2. Кант И. Метафизика нравов: в 2 ч. М., 2007.
3. Кант И. О поговорке: «Может быть, это верно в теории, но не годится для практики». 1793 г. // Кант И. Основы метафизики нравственности. М., 1999.
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 г. № 51-ФЗ (ред. от 06.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.
5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от
31.07.1998 г. № 145-ФЗ (ред. от 03.12.2011) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.
6. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) // Собрание законодательства РФ. 2009. № 4. Ст. 445.
7. По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой ст. 11 закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции»: постановление Конституционного суда РФ от 17.12.1996 г. № 20-П // Собрание законодательства РФ. 1997. № 1. Ст. 197.
8. По делу о проверке конституционности пункта 3 ст. 11 закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации: постановление Конституционного суда РФ от
12.10.1998 г. № 24-П // Собрание законодательства РФ. 1998. № 42. Ст. 5211.
9. Калинина И.А. Проблема свободы личности в государственно-правовых взглядах Канта: ав-тореф. дис. ... канд. юр. наук. Тамбов, 2009.
10. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 05.08.2000 г. № 117-ФЗ (ред. от 29.06.2012) // Собрание законодательства РФ. 2000. № 32. Ст. 3340. (Глава 23).
11. Кимлика У. Современная политическая философия. М., 2010.
12. Санина А.Г. Уклонение от уплаты налогов как фактор формирования отрицательной государственной идентичности // Государство и право. 2012. № 9.
Поступила в редакцию 11.01.2013 г.
UDC 347.73+340
FISCAL SOVEREIGNTY OF STATE AS THE BASIS OF FREEDOM RESTRICTING OF INDIVIDUAL Irina Anatolyevna KALININA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of Law, Associate Professor of Administrative and Financial Law Department, e-mail: [email protected]
The ratio of fiscal sovereignty and individual liberty is examined. As a link between fiscal sovereignty and freedom of the individual the right to private property is established. For the analysis and disclosure this relationship the author addresses to the problems of the determination of fiscal sovereignty and justifying the rightfulness of the restrictions of right to private property through taxation. Considering the philosophical aspect of the problems the author appeals to the teachings of I. Kant.
Key words: fiscal sovereignty; state; tax; freedom of individual; right to private property.
