CC BY
120
ФИНАНСЫ
ФИСКАЛЬНАЯ ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ РАЗЛИЧНЫХ УРОВНЕЙ ВЛАСТИ
Т. В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент Государственный университет управления
В основе всех моделей бюджетного федерализма лежит принцип децентрализации, воплотившийся в форме федеративного государства, и в структуре федерального, регионального и муниципального права, и в схемах разграничения предметов ведения и полномочий между органами власти федерального, регионального и муниципального уровней, и в построении единых, но многоуровневых налоговых и бюджетных систем. С этих позиций суть и содержание "бюджетного федерализма" в каждой конкретной стране является производной от традиций, состояния и тенденций децентрализации в различных сферах общественной жизни.
Представление о сути децентрализации, преимуществах и рисках, связанных с проведением реформ в России, может быть рассмотрено с двух позиций1:
• во-первых, децентрализация — это передача функций управления от центральных органов власти местным органам, расширение круга полномочий нижестоящих органов управления за счет снижения круга полномочий вышестоящих. Децентрализация позволяет повысить эффективность управления за счет приближения власти к избирателям, более полного учета местной специфики и предпочтений населения.
• во-вторых, децентрализация — это проводимая фирмами политика децентрализации управления, которая направлена на то, чтобы управляющие структурными подразделениями действовали так, как если бы они возглавляли независимые компании.
Вопрос об оптимальной с точки зрения эффективности государственного управления степени децентрализации может решаться по-разному, в зависимости от того, о каких именно функциях идет речь:
1 Никсшаенко Е.И., Голованова Н.В. Изменение степени децентрализации. Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» -М.: РАКС, 2002, модуль 14.
• о функциях, связанных с предоставлением государственных услуг;
• о функциях, связанных с мобилизацией доходов в бюджет.
Основной вопрос децентрализации может быть сформулирован так: является ли децентрализованная система управления более эффективной, чем централизованная, а поскольку речь идет о системе государственного управления, то обеспечивает ли децентрализованная система более полное удовлетворение потребностей получателей бюджетных услуг при том же объеме бюджетных ресурсов, чем централизованная?
Поскольку ни абсолютно централизованных, ни абсолютно децентрализованных систем управления не существует, для сравнения различных систем, в частности, для проведения межгосударственных сравнений, или для сравнения вариантов предлагаемых реформ необходимо научиться измерять:
• степень децентрализации;
• эффективность предоставления бюджетных услуг;
• эффективность государственного управления. Существуют два основных аргумента в пользу
децентрализации государственных функций:
• децентрализация полномочий по предоставлению государственных (бюджетных) услуг повышает эффективность бюджетных расходов, поскольку приближает власть к населению, делает ее более подотчетной избирателям, позволяет более полно учитывать предпочтения населения;
• децентрализация полномочий по формированию доходов бюджета позволяет более точно учесть специфику и состав налоговой (доходной) базы и тем самым обеспечить более высокую собираемость налогов и прочих доходов в бюджет. Одним из элементов децентрализации в сфере общественных финансов является бюджетно-налоговая децентрализация. Бюджетно-налоговая
децентрализация понимается как регламентируемая форма параллельной реализации единых правил построения внутригосударственных бюджетных и налоговых подсистем (в первую очередь — региональных и муниципальных) и организованного рассредоточения отдельных технологических стадий бюджетного процесса (например, обособление казначейского исполнения бюджета) и налогового процесса (например, разделение налоговой службы и налоговой полиции) по различным уровням государственно-территориального устройства.
Сбалансированная бюджетно-налоговая децентрализация, обеспечивающая количественное совпадение рассредоточенных доходных (налоговых) источников и децентрализовано осуществляемых бюджетных расходов, а также достаточный для этого объем бюджетных и налоговых полномочий на каждом уровне бюджетно-налоговой системы, видимо, невозможна. По крайней мере, ни один пример такого рода в мировой практике не известен. Тем не менее разные страны (США, Канада, ФРГ и др.) все более приближаются к уровню сбалансированности, причем это происходит не только по причине их финансово-бюджетного благополучия, но и в связи с использованием политически корректных, социально и экономически оправданных правил и механизмов согласованного распределения полномочий и ресурсов по разным уровням государственно-территориального устройства (рис.1).
Несогласованность территориально опосредованных доходов и расходов общественного сектора не только создает множество проблем политическо-
страны
Австралия Великобритания Канада Италия Франция Япония США Испания Нидерланды Швеция Бельгия Германия Швейцария Россия
■■нанвн ..........ШЯ—КЛ
- — ... шшт
ШЛ_L •• ■ ■ —1—
-1 .1 ... L—.... —..... 1.......
20
40 60
проценты
80
100
подоходный налог налог на корпорации
m потребительские налоги ШШ АРУгие
Рис. 1. Структура налоговых поступлений по странам2
2 Источник: Economist. 1996. Dec. 21. Pill, данные Министерства по налогам и сборам РФ.
го и социального характера, но и на порядок снижает эффект бюджетно-налоговой децентрализации как таковой. Какой бы изощренной ни была в отдельности бюджетная и налоговая децентрализация, их несбалансированность может быть в какой-то степени нивелирована только действиями "центра". Чем сильнее выражен этот дисбаланс, тем больше формальная децентрализация уступает место фактической централизации бюджетно-налоговых отношений.
В Российской Федерации все это имеет следствием и неоправданно непропорциональное соотношение регионов-"доноров" и регионов-"реци-пиентов", и множественные коллизии вокруг проблемы межбюджетных отношений. В концентрированном виде указанная несбалансированность, на-ложившаяся на реалии российского федерализма и усиленная кризисной ситуацией, в значительной степени определила специфику принятой модели "бюджетного федерализма", несовершенства этой модели и попытки ее реформирования.
Исключительно важное значение в системе бюджетной децентрализации приобретает реализация принципа общего (совокупного) покрытия расходов; это означает, что все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов бюджета и поступлений из источников финансирования его дефицита. Общепризнанно, что доходы бюджета и поступления от источников финансирования его дефицита не могут быть увязаны с определенными расходами бюджета (за исключением доходов целевых бюджетных фондов, а также в случае централизации средств из бюджетов других уровней бюджетной системы).
Единство и децентрализация в налоговой сфере проявляются практически так же, как и в бюджетной: при неоспоримом единстве налоговой системы каждой страны существует многоуровневая структура налогов и множественность независимых участников налогового процесса. К последним, как правило, относятся: 1) организации и физические лица, признаваемые налогоплательщиками (плательщиками сборов) или налоговыми агентами; 2) общегосударственная налоговая служба и ее территориальные подразделения; 3) государственная таможенная служба (в России — Комитет) и ее территориальные подразделения (таможенные органы); 4) государственные органы исполнительной власти и исполнительные органы местного самоуправления, а также уполномоченные ими органы и должностные лица, осуществляющие (помимо налоговых и таможенных органов) прием и взимание налогов и сборов, а также контроль за их уплатой налогоплательщиками; 5) общегосударственные (центральные), региональные и местные финансовые орга-
ны, участвующие в решении вопросов об отсрочке и о рассрочке уплаты налогов и сборов и других вопросов, предусмотренных налоговым законодательством. Такими органами в России являются Министерство финансов Российской Федерации, министерства финансов республик, финансовые управления (департаменты, отделы) регионального уровня, районов и городов.
Наиболее отчетливо налоговая децентрализация проявляется в разноуровневой системе налогов, соответствующей государственно-территориальному устройству большинства стран мира. Чаще всего устанавливаются и взимаются: (федеральные) налоги и сборы, региональные и местные налоги и сборы. Общегосударственными (федеральными) признаются налоги и сборы, устанавливаемые соответствующим законодательством и обязательные к уплате на всей территории страны. Региональными называются налоги и сборы, устанавливаемые общегосударственным или региональным законодательством, вводимые в действие региональным законодательством и обязательные к уплате на территории соответствующего государственно-территориального образования. В Российской Федерации, устанавливая региональный налог, соответствующие органы власти определяют налого-
вые льготы, налоговую ставку (в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ), порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному региональному налогу. В мировой практике местными признаются налоги и сборы, устанавливаемые и вводимые в действие общегосударственными, региональными или муниципальными нормативными правовыми актами и обязательные к уплате на территории соответствующих муниципальных образований. При этом в Российской Федерации при установлении местных налогов органы местного самоуправления, как и на региональном уровне, определяют налоговые льготы, налоговую ставку (в пределах, установленных Налоговым кодексом РФ), порядок и сроки уплаты налога, а также форму отчетности по данному местному налогу, а все иные элементы налогообложения устанавливаются Налоговым кодексом РФ (табл.1).
Самостоятельность уровней налоговой децентрализации в разных странах качественно различна. В США и ряде других государств на региональном и местном уровне соответствующие власти могут вводить собственные налоги. В России же не могут устанавливаться региональные или местные налоги и сборы, не предусмотренные Налоговым Кодексом РФ.
Таблица 1
Типология регионов по доле поступлений собственных доходов в региональные бюджеты в денежной форме
в 1999 году
Доля доходов в денежной форме, % Регионы Население
Более 80 Республика Ингушетия, г. Москва (1997 г.), Ненецкий, Таймырский АО, Волгоградская, Астраханская области, Ханты-Мансийский АО, Саратовская область, г. Санкт-Петербург (1997 г.) 21,6 (14,8%)
70-80 Калининградская область, Республики Алтай, Саха (Якутия), Корякский АО, Республика Северная Осетия-Алания, Вологодская область Республика Калмыкия, Красноярский край, Республика Дагестан, Новгородская, Орловская, Калужская области, Ставропольский край, Ростовская, Липецкая области, Краснодарский край (1997 г.) 25,7 (17,6%)
60-70 Республики Карелия, Адыгея, Московская, Самарская области. Приморский край, Сахалинская, Иркутская области, Карачаево-Черкесская Республика, Ленинградская, Магаданская, Тульская области, Коми-Пермяцкий АО, Республика Тыва, Владимирская область 22,7 (15,6%)
50-60 Агинский, Бурятский АО, Хабаровский край, Брянская, Смоленская области, Республика Коми, Ярославская, Белгородская, Тверская, Рязанская, Камчатская, Новосибирская, Ивановская области, Республики Башкортостан, Удмуртская, Усть-Ордынский Бурятский АО, Нижегородская, Пензенская. Челябинская, Псковская области 31,2 (21,4%)
40-50 Республика Бурятия, Тамбовская, Томская, Оренбургская области, Чукотский АО, Чувашская Республика, Архангельская, Мурманская области, Еврейская автономная область, Свердловская, Пермская (1997 г.), Кировская, Кемеровская области, Республика Татарстан (1997 г.), Читинская, Костромская области, Республика Хакасия, Алтайский край, Воронежская область, Республики Марий-Эл, Мордовия, Тюменская, Омская области 38,5 (26,4%)
Менее 40 Ульяновская, Курганская, Амурская, Курская области, Кабардино-Балкарская Республика, Ямало-Ненецкий (1997 г.), Эвенкийский АО. 6,2 (4,3%)
В качестве основополагающего элемента децентрализации в сфере общественных финансов следует выделить децентрализацию доходов бюджета, практическая реализация которой осуществляется на основании следующих принципов.
Доходы бюджета должны определяться его расходами.
Как было сказано, распределение полномочий или предметов ведения между органами разных уровней власти в федеративном государстве означает распределение и расходных обязательств между соответствующими бюджетами. Вслед за межбюджетным распределением расходной нагрузки требуется изыскание реальных источников доходов и их адекватное (в соответствии с закрепленными объемами расходной нагрузки) распределение между бюджетами всех уровней.
Для наполнения бюджетов могут использоваться разнообразные источники средств, но наиболее значимыми являются налоговые доходы и сборы. Мобилизация и межбюджетное распределение совокупности налоговых поступлений в федеративном государстве осуществляются при помощи механизмов государственного регулирования бюджетных доходов. Их цель состоит в таком распределении между звеньями бюджетной системы налоговых и иных платежей, которое обеспечило бы бюджет каждого уровня величиной доходов, достаточной для финансирования закрепленных за этим уровнем расходных обязательств.
Мировая практика знает три принципиальных подхода к решению проблемы разделения собираемых налогов в федеративном государстве:
• закрепление налогов за определенным уровнем власти и разграничение полномочий по взиманию налогов;
• совместное использование базы налогообложения;
• долевое распределение налогов. Рассмотрим более подробно каждый из этих
принципов.
Разграничение налогов и налоговых полномочий. Суть первого подхода заключается в том, что каждый уровень власти в государстве получает полное право и несет всю ответственность за установление и сбор своих собственных налогов. Тем самым в государстве появляется несколько независимых уровней налогов, например федеральные, субъектов федерации и местные. Предприятия и организации при этом должны платить в каждый бюджет в принципе только предназначенные для этого бюджета виды налогов. Самостоятельно вводимые каждым уровнем власти налоги при таком подходе взимаются только в
пределах соответствующей территории и должны поступать в бюджет данного уровня. При этом тот или иной уровень власти получает исключительные права на взимание и использование этих налогов, а также на установление ставок и определение базы налогообложения.
Совместное использование базы налогообложения. В основе второго подхода лежит соединение в рамках определенного вида общегосударственного налога нескольких ставок, самостоятельно устанавливаемых разными уровнями власти (федеральным, региональным и местным). Это означает, что предприятия и организации обязаны платить один и тот же вид налога одновременно в разные бюджеты по разным ставкам. В результате в бюджеты различных уровней должны одновременно поступать одноименные виды налогов. При этом размеры поступлений определяются контингентами указанных налогов по определенной территории (в границе всей страны, в границах субъекта федерации и т.д.), исходя из ставок налогообложения, введенных соответствующими органами власти. Этот способ состоит, по сути дела, в том, что региональным и местным органам власти предоставляется право взимать с налогоплательщика в дополнение к общегосударственным одноименные налоги, размеры которых ограничиваются, как правило, определенным пределом. Такая система региональных "надбавок к налогам", взимаемым с использованием базы общегосударственного налогообложения, отличается простотой и функционирует эффективнее, если применяется согласованное определение базы налогообложения для органов власти всех уровней. Преимуществом данного способа является то, что при сборе таких дополнительных налогов региональные органы власти могут воспользоваться отлаженным административным механизмом федерального правительства (табл.2).
Обратим внимание на то, что и федеральное правительство, и региональные власти могут взимать налог с одной и той же налоговой базы, но при этом база может определяться по-разному. В качестве примера можно привести Швейцарию. Федеральное правительство и кантоны взимают налоги с одной и той же базы налогообложения, однако определяется эта база (индивидуальные доходы, прибыль корпораций и т.д.) на национальном уровне и на уровне кантонов неодинаково. Сходная система взимания властями штатов налога на личные доходы и на доходы корпораций функционирует и в США.
Долевое распределение налогов. И, наконец, третий подход предполагает использование механизма нормативного разделения между бюджетами разных уровней доходов от конкретных видов на-
Таблица 2 Децентрализация средств консолидированного
бюджета ряда стран между федеральным, региональным и местным уровнями (1999 год)
Страны и бюджеты Доходы (%) Расход;
США
федеральный 50 53
региональные 28 26
местные 20 21
Канада (1993 год)
федеральный 40 42
региональные 41 41
местные 19 17
Австралия
федеральный 56 59
региональные 38 36
местные 6 5
Германия
федеральный 60 59
региональные 23 24
местные 17 17
Франция
федеральный 81 82
местные 19 18
Нидерланды
федеральный 74 76
региональные/местные 26 24
Австрия
федеральный 66 69
региональные 16 14
местные 18 17
Бельгия
федеральный 87 89
местные 13 11
Россия
федеральный 50 48
региональные 35 25
местные 15 27
логов, взимаемых по единым ставкам на всей территории страны. В этом случае в бюджет данного уровня власти подлежит зачислению законодательно установленная доля той суммы конкретного налога, которая должна быть собрана на соответствующей территории исходя из общей (для всех плательщиков этого налога в государстве) налоговой ставки. К преимуществам данного метода относятся его простота и наличие гарантий в получении определенной части поступлений региональными органами власти. Существуют два основных способа передачи региональным бюджетам причитающихся им долей налогов. Один из них заключается в том, что налоги остаются в распоряжении той административной единицы, на территории которой они собраны (принцип "привязки к территории сбора налога"). При втором способе поступления могут направляться в централизованный фонд
Таблица 3 Структура доходов бюджетов (до передачи трансфертов)3
Страна Доходы бюджетов
централь ные региональные местные
Германия (1996 год) 46,4 32,8 20,9
Канада (1995 год) 42,8 45,3 11,9
США (1997 год) 48,4 32,1 19,4
Россия (2001 год) 59,8 26,9 13,3
с последующим нормативно-расчетным распределением, — например, на основе численности населения, степени урбанизации, среднедушевого уровня доходов или иных показателей.
Гарантия устойчивости и надежности бюджетных доходов. Реальные бюджетные системы государств со сложным территориальным устройством, как правило, строятся путем комбинирования всех трех указанных подходов, с тем чтобы обеспечить устойчивость и надежность этих систем, достичь приемлемого компромисса многочисленных и противоречивых интересов страны в целом и составляющих ее регионов. При этом международный опыт свидетельствует, что на местном, на региональном и на уровне федерации стремятся, по возможности, ориентироваться на разные источники налогов. Федеральное правительство, как правило, стремится контролировать те налоги, которые в большей степени связаны с макроэкономической политикой стабилизации, распределением ресурсов или доходов. Нижестоящие органы власти, в свою очередь, нуждаются в относительно стабильных источниках поступлений, каковыми являются, например, доходы граждан, земля, недвижимость и др.
Одним из показателей децентрализации доходов может служить доля доходов региональных и местных бюджетов (до передачи трансфертов) в доходах консолидированного бюджета страны. Поскольку в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, медицинского страхования, пенсионный фонд) не включаются в бюджетную систему, в целях сопоставимости доходы Германии, Канады, США в табл. 3 также учитывались без доходов социальных фондов.
На основании табл. 3 можно утверждать, что доходы в Российской Федерации более централизова-
3 Источник: расчеты для Германии, США и Канады проведены по данным «Government Finance Statistics Yearbook», IMF 1999. Поскольку в Российской Федерации социальные фонды (фонд социального страхования, медицинского страхования, фонд занятости и пенсионный фонд) не включаются в бюджет, в целях сопоставимости государственные доходы Германии, Канады, США учитывались также без доходов социальных фондов.
ны, чем доходы других федераций, представленных в таблице (доля доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в Российской Федерации составляет 41 %4, соответствующий показатель для США 52%, для Германии —54%, для Канады -57%).
Однако общая сумма доходов, поступающих в бюджетную систему, не учитывает реальной степени самостоятельности субъектов Российской Федерации в вопросах регулирования обеспеченности собственными доходами. Суммарная величина налоговых поступлений не позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных налогов, повлиять на которые субъекты Федерации не могут. В табл. 4 приведена информация по основным налогам Российской Федерации. Поступле-
Основные налоги и сбо]
ния от большинства налогов регулируются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов могут распределяться между уровнями власти в пропорции, установленной федеральным законодательством. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
Для измерения степени налоговой независимости субфедеральных органов власти можно воспользоваться также классификацией налоговых полномочий, разработанной ОЭСР5. Эта классификация содержит следующие градации (полномочия перечислены в порядке убывания контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками):
1) субфедеральные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
Таблица 4
Российской Федерации
Доход Собственность Потребление Про ч ие налоги и сборы
Налоговые полномоч ия Налог на прибыль предприятий Единый налог на вмененный ДОХОД Подоходный налог Налоги с фонда оплаты труда (единый социальный налог) Имущество физ и ческих лиц Имущество предприятий Налог на наследование и дарение Налог с продаж « и tt X Акцизы Налог на игровой бизнес Лицензионные и регистрационные сборы Земельный налог Плата за пользование лесным фондом, водными объектами; плата за нормативные и сверхнормативные выбросы Плата за пользование природными ресурсами
Вводит налог Ф Р Ф Ф Ф Ф Ф Ф ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф
Определяет базу Ф Ф,Р Ф Ф Ф Ф Ф Ф ф Ф Ф Ф Ф Ф Ф
Определяет ставку Ф, Р (Ф), М (Ф) Ф, Р Ф Ф М (Ф) Р (Ф) Ф Р (М) ф Ф Ф,Р Ф М (Ф) Ф, Р(Ф) Ф
Пол у чает доходы Ф Ф Р Ф, Р Ф м Р,М М Р,М ф Ф, Р Ф,Р Ф,Р, М Ф, Р, м Ф Ф
Принцип, по
которому доходы делятся между уровнями власти 2 1 1 1 1 1 1 2 1 1 1
Условные обозначения: Ф — федеральный уровень, Р - региональный, М-местный
(Ф) — региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений; 1 — в % от контингента; 2 — по ставке (налог с разделенной ставкой).
4 При оценке структуры доходов для России в табл. 2 регулирующие налоги рассматривались как налоговые доходы, а не как трансферты из вышестоящих бюджетов.
'Taxing Powers of State and Local Government, OECD Tax Policy Studies, 1999.
2) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) субфедеральные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субфедеральными органами власти;
4.2.) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субфедеральных властей;
4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве и могут быть из-
менены центральным правительством в одностороннем порядке;
4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
В случае (1)-(3) и (4.1)-(4.2) субфедеральные органы власти обладают значительным контролем над налоговыми доходами, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны (табл. 5).
Таблица 5
Налоги субнациональных органов власти, сгруппированные по типу "налоговой независимости"6
Доля налоговых доходов, поступающих в региональные и местные бюджеты в консолидированном бюджете государства (%) Доля налоговых доходов субфедеральных органов власти, распределенных по уровню «налоговой независимости»* (%)
1 2 3 4.1 4.2 4.3 4.4 5
Австрия местные органы власти субъекты федерации (земли) 19 8 10 9 2 11 81 98
Бельгия местные органы власти субъекты федерации (сообщества) субъекты федерации (регионы) 28 6 13 10 13 8 84 3 92 97 2 1
Германия местные органы власти субъекты федерации (земли) 29 7 22 1 52 47 100
Испания местные органы власти субъекты федерации (регионы) 13 9 5 33 15 51 7 16 78
Мексика местные органы власти штаты 20 4 16 14 86 74 26
Швейцария местные органы власти (коммуны) кантоны 38 16 22 89 97 6 3 5
Российская Федерация7 местные органы власти субъекты федерации 41 26(5) 15(36) 1(3) 25 40(35) 15 33(21) 59 26(41) 1 0(0)
" Степень налоговой независимости:
1) субнациональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу;
2) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую ставку;
3) субнациональные органы власти устанавливают только налоговую базу;
4) доходы, разделяемые на долевой основе:
4.1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субнациональными органами власти;
4.2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субнациональных властей;
4.3) пропорции разграничения доходов установлены в законодательстве, и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
4.4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете;
5) центральное правительство устанавливает ставку и базу налога.
6 Источник: OECD Tax Policy Studies, Taxing Powers of State and Local Government, 1999; данные для Российской Федерации рассчитаны Центром фискальной политики на основе отчета об исполнении бюджетов в РФ, отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002.
7 Данные по конечному распределению налоговых доходов. В скобках указаны данные, соответствующие распределению доходов до передачи регулирующих налогов местным органам власти из бюджетов субъектов РФ.
Измерить налоговые полномочия субфедеральных уровней власти в отношении налоговых источников8, закрепленных за бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, по приведенной выше классификации (табл. 5) не так просто, как может показаться на первый взгляд. По некоторым налогам, по которым субфедеральные органы власти устанавливают базу или ставку, действуют федеральные ограничения на максимальную ставку. Тем не менее такие налоги мы относим к категории 1 (единый налог на вмененный доход для определенных видов деятельности) или 2 соответственно. Трудности возникают с налогами, которые законодательством относятся к федеральным, и разграничение доходов по ним установлено федеральным законодательством, но ставку при этом устанавливают региональные органы власти в пределах федеральных ограничений — например, плата за пользование водными объектами. Плату за пользование водными объектами и другие подобные налоги мы отнесли к категории 2, хотя это не вполне соответствует предложенной ОЭСР градации. Поскольку доля поступлений от подобных налогов в субфедеральные бюджеты невелика, связанная с этим ошибка не сильно исказит реальную степень финансовой независимости регионов. Сложности возникли также с классификацией земельного налога, поскольку по российской классификации этот налог является местным, ставки устанавливаются местными органами власти с учетом средних показателей, определенных федеральным законодательством, однако распределение доходов по уровням бюджетной системы определяется законом о федеральном бюджете. Для субъектов федерации поступления по земельному налогу были отнесены к категории 1.3, для местных органов власти — к категории 2. Аналогично, местные налоги и сборы, частично поступавшие, согласно отчетам, в региональные бюджеты, хотя, если следовать действующему законодательству, 100% доходов по этим налогам должны были поступать в местные бюджеты, были отнесены к категории 1.4. Кроме того, все решения федерального правительства, касающиеся налогов, вводятся в действие с одобрения Совета Федерации, то есть формально все изменения, вносимые в распределение налоговых доходов между уровнями власти, происходят по согласованию с субъектами федерации. Однако фактически Совет Федерации не оказывает существенного влияния на налоговую политику федерального центра, поэтому ни один налог не был отнесен к категории 1.2.
Анализ табл. 5 показывает, что степень независимости субфедеральных бюджетов в РФ значительно ниже, чем в других федерациях, при том, что доля налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты РФ, превышает долю налоговых доходов, поступающих в субфедеральные бюджеты других стран.
Так, 41% налоговых доходов субъекта федерации поступает от налогов, долевое распределение которых между уровнями бюджетной системы устанавливается законом о бюджете. Таким образом, при планировании бюджета на следующий финансовый год регионы не могут быть уверены в том, что доходные источники, принесшие в отчетном году 41% доходов в бюджет, останутся в их распоряжении. Налоги, распределение которых по уровням бюджетной системы закреплено федеральным законодательством, дают 21 % налоговых поступлений в субфедеральные бюджеты. В отношении этих источников доходов также не может быть уверенности в том, что федеральный центр не решит пересмотреть налоговое законодательство и поменять пропорции, в которых поступления распределяются по уровням бюджетной системы. Даже относительно высокая доля поступлений от налогов, ставку которых устанавливают сами регионы (35% поступлений от налоговых доходов субфедеральных бюджетов) не внушает уверенности в завтрашнем дне, поскольку многие налоги, относящиеся к этой группе, также делятся между уровнями бюджетной системы в пропорциях, определяемых федеральным законодательством. Из представленных в таблице федераций структура доходов РФ ближе всего к структуре доходов Мексики. Сравнение степени децентрализации налоговых полномочий в Российской Федерацией с ситуацией в других странах при помощи предложенной ОЭСР классификации свидетельствует о низкой степени децентрализации налоговых полномочий в Российской Федерации.
Общая структура доходов, представленная в табл. 6, также характеризует степень зависимости субфедеральных органов власти от поступлений из федерального бюджета. Собственные доходы субфедеральных бюджетов составляют 45%, то есть больше половины доходов поступает в виде трансфертов и регулирующих налогов. Столь сильная зависимость доходов субфедеральных органов власти от федерального центра свидетельствует о невысокой степени децентрализации доходов.
Еще одна проблема при оценке степени децентрализации связана с агрегированием. Значи-
8 Для устранения искажений, вызванных тем, что разграничение налогов по уровням бюджетной системы для Москвы и Санкт-Петербурга отличается от разграничения для всех прочих субъектов РФ, рассматривались данные о консолидированных бюджетах субъектов РФ за исключением этих двух регионов.
Таблица 6 Структура доходов консолидированного бюджета субъектов РФ в 2001 году
Категория доходов Структура доходов консолидированного бюджета субъектов РФ, (%)
Собственные доходы 45
собственные налоговые доходы' 38
неналоговые доходы 1
Прочие доходы 50
регулирующие налоги" 39
нецелевые трансферты 11
Целевые трансферты 5
субвенции 5
Итого 100
* Налоги, отнесенные к категориям 1-3.
** Налоги, отнесенные к категориям 4-5.
Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002.
тельная дифференциация доходных возможностей бюджета приводит к тому, что даже если для консолидированного бюджета степень финансовой независимости органов власти велика, при рассмотрении каждого из бюджетов субъектов федерации в отдельности может оказаться, что относительно независимы лишь несколько субъектов федерации, в то время как для прочих субъектов доля собственных доходов незначительна.
В качестве еще одного элемента децентрализации в сфере общественных финансов следует выделить децентрализацию прав по заимствованию.
Возможность субъектов федерации и местных органов власти осуществлять заимствования — это тоже один из индикаторов степени финансовой независимости субфедеральных бюджетов. При условии, что органы власти ведут разумную политику заимствований, независимость органов власти возрастает, когда субфедеральные бюджеты получают возможность осуществлять прямые и косвенные заимствования.
В России у субъектов федерации и у местных органов власти существует возможность выпускать ценные бумаги и возможность привлекать средства кредитных организаций. Таблицы 7-9 позволяют сделать выводы о том, что некоторые субъекты федерации и муниципальные образования в России широко используют эти возможности.
Так, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ в 2000 году профинансировал более 10% расходов, а Томская область - более 15% расходов за счет выпуска государственных ценных бумаг. У Алтайского края, Воронежской и Волгоградской областей величина привлеченных средств пример-
Таблица 7 Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет выпуска государственных ценных бумаг в 2000 году (%)
Государст- Привле- Погаше-
Субъекты РФ венные чение ние ос-
ценные средств новной
бумаги суммы
субъектов задол-
РФ женности
Алтайский край 0,0 4,6 4,6
Воронежская область 0,0 13,9 13,9
Волгоградская область 0,5 11,1 10,5
Чувашская Республика 0,7 5,5 4,7
Псковская область 1,0 1,4 0,4
Республика Коми 1,1 2,8 1,8
г. Санкт-Петербург 3,5 14,0 10,5
Усть-Ордынский 10,6 10,6 0,0
Бурятский АО
Томская область 15,6 16,0 0,3
Таблица 8 Доля расходов консолидированных местных бюджетов, финансируемая за счет выпуска муниципальных ценных бумаг в 2000 году (%)
Муници- Привле- Погаше-
Субъекты РФ пальные чение ние ос-
ценные средств новной
бумаги суммы
задол-
женности
Чувашская Республика -1,99 0 1,99
Ставропольский край -1,17 2,23 3,40
Республика Хакасия -0,18 1,40 1,59
Ямало-Ненецкий АО -0,15 1,02 1,17
Алтайский край 0 2,75 2,75
Ульяновская область 0 4,79 4,79
Золгоградская область 0,90 1,23 0,33
но равна сумме погашения основной суммы задолженности, что, возможно, является результатом выпуска краткосрочных бумаг. Муниципальные ценные бумаги тоже выпускаются, хотя и не в таком объеме.
Более активно органы власти используют возможности по привлечению средств кредитных организаций. Например, Эвенкийский автономный округ профинансировал более 20% расходов за счет кредитов.
В России можно встретить еще одну форму децентрализации, а именно накапливание кредиторской задолженности. Не исполняя Закон о бюджете, субфедеральные органы власти увеличивают степень своей свободы при принятии решений о направлении расходования средств, так как одни статьи бюджета финансируются полностью, а другие недофинансируются. Можно предположить, что органы власти финансируют соб-
Таблица 9 Доля расходов бюджетов субъектов РФ, финансируемая за счет средств, полученных от кредитных организаций в 2000 году9 (%)
Таблица 10 Доля кредиторской задолженности консолидированных бюджетов субъектов РФ в суммарных расходах в 2000 году (%)10
Субъекты РФ Кредиты, Получе- Погаше-
получен- ние кре- ние ос-
ные от дитов новной
кредит- суммы за-
ных орга- должен-
низаций ности
Омская область -6,2 6,0 12,2
Тульская область -1,2 6,0 7,2
Саратовская область -1,1 13,3 14,4
Ставропольский край -0,7 6,3 7,0
Воронежская область -0,2 5,5 5,7
Республика Мордовия -од 10,1 10,2
Нижегородская область 0,5 18,3 17,8
Республика Хакассия 0,9 7,1 6,2
Костромская область 1,5 7,2 5,7
Республика Калмыкия 1,8 5,0 3,2
Волгоградская область 2,0 5,5 3,4
г. Москва 2,1 10,8 8,7
Томская область 2,2 16,1 13,9
Ямало-Ненецкий АО 2,3 9,2 6,9
Приморский край 3,0 10,0 7,0
Новосибирская область 3,2 23,2 20,0
Кабардино-Балкарская Республика 3,4 10,3 6,9
Алтайский край 3,8 8,4 4,7
Псковская область 4,7 10,1 5,4
Республика Бурятия 8,6 21,6 13,0
Эвенкийский АО 20,7 31,5 10,8
Доля расходов,
Субъект РФ профинансированных
за счет кредиторской
задолженности
Саратовская область 5,5
Орловская область 6,1
Курганская область 7,1
Республика Калмыкия 7,3
Эвенкийский АО 8,4
Курская область 10,7
Омская область 11,2
Ульяновская область 15,0
Тамбовская область 16,7
Алтайский край 18,6
Республика Марий-Эл 18,8
ственные расходы и недофинансируют федеральные мандаты. Кредиторскую задолженность также можно рассматривать как еще один вид заимствований: "принудительные заимствования у бюджетополучателей".
Согласно данным табл. 10 в Курской, Омской, Ульяновской, Тамбовской областях, Алтайском крае и Республике Марий Эл кредиторская задолженность консолидированного бюджета составила более 10% расходов.
При отсутствии единого общепринятого метода измерения децентрализации различные подходы приводят к различным результатам, особенно для стран с переходной экономикой. Высокая степень агрегирования данных может привести к переоценке степени децентрализации.
Наиболее распространенными количественными показателями при оценке степени децентрализации являются доля расходов и доходов суб-
федеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны".
Сравнение степени фискальной децентрализации в разных странах — сложная задача, для выполнения которой необходимо определить наличие самостоятельности и права субнациональных властей принимать самостоятельные решения по расходам и доходам. Хотя многими признается, что субнациональная доля в общем объеме государственных расходов/доходов — весьма несовершенный показатель фискальной децентрализации и что необходимость стандартизации фискальных переменных, используемых в ОББ12, неизбежно приводит к "отсеканию" деталей, характеризующих устройство фискальных систем, тем не менее многие исследователи продолжают использовать этот показатель для отражения степени фискальной децентрализации1 3.
Данный показатель является преувеличенным отражением фискальной децентрализации, что видно из сравнительного анализа структуры доходов субнациональных властей. До недавнего времени такое сравнение не представлялось возможным из-за отсутствия дезагрегированных данных. Теперь такие данные по ряду стран-кандидатов на вступление в ЕС можно получить из отчета Организации по экономическому сотрудничеству
9 Источник данных для табл. 7-9: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01.01.2002.
10 Источник: расчеты Центра фискальной политики на основе отчетов об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов на 01. 01.2002.
11 Обычно исполОьзуется расширенный (включающий социальные фонды) бюджет.
12 Gavernment Finance Statistics, IMF.
13 Роберт Д. Эбель, Сердан Йилмац. Измерение степени фискальной децентрализации и ее влияние на макроэкономические показатели./ Материалы конференции "Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне" - М.: РАКС, 2002, модуль 14.
и развитию "Устройство межбюджетных отношений" (ОЭСР, 2001 году)14.
Для Чешской Республики, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы и Польши ОЭСР различает три источника субнациональных доходов — налоговые доходы, неналоговые доходы и распределяемая между уровнями бюджетной системы финансовая помощь (табл. 11). Налоговые доходы и финансовая помощь подразделяются, в свою очередь, на две группы. Если субнациональные власти осуществляют полный или значительный контроль над доходами от определенного налога, то есть самостоятельно определяют ставку налога или базу и ставку налоговых доходов, то это называют "собственным налоговым доходом". Если же субнациональные власти имеют лишь ограниченные права или лишены каких-либо прав по самостоятельному определению ставок и баз налогов, и решение о том, в каких пропорциях распределять доходные поступления между бюджетами, является прерогативой центра, то это называется "доходами от регулирующих налогов"15. Неналоговые доходы включают в себя доходы от хозяйственных операций и собственности, административные сборы и пошлины, а также штрафы.
Первые три столбца в табл. 11 содержат агрегированные значения субнациональных расходов и доходов по шести рассматриваемым странам переходного периода. В столбце с данными ОББ представлена доля субнациональных бюджетов в общем объеме государственных расходов, используемая в большинстве эмпирических исследований. Сравнение данных ОРБ с агрегированными данными из исследования ОЭСР не обнаруживает сколько-нибудь серьезных расхождений. Однако, если взять подробные данные о субнациональных доходах, содержащиеся в исследовании ОЭСР, то перед нами предстанет совершенно иная картина.
Как показывает состав доходов, в рассматриваемых шести странах субнациональные власти не имеют возможности сколько-нибудь существенно влиять на формирование доходной части своих бюджетов. Поэтому агрегированные значения доходов являются преувеличенным показателем степени фискальной децентрализации. Так, например, в Литве 91% доходов субнациональных бюджетов формируется за счет регулирующих налогов, ставки и базы которых устанавливаются цен-
Таблица 11
Сравнение данных вРЯ с данными отчета ОЭСР об устройстве межбюджетных отношений (1999 год)
Страна СББ 1 Доля расходов2 Доля доходов2 Состав субнациональных доходов
Налоговые доходы Неналоговые доходы5 Финансовая помощь Итого
Собственные налоги3 Регулирую -щие налоги4 Нецелевая Целевая
Чешская Республика 21 18,3 20,8 3,9 43,8 36,3 0 16,0 100
Венгрия 23 23,7 26,7 16,3 16,8 17,0 1,7 48,2 100
Польша 31 27,6 28,8 10,6 14,4 24,6 30,5 19,9 100
Эстония 21 19,7 22,1 6,3 62,1 9,1 13,4 9,1 100
Латвия 24 23,1 25,0 0 66,2 14,1 5,8 13,9 100
Литва 20 19,6 22,8 0 91,0 4,8 2,3 1,9 100
1 Доля субнациональных расходов в общем объеме государственных расходов.
2 По данным Отчета ОЭСР, 2001 г.
3 Субнациональные власти устанавливают ставку и (или) базу налога.
4 Центр устанавливает ставку и базу налога и определяет пропорцию распределения доходных поступлений между бюджетами.
5 Доходы, в частности, сборы и пользовательская плата, размер которых определяется субнациональными властями.
Нецелевые виды финансовой помощи можно расценивать как доходы из собственных источников. Нецелевые виды финансовой помощи могут распределяться в соответствии с объективными критериями (например, в зависимости от налогового потенциала, расходных потребностей) или по усмотрению центра.
Целевая финансовая помощь относится к обусловленным видам помощи. Целевая финансовая помощь предоставляется для покрытия определенных сумм затрат на услуги, финансирование которых законом или решением центрального уровня возложено на субнациональные власти (так называемые федеральные мандаты), или для покрытия затрат на бюджетную функцию, выполняемую по поручению центра.
14 Имеется два отчета - отчет Флипа де Кама "Налоговые полномочия государства и местных органов власти", подготовленный для рабочей группы по вопросам анализа налоговой политики и налоговой статистики при Комитете ОЭРС по налогово-бюджетным вопросам (Париж, 1999 год) и отчет об исследованиях ОЭСР в области налоговой политики №1 Лейфа Йенсена и др. "Налогово-бюджетное устройство в разрезе уровней власти, 2000 год", подготовленный для рабочей группы по налогово-бюджетному законодательству и межбюджетным отношениям в странах Центральной и Восточной Европы (Париж, 2001год).
15 Чтобы определить степень контроля субнациональных властей над источниками доходов, налоги подразделены на категории в зависимости от степени налоговой автономии.
Источник: ОЭСР. Налоговые полномочия региональных и местных властей (Париж, 2001 и 1999 годы).
Таблица 13
Налоги субнационального уровня в процентах от общего объема налоговых доходов
("Налоговая независимость")
Таблица 12
Доля собственных доходов субнациональных властей в общем объеме доходов (%)
Страны Собственные налоговые и неналоговые доходы Нецелевая финансовая помощь(распределяемая по объективным критериям) Целевая финансовая помощь(необусловленная) Всего
Чешская Республика 40,2 0 6,5 46,7
Венгрия 33,3 0,3 0,8 34,4
Польша 35,2 30,5 0 65,7
Эстония 15,4 13,4 0 28,8
Латвия 14,1 5,8 0 19,9
Литва 4,8 2,3 0 7,1
Страна Собственные налоговые доходы Отч исления от регулирующих налогов, распределяемые на долевой основе Центр устанавливает ставку и базу суб-националь ных налогов
снв устанавливают ставку и базу налога СНВ устанавливают только ставку налога СНВ устанавливают только базу налога Нормативы расщепления доходов могут меняться только с согласия СНВ Нормативы расщепления доходов закреплены в законах (могут быть изменены црнтром в законодательном порядке) Нормативы расщепления доходов определяются центром
Чехия (95) 2,0 5,0 3,0 0 90,0 0 0
Венгрия (95) 0 30 0 0 0 0 70
Польша (95) 0 45,0 1,0 0 54,0 0 0
Эстония (97) 0 9,8 0 0 90,2 0 0
Латвия (97) 0 0 0 0 0 0 100
Литва (97) 0 0 0 0 0 0 100
Австрия (95) 5,9 6,0 0 88,1 0 0 0
Бельгия (95) 5,1 49,1 0 45,3 0,4 0,2 0
Дания (95) 0 95,2 0 0 2,7 0 2,1
Финляндия (95) 0,01 88,6 0 0 11,4 0 0
Германия (95) 0,3 13,2 0 86,5 0 0 0
Исландия (95) 8,0 92,0 0 0 0 0 0
Япония (95) 0,1 89,8 0 0 0 0 10,1
Мексика (95) 0 0 0 74,6 18,8 0 6,6
Нидерланды (95) 0 100 0 0 0 0 0
Н, Зеландия (95) 98,0 0 0 0 0 0 2,0
Норвегия (95) 0 3,7 0 0 0,6 95,7 0
Португалия (95) 30,1 8,6 0 0 0 0 61,3
Испания (95) 26,7 35,4 0 37,9 0 0 0
Швеция (95) 0,3 99,7 0 0 0 0 0
Швейцария (95) 51,8 40,8 0 3,2 4,2 0 0
Великобритания (95) 0 100 0 0 0 0 0
Источники: ОЭСР, Налоговые полномочия региональных и местных властей (Париж, 1999 и 2001 годы).
ром, контролирующим также и пропорции распределения поступлений от этих налогов между субнациональными бюджетами. Субнациональным властям Литвы подконтрольны только 4,8% доходов их бюджетов. Таким образом, почти все местные доходы находятся под контролем центра, так что агреги-
рованный показатель доходов (расходов) является грубым преувеличением степени фискальной децентрализации, и агрегированные данные "рисуют" перед нами искаженную картину (столбцы 2, 3 и 4).
В табл. 12 представлена дополнительная информация о собственных доходах субнациональных вла-
стей во всех рассматриваемых шести странах. В общем и целом говорить о сколько-нибудь значительной доходной автономии субнациональных властей в этих странах, особенно в странах Балтии, не приходится. В первом столбце таблицы представлены собственные доходы субнациональных властей, формирование которых они вправе контролировать. Такой контроль очень важен для обеспечения эффективной децентрализации. Самую высокую процентную долю доходов из собственных источников (практически все они относятся к неналоговым доходам) имеют субнациональные власти Чехии, да и там эта доля составляет лишь 40% от общего объема доходов.
Межстрановые исследования, не учитывающие различия в устройстве межбюджетных отношений, дают искаженное представление о степени фискальной децентрализации в некоторых странах с переходной экономикой, как видно, например, из агрегированных значений доходов и расходов, приводимых в табл. И. Применительно к другим, в первую очередь развитым, странам, где субнациональные власти вправе принимать самостоятельные решения по доходам и расходам, агрегированные значения могут служить адекватным отражением степени фискальной децентрализации (табл. 13)16. В табл. 13 показаны значительные различия в объемах налоговых полномочий субнациональных органов власти в развитых и развивающихся странах. Субнациональные власти в развивающихся странах получают значительную долю своих налоговых доходов за счет распределения доходов от регулирующих налогов на долевой основе, тогда как в развитых странах субнаци-
ональные власти либо самостоятельно устанавливают ставку и базу своих налогов, либо наделены правом голоса при решении вопроса об изменении пропорции расщепления доходов от регулирующих налогов.
Значения показателей доли доходов и расходов субфедеральных бюджетов в доходах и расходах консолидированного бюджета страны, рассчитанные для Российской Федерации17, свидетельствуют о наличии децентрализации расходных и доходных полномочий. Однако эти показатели не учитывают ни степени самостоятельности субфедеральных органов власти при выборе собственной политики расходов (доли собственных расходов в расходах субфедеральных бюджетов), ни степени финансовой независимости (доли собственных доходов в доходах субфедеральных бюджетов). На основании того, что доля несвязанных расходов составляет около 70%, а собственные доходы только 45% всех доходов субфедеральных бюджетов, можно утверждать, что в Российской Федерации расходы децентрализованы значительно сильнее, чем доходы, что характерно для стран с переходной экономикой.
Качественный анализ показывает, что нормативно-правовое регулирование большей части бюджетных функций осуществляется федеральным центром. Таким образом, роль федеральных органов власти в предоставлении бюджетных услуг в Российской Федерации гораздо значительней, чем может показаться по доле конечных доходов и расходов, исполняемых из федерального бюджета18.
" В исследованиях Давуди и Зу (1998г.), де Мелло (2000г.) имеет место четкая дихотомия результатов оценки для развивающихся и развитых стран. В обоих исследованиях выявлено положительное влияние фискальной децентрализации на макроэкономические показатели в развитых странах и отрицательное влияние в развивающихся странах. Причиной отрицательной зависимости в развивающихся странах может быть завышенная по причине агрегирования степень фискальной децентрализации.
17 Расчеты проведены без учета доходов и расходов социальных фондов.
18 Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.
