CC BY
267
роль конституционного суда рф
в формировании институЦионально-правовой среды
экономической деятельности
АРТУР НИКОЛАЕВИЧ МОЧАЛОВ
Кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права УрГЮУ, главный редактор журнала «Российское право: образование, практика, наука», e-mail: artur.mochalov@usla.ru
Рассматриваются ключевые правовые позиции Конституционного Суда РФ по вопросам осуществления экономической деятельности. Автор обосновывает особую роль Суда в формировании институционально-правовой среды экономической деятельности в России, в частности в сфере защиты права собственности, налоговых правоотношений и обеспечения свободы предпринимательской деятельности.
The key decisions of the Russian Constitutional Court concerning economic activities are revecialed. The author proves the Court has the specific role in creating the institutional and legal environment for economic activity in such fields as the right of property protection, taxation, and guaranteeing the freedom of entrepreneur activities.
Ключевые слова: Конституционный Суд, конституционное правосудие, экономическая деятельность, институционально-правовая среда экономической деятельности
Key words: Constitutional Court, constitutional justice, economic activity, institutional and legal environment of economic activity
Привлекательность государства для ведения бизнеса во многом зависит от существующей в нем институционально-правовой среды, которая должна определять понятные и предсказуемые правила делового оборота и обеспечивать надлежащую юридическую защиту субъектов экономической деятельности. Важную роль в построении данной среды играет не только законодатель (хотя, разумеется, именно на его плечи ложится основная обязанность по созданию качественного нормативно-правового материала), но и правоприменитель, который формирует практику реализации правовых норм и от которого зависит результат реализации права в целом.
Среди правоприменительных органов особое место занимают органы конституционного контроля. Их ключевое положение в системе формирования институционально-правовой среды экономической деятельности обусловлено двумя факторами.
Во-первых, конституции большинства стран достаточно много внимания уделяют экономической сфере. Россия не исключение. Базовые ценности и принципы рыночной экономики: защита права собственности, свобода экономиче-
ской деятельности, защита конкуренции, единое экономическое пространство и т. д. - имеют конституционное происхождение и служат основой и ценностными ориентирами для экономического развития Российского государства. «Экономические отношения, - отмечает Н. С. Бондарь, -представляют собой важную сферу конституционного регулирования, а экономическое развитие общества естественным образом становится конституционной проблемой»1. Органы конституционного контроля стоят на страже конституционных принципов и ценностей, лежащих в основе национальной экономики, обеспечивают их незыблемость, реальность и непосредственность действия.
Во-вторых, особенностью органов конституционного контроля в процессе толкования конституций является нахождение баланса между интересами разных социальных групп, между государственным принуждением и индивидуальной свободой, между необходимостью поддерживать стабильные общественные отношения и потребностью в общественном развитии. Поскольку интересы социальных групп в демократическом государстве меняются, определение ба-
ланса интересов с одновременным обеспечением незыблемости и действенности конституционных принципов и ценностей - задача, неизменно стоящая перед конституционной юстицией.
А. Н. Кокотов в связи с этим отмечает: «Конституция не может не решать проблемы соотношения в обществе традиций и модернизации, культурно-исторической (в самом широком смысле) преемственности и введения в социально-экономическую, политическую, духовную жизнь общества новых элементов, ценностей иных народов, культур, что делает конституционный процесс внутренне противоречивым. Необходим, следовательно, поиск путей, позволяющих обеспечить одновременно и историческое затвердение конституционного материала, и его непрерывное соответствие вечно изменяющейся общественно-политической практике»2.
Незыблемость основополагающих конституционных принципов является залогом создания «длинных» правил, ориентированных на долгосрочное действие и обеспечивающих устойчивость и предсказуемость правового регулирования. Адаптация конституции (путем толкования)
Нестабильные, неэффективные или не обеспеченные государственной поддержкой институты тормозят экономическую активность, поскольку повышают уровень неопределенности и риска и соответственно уменьшают степень свободы индивидов
к изменяющимся социальным и экономическим условиям в свою очередь стимулирует экономическую инициативу и формирует предпосылки для развития страны, в том числе для технологической и социальной модернизации. Стабильный и гарантированный государством правопорядок, ориентированный в то же время на свое совершенствование, стимулирует предпринимательскую и инвестиционную активность и таким образом способствует расширению рынков сбыта, привлечению капитала, обновлению парка промышленного оборудования. Напротив, нестабильные, неэффективные или не обеспеченные государственной поддержкой институты тормозят экономическую активность, поскольку повышают уровень неопределенности и риска и соответственно уменьшают степень свободы индивидов.
Конституция призвана поддерживать баланс не только между интересами различных социальных слоев, между властью и свободой, но и между сохранением традиционных институтов, с одной стороны, и модернизацией - с дру-
гой, обеспечивая преемственность поколений и вместе с тем общественный прогресс. Именно органы конституционного контроля, наделенные прерогативой толкования конституционного текста, играют здесь решающую роль.
Показательна в данном аспекте деятельность Конституционного Суда РФ. Во многих решениях Суд подчеркивает важность стабильного правового регулирования, ясности и недвусмысленности формулировок правовых норм, соблюдения конституционных гарантий экономических прав; необходимость обеспечения баланса интересов между социальными слоями и коалициями, между публичными и частными интересами. Н. С. Бондарь отмечает: «Модернизацию экономики и повышение жизненного уровня населения невозможно осуществить без уяснения того очевидного обстоятельства, что социально-экономическая сфера, как никакая другая, крайне остро реагирует на несоблюдение баланса интересов - бизнеса и власти, труда и капитала, мелкого и крупного предпринимательства, наемных работников и работодателей, нуждающихся в социальной помощи и трудоспособного населения и т. д. ... Важнейшее место занимают в этом ряду правовые, в особенности конституционно-правовые, средства гарантирования экономической свободы в ее оптимальном балансе с политической властью»3.
Обратимся к некоторым правовым позициям, сформулированным в решениях Конституционного Суда РФ, которые, на наш взгляд, оказали (и продолжают оказывать) заметное влияние на формирование институционально-правовой среды экономической деятельности.
Прежде всего необходимо сказать о подходе Конституционного Суда к пониманию права собственности как одного из ключевых субъективных прав, лежащих в основе функционирования всей национальной экономики страны. В постановлении от 14 мая 1999 г. № 8-П Суд указал, что меры, связанные с ограничением права собственности, «должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния»4. Значимость данного вывода для экономики страны несомненна. Отсутствие эффективных гарантий права собственности и неустойчивость данного института не позволяют рассчитывать на крупные инвестиционные проекты и, следовательно, на экономическую и технологическую модернизацию. В постановлении от 1 апреля 2003 г. № 4-П условия ограничения права собственности были уточнены: такие ограничения «должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорцио-
нальными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе частных и публичных прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционного права, т. е. не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм»5.
В постановлении от 12 мая 2011 г. № 7-П установлено, что ограничения «должны отвечать требованиям справедливости, быть соразмерны конституционно закрепленным целям и охраняемым законом интересам, а также характеру совершенного деяния; такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерны-ми»6. В постановлении от 14 мая 2012 г. № 11-П7 эта позиция представлена обобщенно: содержание законодательного регулирования отношений права собственности «не может определяться федеральным законодателем произвольно: отношения собственности. должны регламентироваться в соответствии с принципами правового государства, на основе юридического равенства и справедливости».
В постановлении от 10 апреля 2003 г. № 5-П Конституционный Суд расширил понимание категории «имущество» и соответственно пределы действия конституционного права собственности: «Имущественные права требования также являются „имуществом", а следовательно, обеспечиваются конституционно-правовыми гарантиями». Интерес представляет обоснование данного вывода: «Эти гарантии направлены на достижение таких публичных целей, как привлечение частных инвестиций в экономику и обеспечение стабильности общественных отношений в сфере гражданского оборота»8. То есть Конституционный Суд сформулировал публичные цели, достижение которых определяет экономическое развитие страны, в том числе создание стабильных условий хозяйствования.
В постановлении от 13 декабря 2001 г. № 16-П Конституционный Суд указал, что ст. 35 Конституции РФ гарантирует не только само право собственности, но и такие имущественные права, как право постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения земельным участком9.
Важной составляющей институционально-правовой среды экономической деятельности является механизм защиты права собственности. В связи с этим Конституционный Суд пояснил: «Право собственности и иные имущественные права. подлежат защите на основе соразмерности и пропорциональности, с тем чтобы был обе-
спечен баланс прав и законных интересов всех участников гражданского оборота - собственников, кредиторов, должников» (постановление от 14 мая 2012 г. № 11-П). В этом же документе Конституционный Суд обобщил требования, которым должно отвечать любое ограничение права собственности и других экономических прав: «Возможные ограничения федеральным законом прав владения, пользования и распоряжения имуществом, свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров также должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать существо данных конституционных прав, т. е. не ограничивать пределы и применение соответствующих конституционных норм; сама же возможность ограничений и их характер должны обусловливаться необходимостью защиты конституционно значимых ценностей».
Указанная правовая позиция связана с защитой интересов кредиторов - тоже немаловажным условием стабильности хозяйственного оборота. Конституционный Суд, по сути, подтвердил действие формулы «Собственность обязывает», указав на «необходимость соотнесения принадлежащего лицу права собственности с правами и свободами других лиц» и «возможность исполнения собственником своих гражданско-правовых обязательств за счет принадлежащего ему имущества, в том числе относящегося к объектам недвижимости», а также «возможность обращения взыскания в предусмотренных законом случаях на имущество, относящееся к объектам недвижимости, в рамках исполнительного производства».
В постановлении от 25 апреля 2011 г. № 6-П была сформулирована еще одна правовая позиция относительно защиты права собственности, а именно интересов добросовестных собственников. Согласно данной позиции орудие совершения административного правонарушения не может конфисковываться у лица, если оно не является его собственником и если собственник такого имущества не был привлечен к участию в деле (тем самым скорректирована правовая позиция, изложенная в постановлении от 14 мая 1999 г. № 8-П, в силу которой конфискация имущества, считающегося предметом таможенного правонарушения, могла проводиться независимо от того, является ли нарушитель собственником данного имущества). Однако Конституционный Суд, памятуя о балансе частных и публичных интересов, подтвердил «право федерального законодателя при определении инструментов защиты интересов личности, общества и государства
от противоправных посягательств - принимая во внимание схемы, которые разрабатываются лицами... в целях уклонения от санкций... установить административную ответственность использующего эти схемы собственника»10.
Доктрина добросовестного собственника (приобретателя) нашла развитие и в уже упоминавшемся постановлении от 12 мая 2011 г. № 7-П: «Реализация добросовестным приобретателем правомочий собственника должна осуществляться независимо от того, установлено ли лицо, ответственное за таможенное оформление незаконно ввезенного на таможенную территорию Российской Федерации транспортного средства, а также от того, взысканы с него таможенные платежи или нет». Показательно, что в приведенных постановлениях 2011 г. баланс между публичными и частными интересами был скорректирован в пользу интересов именно частных собственников.
В постановлении от 20 декабря 2010 г. № 22-П, напротив, Суд подчеркнул необходимость учета публичных интересов при осуществлении льготной приватизации государственного и муниципального имущества субъектами малого предпринимательства. Так, имущество не может подлежать принудительному отчуждению из муниципальной собственности, если оно, хотя и предоставлено в аренду субъектам малого предпринимательства, необходимо муниципальным образованиям для решения вопросов местного значения11. Некоторые комментаторы критично восприняли данную правовую позицию. «Поиск Конституционным Судом РФ баланса между различными конституционно защищаемыми ценностями привел к определенной эклектичности Постановления № 22-П, лишающей правоприменителя четких ориентиров», - отмечает А. В. Винницкий12. По мнению исследователя, реализация указанного правового положения могла привести к тому, что публичные собственники начнут повсеместно отказывать субъектам малого предпринимательства в передаче недвижимого имущества на условиях льготной приватизации, ссылаясь на «необходимость имущества» для осуществления публичных функций. Практике известны примеры, когда муниципалитеты отказывали субъектам малого предпринимательства в реализации права на льготную приватизацию арендуемого ими имущества по данному основанию, что негативно сказалось на развитии малого предпринимательства в таких муниципальных образованиях. Правоприменители же (в рассматриваемом случае - арбитражные суды) лишены возможности проверять целесообразность подобных решений органов власти.
Однако в том же постановлении Конституционный Суд отметил роль малого предпринимательства в экономическом развитии и в достижении конституционно значимых целей такого развития: «Введение для этой категории предпринимателей упрощенного механизма реализации права на приватизацию отвечает вытекающим из Конституции Российской Федерации целям стимулирования свободы предпринимательской деятельности, поддержки конкуренции, становления и развития рыночной экономики, основанной на свободе собственности и договора (статьи 8, 19, 34, 35; статья 71, пункт „ж"). Такое регулирование. гарантирует экономическую самостоятельность более широкому кругу лиц, что в свою очередь содействует обеспечению занятости населения и права каждого на защиту от безработицы (статья 37, часть 3, Конституции Российской Федерации), а следовательно, более успешной реализации принципов социального государства и социально ориентированной рыночной экономики на основе баланса прав и законных интересов местного самоуправления и лиц, занятых в сфере малого и среднего предпринимательства, и в конечном счете способствует упрочению гражданского общества, верховенства права и демократии».
Свобода экономической деятельности - еще один важный принцип российской экономики - неразрывно связана со свободой договора. Хотя в Конституции РФ нет непосредственных упоминаний о последней, Конституционный Суд РФ возвел ее в ранг конституционных принципов. При этом он неоднократно указывал, что свобода договора не абсолютна. На основе баланса частных и публичных интересов в конституционно-судебной практике получила развитие доктрина «слабой стороны договора». В постановлении от 23 февраля 1999 г. № 4-П говорится: «Исходя из конституционной свободы договора, законодатель не вправе ограничиваться формальным признанием юридического равенства сторон и должен предоставить определенные преимущества экономически слабой и зависимой стороне, с тем чтобы не допустить недобросовестную конкуренцию. и реально гарантировать в соответствии со статьями 19 и 34 Конституции Российской Федерации соблюдение принципа равенства при осуществлении предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности»13. «Ограничения свободы предпринимательской деятельности и свободы договоров, исходя из общих принципов права, должны отвечать требованиям справедливости, быть адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты основных конституционных ценностей,
в том числе прав и законных интересов других лиц, а государственное вмешательство должно обеспечивать баланс частного и публичного начал в сфере экономической деятельности» (постановление от 29 марта 2011 г. № 2-П14).
Конституционной свободе договора корреспондирует гарантия стабильности договорных отношений, включающая гарантию от необоснованного признания сделки недействительной. В этом плане большое значение имеют акты Конституционного Суда, дающие конституционное истолкование правовым нормам, которые включают основания недействительности и ничтожности сделок. В определении от 8 июня 2004 г. № 227-О раскрывается содержание ст. 169 Гражданского кодекса РФ: «Понятия „основы порядка" и „нравственность", как и всякие оценочные понятия, наполняются содержанием в зависимости от того, как их трактуют участники гражданского оборота и правоприменительная практика, однако они не являются настолько неопределенными, что не обеспечивают единообразное понимание и применение соответствующих законоположений. Квалифицирующим признаком антисоциальной сделки является ее цель, т. е. достижение такого результата, который не просто не отвечает закону или нормам морали, а противоречит - заведомо и очевидно для участников гражданского оборота - основам правопорядка и нравственности»15.
Существенным элементом институционально-правовой среды экономической деятельности является эффективная государственная защита экономических прав и законных интересов субъектов хозяйственной деятельности, равно как и обычных граждан. Конституционный Суд многократно рассматривал содержание гарантии государственной защиты прав человека, в том числе применительно к экономическим отношениям. Важной вехой здесь стало постановление от 24 февраля 2004 г. № 3-П. В нем Конституционный Суд подчеркнул, что «в случаях принудительного изъятия имущества - независимо от оснований такого изъятия - должен осуществляться эффективный судебный контроль как гарантия принципа неприкосновенности собственности»16. Тем самым Конституционный Суд выработал критерии правомерности принудительного отчуждения акций у миноритарных акционеров.
Законодательство об акционерных обществах того времени не содержало указания на порядок выкупа дробных акций, образовавшихся в результате консолидации, в связи с чем при осуществлении данной процедуры возникали трудности. Пробелы в правовом регулировании в деятельности акционерных обществ,
выступающих формой концентрации капитала, препятствуют инвестиционной активности и модернизации. Поэтому можно сказать, что Конституционный Суд восполнил данный пробел (впоследствии соответствующие изменения были внесены в Федеральный закон «Об акционерных обществах»). Конституционный Суд развил в упомянутом постановлении доктрину надлежащей правовой процедуры, которую безусловно следует проецировать на все сходные отношения: «Решения о консолидации акций должны приниматься в надлежащей правовой процедуре, предполагающей соблюдение требований закона на каждом из необходимых ее этапов и осуществляемой в разумные сроки -в целях защиты прав миноритарных акционеров как слабой стороны в корпоративных отношениях, при эффективном судебном контроле».
Несмотря на то что Конституционный Суд в указанном постановлении № 3-П говорил о защите прав миноритариев как «слабой стороны» в корпоративных отношениях, приоритет при определении баланса интересов был отдан интересам акционерных обществ как публичных субъектов: возможность принудительного выкупа акций у миноритарных акционеров для совершенствования механизмов корпоративного управления была признана допустимым, соответствующим Конституции ограничением права собственности (но при соблюдении условия о надлежащей правовой процедуре и эффективном судебном контроле). В постановлении подчеркивалось: «В силу особенностей предпринимательской деятельности в форме акционерного общества основанием для отчуждения у части акционеров принадлежащего им имущества могут быть интересы акционерного общества в целом, в той мере, в какой оно действует для достижения общего для акционерного общества блага. Наличие различных интересов между группами акционеров в процессе консолидации акций объективно приводит к возрастанию значения юридических процедур принятия экономических решений и эффективного, а не формального судебного контроля, которые должны явиться гарантией прав миноритарных акционеров».
Итак, постановление от 24 февраля 2004 г. № 3-П сыграло большую роль как в развитии корпоративного законодательства, так и во внутренней организации деятельности самих акционерных обществ. Впоследствии Конституционный Суд неоднократно обращался к выработанной им правовой позиции. Так, в определении от 3 июля 2007 г. № 714-О-П конституционность возможности принудительного выкупа акций у миноритарных акционеров обосновывается необходимостью акционерных обществ и мажоритарных акцио-
неров «осуществлять дальнейшее инвестирование в развитие и модернизацию производства, освоение новой конкурентоспособной продукции», повышать эффективность корпоративного управления17. В определении от того же числа № 681-О-П18 Суд также указал на необходимость установления в законодательном порядке баланса законных интересов самого акционерного общества, стремящегося к снижению своих издержек, с одной стороны, и интересов его участников -с другой, имея в виду, что ограничение прав владельцев выкупаемых ценных бумаг преследует законную цель достижения общего для всего акционерного общества интереса - эффективного управления обществом. То есть баланс между частными интересами миноритариев и публичными интересами акционерных обществ согласно позиции Конституционного Суда должен устанавливаться с некоторым преимуществом последних, в том числе по соображениям необходимости технологической модернизации.
Чрезмерное налоговое бремя, нестабильное налоговое законодательство или неадекватное налоговое администрирование отпугивают предпринимателей и создают препятствия для экономического развития, о чем неоднократно говорил Конституционный Суд
Интересы миноритарных акционеров в данном случае гарантируются благодаря надлежащей правовой процедуре и эффективному судебному контролю.
Концепция баланса интересов в деятельности корпораций нашла отражение в постановлении от 21 февраля 2014 г. № 3-П. Конституционный Суд отметил, что федеральный законодатель при регулировании гражданско-правовых, в том числе корпоративных, правоотношений «призван обеспечивать их участникам возможность в каждом конкретном случае находить разумный баланс интересов на основе конституционно значимых принципов гражданского законодательства» (любопытно, что в силу данного положения отраслевым принципам фактически придано конституционное значение). Значение указанного постановления состоит в том, что правовые позиции, касающиеся прежде акционерных обществ, Суд распространил и на общества с ограниченной ответственностью, «обладающие схожей [с акционерными обществами] корпоративной природой». О балансе между обществами и держателями миноритарных долей Конституционный Суд высказался так: «Уменьшение в уставном капитале общества с ограни-
ченной ответственностью доли одного из его участников может быть признано допустимым с точки зрения конституционных принципов, если это вызвано целями достижения общего для данного общества интереса и участнику, доля которого уменьшается, обеспечены эффективные механизмы его интересов».
Одним из важных элементов экономической системы и ее институционально-правовой среды выступает налогообложение. Это та сфера, где соприкасаются частные интересы граждан и организаций и публичные интересы государства и местного самоуправления. Н. С. Бондарь характеризует налоги как «связующее звено между политической властью и экономической свободой»19. С одной стороны, налоги, будучи основным доходом государства, служат источником финансирования государственных программ. С другой стороны, чрезмерное налоговое бремя, нестабильное налоговое законодательство или неадекватное налоговое администрирование отпугивают предпринимателей и создают препятствия для экономического развития, о чем неоднократно говорил Конституционный Суд. Поэтому крайне важно найти баланс между частными и публичными интересами в налоговых отношениях. И вновь именно Конституционный Суд во многом определил вектор развития налоговых правоотношений в России. Значительная часть дел, рассмотренных Конституционным Судом РФ, так или иначе затрагивала фискальную сферу.
Конституционный Суд фактически выступил творцом современной отечественной доктрины налогового права и налогового законодательства. Это объясняется тем, что налоговое законодательство 1990-х гг. носило, по выражению В. Д. Зорькина, «рамочный и бессистемный характер»20, не было структурировано, содержало множество пробелов и противоречий. Соответственно возникало много налоговых споров, точку в которых ставил именно Конституционный Суд.
Так, в постановлении от 17 декабря 1996 г. № 20-П21 Суд выработал понятие налога как публично-правовой категории. В ряде решений формулировались и характеризовались отсутствовавшие в законодательстве, но вытекающие из Конституции РФ принципы налогообложения: обеспечение единой финансовой политики, единство налоговой системы, равное налоговое бремя, установление налоговых изъятий только на основании закона (см., например, постановление от 21 марта 1997 г. № 5-П22). Впоследствии эти принципы были закреплены в части первой Налогового кодекса РФ.
Разработка доктрины добросовестности налогоплательщика - также безусловная заслуга Конституционного Суда (см. определения от 25 июля
2001 г. № 138-О23, от 8 апреля 2004 г. № 168-О24). В постановлении от 27 мая 2003 г. № 9-П Суд признал право налогоплательщика на налоговую оптимизацию: «Недопустимо установление ответственности за такие действия налогоплательщика, которые, хотя и имеют своим следствием неуплату налога или уменьшение его суммы, но заключаются в использовании предоставленных налогоплательщику законом прав, связанных с освобождением на законном основании от уплаты налога или с выбором наиболее выгодных для него форм предпринимательской деятельности и, соответственно, оптимального вида платежа»25. Эта правовая позиция, впрочем, привела к злоупотреблениям со стороны ряда налогоплательщиков, начавших активно применять внешне законные, но содержательно фиктивные схемы налоговой оптимизации. Поэтому Суд впоследствии уточнил выработанный им подход, распространив его действие лишь на добросовестных налогоплательщиков. Большое влияние на развитие налоговых правоотношений оказало толкование Конституционным Судом таких налоговых категорий, как «реальные затраты» и «экономически обоснованные расходы».
Не осталась без внимания Конституционного Суда и процедура вступления в силу нормативных правовых актов, устанавливающих налоги или изменяющих размер налоговых платежей, порядок исчисления и уплаты налогов. В числе последних решений по данному вопросу - постановление от 2 июля 2013 г. № 17-П26, где Суд рассмотрел налоговое законодательство сквозь призму экономической свободы, равноправия и справедливости и вновь обратился к идеям правовой определенности, баланса интересов и взаимного доверия, указав на необходимость создания благоприятных условий хозяйствования: «Принципы юридического равенства и справедливости, на которых основано осуществление прав и свобод человека и гражданина. обусловливают необходимость правовой определенности и связанной с нею предсказуемости законодательного регулирования в области налоговых отношений, которое должно обеспечивать разумное согласование конституционных ценностей, в частности касающихся реализации фискального интереса и связанных с ним иных публично значимых интересов государства, с одной стороны, и создания максимально благоприятных условий для развития экономической системы в целом на основе стабильности гражданского оборота и поддержания достаточно высокого уровня взаимного доверия между всеми его участниками - с другой». Запрет обратной силы закона, устанавливающего налоги или ухудшающего положение налогоплательщика, призван, по мнению Конституционно-
го Суда, «обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения».
Значение постановления № 17-П состоит в глубоком анализе сущности свободы экономической деятельности (содержание данной свободы Конституционный Суд неоднократно разъяснял и в других решениях, в частности в том же постановлении от 24 февраля 2004 г. № 3-П) и формулировании основных элементов «конституционно-правового режима стабильных условий хозяйствования» (термин введен Конституционным Судом). Но не менее важно и то, что данным актом Суд распространил специфические условия введения в действие актов налогового законодательства на другие нормативные правовые акты, которые не относятся непосредственно к сфере налогового регулирования, но использование которых допускается законодателем для целей налогообложения - «в той их части, в какой
Большое влияние на развитие налоговых
правоотношений оказало толкование Конституционным Судом таких налоговых
категорий, как «реальные затраты» и «экономически обоснованные расходы»
они влияют на содержание налоговой обязанности» (дело касалось актов об утверждении кадастровой стоимости земельных участков, используемой также при определении налоговой базы по земельному налогу).
Отметим, что практика Конституционного Суда РФ в целом оказывает решающее воздействие на формирование налогового законодательства. Суд способствовал созданию устойчивых, систематизированных и внутренне непротиворечивых правил в исключительно важной для экономики страны сфере. Эти правила (повторим) - непременное условие функционирования экономики любого государства. Отсутствие таких институтов, вызванное в том числе низким качеством законодательного материала, негативно сказывается на экономической активности субъектов и тормозит экономическое развитие. Конституционный Суд много раз подчеркивал необходимость точного и недвусмысленного формулирования законодательных норм. «Рассогласованность правового регулирования, возникшая в правовой системе Российской Федерации, основанной на верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов. принципиально недопустима», - говорится в постановлении от 25 июня 2001 г. № 9-П27.
Постановление от 11 ноября 2003 г. № 16-П содержит чрезвычайно важную правовую позицию: «Общеправовой критерий определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы вытекает из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями. Неопределенность содержания правовой нормы, напротив, допускает возможность неограниченного усмотрения в процессе правоприменения и ведет к произволу, а значит -к нарушению принципов равенства, а также верховенства законов»28.
Принцип равенства также играет огромную роль в экономических отношениях, поскольку выступает правовой гарантией свободы экономической деятельности, непременным условием реализации частной инициативы. Конституционный Суд в ряде своих решений указывал на необходимость соблюдения данного принципа, подчеркнув связь между принципами равенства и справедливости в социально-рыночной экономике. «Принцип равенства в социальном государстве в отношении обязанности платить законно установленные налоги и сборы. - говорится в постановлении от 4 апреля 1996 г. № 9-П, -предполагает, что равенство должно достигаться посредством справедливого перераспределения доходов и дифференциации налогов и сборов»29.
Исходя из принципа справедливости, базирующегося на необходимости поддержания баланса социальных интересов в естественных условиях отсутствия фактического равенства, нельзя утверждать, что принцип равенства гарантирует равенство абсолютное и безусловное. В определении от 6 декабря 2001 г. № 255-О Конституционный Суд отметил: «Положение статьи 19 (часть 1) Конституции Российской Федерации „все равны перед законом и судом" означает, что при равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении. Если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе установить для них различный правовой статус»30. В определении от 12 апреля 2011 г. № 550-О-О данная правовая позиция изложена развернуто: «При равных условиях субъекты права должны находиться в равном положении; если же условия не являются равными, федеральный законодатель вправе устанавливать для них различный правовой статус; конституционный принцип равенства, предполагая равный подход к формально равным субъектам, не обусловливает необходимость предоставления одинаковых гарантий лицам, относящимся к разным категориям, а равенство перед законом не
исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем»31.
Важность перечисленных правовых позиций для экономики становится понятной, если анализировать поведение хозяйствующих субъектов с позиций институциональной экономики и теории альтернативных издержек. М. И. Одинцова предположила, что если какие-либо дополнительные гарантии, льготы и преимущества предоставляются определенной категории субъектов, то другие субъекты, не подпадающие под эту категорию, будут стремиться распространить эти гарантии, льготы и преимущества на себя, ссылаясь на принцип юридического равенства32. Подобное поведение субъектов экономисты называют «рентоориентированным», т. е. направленным на извлечение экономического дохода (ренты) не из хозяйственной деятельности, а из произвольного использования в своих интересах различных норм и институтов путем их вульгарного толкования. Несложно заметить, что подобное получение субъектами преимуществ, которые первоначально им не предназначались, провоцирует потребительское отношение к праву, негативно сказывается на экономике страны, подрывает доверие к государству и его институтам.
Поэтому Конституционный Суд подчеркивает конституционный характер большинства предусмотренных законом объективных различий в правовом статусе субъектов, восстанавливая баланс между частными и публичными интересами и вводя некоторые исключения из принципа равенства. К примеру, в постановлении от 20 мая 1997 г. № 8-П отмечается: «Различный порядок взыскания налоговых платежей с физических и юридических лиц направлен не на то, чтобы поставить их в неравное положение в сфере налоговых отношений (обязанности платить налоги), а на то, чтобы не допустить административного вмешательства в права личности тогда, когда вопрос может быть разрешен лишь посредством судебного разбирательства»33.
Итак, Конституционный Суд играет важную роль в формировании институционально-правовой среды экономической деятельности, раскрывая содержание конституционных принципов национальной экономики, конкретизируя пределы законодательного регулирования и формулируя для законодателя (прямо или опосредованно) целевые ориентиры и правовые ограничения (как, например, это сделано в постановлении от 11 декабря 2014 г. № 32-П: «.Исключить возможность разрешения гражданско-правовых споров посредством уголовного преследования, создать механизм защиты добросовестных предпринимателей от необоснованного привлечения к уголовной ответственности и одновременно
не допустить ухода виновных лиц от уголовной ответственности под прикрытием гражданско-правовой сделки.»34). Безусловно, деятельность Конституционного Суда РФ затрагивает не только экономическую, но и другие сферы жизни общества (социальную, политическую, административно-управленческую, культурную и т. д.). Тем не менее правовое регулирование и в этих сферах оказывает влияние на развитие национальной экономики. Ключевые правовые позиции Конституционного Суда РФ в политической сфере мы рассмотрим в другой статье, которая будет опубликована в одном из следующих номеров журнала.
1 Бондарь Н. С. Экономическое развитие общества в контексте решений Конституционного Суда РФ // Закон. 2006. № 11. С. 37.
2 Кокотов А. Н. Конституционное право России: курс лекций. М., 2006. С. 38-39.
3 Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 36.
4 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 1999 г. № 8-П по делу о проверке конституционности положений части первой статьи 131 и части первой статьи 380 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой закрытого акционерного общества «Сибирское агентство „Экспресс"» и гражданина С. И. Те-ненева, а также жалобой фирмы «Y. & G. Reliable Services, Inc.» // Рос. газ. 1999. 1 июня.
5 Постановление Конституционного Суда РФ от 1 апреля 2003 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положения пункта 2 статьи 7 Федерального закона «Об аудиторской деятельности» в связи с жалобой гражданки И. В. Выставкиной // Там же. 2003. 9 апр.
6 Постановление Конституционного Суда РФ от
12 мая 2011 г. № 7-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 15 и пункта 1 статьи 164 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с жалобой гражданина В. В. Костенко // Там же. 2011. 3 июня.
7 Постановление Конституционного Суда РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П по делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф. Х. Гумеровой и Ю. А. Ши-кунова // Там же. 2012. 30 мая.
8 Постановление Конституционного Суда РФ от 10 апреля 2003 № 5-П по делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 84 Федерального закона «Об акционерных обществах» в связи с жалобой открытого акционерного общества «Приаргунское» // Там же. 2003. 17 апр.
9 Постановление Конституционного Суда РФ от
13 декабря 2001 г. № 16-П по делу о проверке конституционности части второй статьи 16 Закона города Москвы «Об основах платного землепользования в городе Москве» в связи с жалобой гражданки Т. В. Близинской // Там же. 2001. 25 дек.
10 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 апреля 2011 г. № 6-П по делу о проверке конституционности части 1 статьи 3.7 и части 2 статьи 8.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «СтройКомплект» // Там же. 2011. 11 мая.
11 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 декабря 2010 г. № 22-П по делу о проверке конституционности части 8 статьи 4 и частей 2, 3 и 4 статьи 9 Федерального закона «Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной
собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в связи с жалобой администрации города Благовещенска // Там же. 2011. 12 янв.
12 Винницкий А. В. Перспективы «малой приватизации» в свете Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2010 г. № 22-П // Право и экономика. 2011. № 4. С. 73.
13 Постановление Конституционного Суда РФ от
23 февраля 1999 г. № 4-П по делу о проверке конституционности положения части второй статьи 29 Федерального закона от 3 февраля 1996 года «О банках и банковской деятельности» в связи с жалобами граждан О. Ю. Веселяш-киной, А. Ю. Веселяшкина и Н. П. Лазаренко // Там же. 1999. 3 марта.
14 Постановление Конституционного Суда РФ от 29 марта 2011 г. № 2-П по делу о проверке конституционности положения пункта 4 части 1 статьи 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой муниципального образования - городского округа „Город Чита"» // Там же. 2011. 13 апр.
15 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Уфанефтехим» на нарушение конституционных прав и свобод статьей 169 Гражданского кодекса Российской Федерации и абзацем третьим пункта 11 статьи 7 Закона Российской Федерации «О налоговых органах Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 8 июня 2004 г. № 227-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.
16 Постановление Конституционного Суда РФ от
24 февраля 2004 г. № 3-П по делу о проверке конституционности отдельных положений статей 74 и 77 Федерального закона «Об акционерных обществах», регулирующих порядок консолидации размещенных акций акционерного общества и выкупа дробных акций, в связи с жалобами граждан, компании «Кадет Истеблишмент» и запросом Октябрьского районного суда города Пензы // Рос. газ. 2004. 2 марта.
17 Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. № 714-О-П по жалобе гражданина Петрова Александра Федоровича на нарушение его конституционных прав положениями статьи 848 Федерального закона «Об акционерных обществах» (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
18 Определение Конституционного Суда РФ от 3 июля 2007 г. № 681-О-П по жалобам граждан Ю. Ю. Колодкина и Ю. Н. Шадеева на нарушение их конституционных прав положениями статьи 848 Федерального закона «Об акционерных обществах» во взаимосвязи с частью 5 статьи 7 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон „Об акционерных обществах" и некоторые другие законодательные акты Российской Федерации» (документ опубликован не был) // Там же.
19 Бондарь Н. С. Указ. соч. С. 36.
20 Зорькин В. Д. Конституционно-правовые аспекты налогового права в России и практика Конституционного Суда // Сравнительное конституционное право. 2006. № 3. С. 99.
21 Постановление Конституционного Суда РФ от 17 декабря 1996 г. № 20-П по делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года «О федеральных органах налоговой полиции» // Рос. газ. 1996. 26 дек.
22 Постановление Конституционного Суда РФ от 21 марта 1997 № 5-П по делу о проверке конституционности положений абзаца второго пункта 2 статьи 18 и статьи 20 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 года «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Там же. 1997. 1 апр.
23 Определение Конституционного Суда РФ от 25 июля 2001 г. № 138-О по ходатайству Министерства Российской Федерации по налогам и сборам о разъяснении Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 12 октября 1998 года по делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 11 Закона Российской Федерации «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Там же. 2001. 1 авг.
24 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Чуфарова Андрея Сергеевича на нарушение его конституционных прав положениями абзацев второго и третьего пункта 2 статьи 7 Закона Российской Федерации «О налоге на добавленную стоимость» и абзаца первого пункта 2 статьи 172 Налогового кодекса Российской Федерации: определение Конституционного Суда РФ от 8 апреля 2004 г. № 168-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2004. № 6.
25 Постановление Конституционного Суда РФ от 27 мая 2003 г. № 9-П по делу о проверке конституционности положения статьи 199 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан П. Н. Белецкого, Г. А. Никовой, Р. В. Рукавишникова, В. Л. Соколовского и Н. И. Таланова // Рос. газ. 2003. 3 июня.
26 Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июля 2013 г. № 17-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 5 и статьи 391 Налогового кодекса Российской Федерации в связи с жалобой открытого акционерного общества «Омскшина» // Там же. 2013. 12 июля.
27 Постановление Конституционного Суда РФ от 25 июня 2001 г. № 9-П по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 27 сентября 2000 года № 1709 «О мерах по совершенствованию управления государственным пенсионным обеспечением в Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы // Там же. 2001. 4 июля.
28 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе
в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда // Там же. 2003. 18 нояб.
29 Постановление Конституционного Суда РФ от 4 апреля 1996 г. № 9-П по делу о проверке конституционности ряда нормативных актов города Москвы и Московской области, Ставропольского края, Воронежской области и города Воронежа, регламентирующих порядок регистрации граждан, прибывающих на постоянное жительство в названные регионы // Там же. 1996. 17 апр.
30 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы граждан Ежова Владимира Николаевича и Варзугиной Юлии Александровны на нарушение их конституционных прав статьей 80 Федерального закона «Об акционерных обществах»: определение Конституционного Суда РФ от 6 декабря 2001 г. № 255-О // Вестн. Конституционного Суда РФ. 2002. № 2.
31 Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданки Хорхординой Людмилы Валентиновны на нарушение ее конституционных прав положениями пункта 1 статьи 30, пункта 1 статьи 33 и пункта 1 статьи 34 Закона Российской Федерации «О занятости населения в Российской Федерации»: определение Конституционного Суда РФ от 12 апреля 2011 г. № 550-О-О (документ опубликован не был) // СПС «КонсультантПлюс».
32 Одинцова М. И. Экономические доводы в Конституционном Суде: возможности и границы их применения // Очерки конституционной экономики / под ред. Г. А. Гад-жиева. М., 2009. С. 223-231.
33 Постановление Конституционного Суда РФ от 20 мая 1997 г. № 8-П по делу о проверке конституционности пунктов 4 и 6 статьи 242 и статьи 280 Таможенного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Новгородского областного суда // Рос. газ. 1997. 29 мая.
34 Постановление Конституционного Суда РФ от 11 декабря 2014 г. № 32-П по делу о проверке конституционности положений статьи 1594 Уголовного кодекса Российской Федерации в связи с запросом Салехардского городского суда Ямало-Ненецкого автономного округа // Там же. 2014. 24 дек.
