CC BY
19
БЮДЖЕТНАЯ И НАЛОГОВАЯ
ПОЛИТИКА
МОДЕЛИРОВАНИЕ ПРОЦЕССОВ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
Т.В. ГРИЦЮК, кандидат экономических наук, доцент кафедры «Финансы, денежное обращение и кредит» Государственный университет управления (Москва)
В последние годы наблюдаются кардинальные изменения подхода к проблемам экономического развития, сформировавшегося в пост-бретгон-вудскую эпоху и отводившего главную роль в экономическом развитии центральному уровню власти. Полным ходом идет крупномасштабный процесс политической и фискальной децентрализации, особенно в странах, ранее входивших в состав советской системы. В свете этих изменений было проведено несколько исследований1 в целях моделирования процессов регионального развития и количественного измерения влияния фискальной децентрализации на такие макроэкономические показатели, как финансовая стабильность, экономический рост и объем государственного сектора.
В настоящее время представления о том, что важнее для успешного развития, меняются, причем в некоторых странах кардинальным образом. В 1994 году Диллинджер в своем отчете (ставшем впоследствии одним из наиболее цитируемых отчетов Всемирного банка) писал, что из 75 развивающихся стран с населением свыше 5 млн человек около 12 стран заявили о том, что встали на
1 Роберт Д. Эбейль, Сердар Йилмац. Измерение степени фискальной децентрализации и ее влияние на макроэкономические показатели. - Материалы конференции «Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне» - М.: РАКС, 2002, модуль 14.
2 Институт Всемирного банка. Вашингтон, Округ Колумбия, США. Государственные финансы в развивающихся странах. /Под ред. Джеймса Элма и Хохге Мартинеса-Васкеза. Изц-во «Эдвард Элгар Паблишерз», осень, 2001.
3 Всемирный банк. Государство в изменяющемся мире. Отчет о мировом развитии. Вашингтон, Округ Колумбия, 1997, глава 1.
путь передачи в той или иной форме налогово-бюджетных полномочий центрального правительства субнациональным органам власти. Этот процесс происходит даже в странах с «исконно централизованной властью», таких как Королевства Иордания и Марокко (Эбел, Фокс и Мелхем, 1995год, Ваянкут, 1997 год, Всемирный банк, 1995 год), Китайская Народная Республика (Вонг, 1997 год). Эти процессы затронули также и такие страны, как Таиланд, которые рассматривают децентрализацию как эффективный способ улучшения оказания бюджетных услуг местным органам власти в условиях финансовых кризисов (Всемирный банк, 2000 год), пытающиеся остановить сепаратизм, грозящий оторвать регионы от центра, а также Латинская Америка, где все более широкое распространение получает участие представителей субнациональных уровней управления в бюджетном процессе (Штейн, 1997 год, Бурки, Перри и Диллинджер, 1999 год)2.
Всемирный банк открыто заявляет о важности этих процессов. Так, в Отчете о мировом развитии «Вступая в XXI» отмечается, что наряду с глобализацией (процессом интеграции стран всего мира), регионализация - стремление к самоопределению и передаче полномочий на нижний уровень власти - является главной движущей силой, «формирующей мир, в котором будет осуществляться развитие» в первое десятилетие нынешнего века. В отчете говорится, что «определяющие силы глобализации и регионализации», которые, на первый взляд, могут показаться взаимоисключающими, нередко имеют под собой одну и ту же почву и подкрепляют друг друга (Отчет о мировом развитии за 1999/2000 годы)3.
В этом контексте было проведено несколько исследований для количественной оценки влияния децентрализации путем сопоставления показателей, характеризующих уровень децентрализации с показателями, характеризующими фискальную стабильность, экономический рост и объем государственного сектора (Давуди и Зу, 1998 год; де Мелло, 2000 год; Эдэ, 1994 год; Фу-касаку и де Мелло, 1998 год; Оатс, 1985 год)4. Практически все эти исследования основаны на данных статистики в области государственных финансов (СРБ), публикуемых Международным валютным фондом в качестве основы для измерения степени децентрализации.
Количество литературы о зависимости между децентрализацией и различными макроэкономическими показателями постоянно растет. Большая часть этих исследований представляет собой анализ ситуации в различных странах, основанный на данных вРБ Международного валютного фонда, при этом все эти исследования характеризуют степень фискальной децентрализации как субнациональную долю в общем объеме государственных расходов/доходов или валовом внутреннем продукте (ВВП)5.
Сравнение степени фискальной децентрализации в разных странах - сложная задача, для выполнения которой необходимо определить наличие самостоятельности и права субнациональных властей принимать самостоятельные решения по расходам и доходам.
Признавая важность той роли, которую сыграла (ЗР8 как продукт усилий центральных властей в пост-бреттон-вудской модели развития, следует отметить три основных проблемы, возникающих при использовании этих данных в эмпирических исследованиях фискальной децентрализации:
• во-первых, хотя вРБ представляет расходы в функциональной и экономической классификации, она не определяет степени самостоятельности местных властей в принятии решений по расходам. Поэтому расходы местных властей, осуществляемые по указанию или решению центра или от имени центра, представлены как расходы субнационального уровня;
4 Винод Томас и др. Качество роста. Нью-Йорк: «Оксфорд Юниверсити Пресс» для Всемирного банка. Сентябрь, 2000.
5 Давуди, Хамид И. Хенг-фу Зу. Фискальная децентрализация и экономический рост. Страновое исследование / Журнал по вопросам экономики города. 1998, № 43.
6 Филип де Кам. Налоговые полномочия государства и местных органов власти. Комитет ОЭРС по налогово-бюджетным вопросам. Париж, 1999.
• во-вторых, вГО не делает различий между источниками налоговых и неналоговых доходов, средствами межбюджетного регулирования и другими видами безвозмездной финансовой помощи. Поэтому она не содержит информации о том, откуда поступают доходы - за счет отчислений от регулирующих налогов, совместного использования одной и той же налоговой базы, с которой центральный и субнациональные бюджеты собирают доходы по разным ставкам, или из «собственных источников», определяемых местными властями;
• в-третьих, вРБ не позволяет определить, какая часть средств межбюджетного регулирования предоставляется целевым, а какая - нецелевым образом, а также не уточняет, происходит ли распределение финансовой помощи в соответствии с объективными критериями или по усмотрению центра.
Представляется, что соотношение между объемами целевой и нецелевой финансовой помощи, а также соотношение между помощью, объем которой определяется по усмотрению центра и помощью, рассчитываемой по объективной формуле, могут оказаться полезными показателями для стран, вставших на путь перехода от деконцентрации к передаче полномочий на нижестоящие уровни бюджетной системы.
Данные о степени децентрализации государственного сектора по ряду стран-кандидатов на вступление в ЕС можно получить из отчета Организации по экономическому сотрудничеству и развитию «Устройство межбюджетных отношений» (ОЭСР, 2001 год)6.
Для Чешской Республики, Эстонии, Венгрии, Латвии, Литвы и Польши ОЭСР различает три источника субнациональных доходов - налоговые доходы, неналоговые доходы и распределяемая между уровнями бюджетной системы финансовая помощь (табл. 1).
Налоговые доходы и финансовая помощь подразделяются, в свою очередь, на две группы. Если субнациональные власти осуществляют полный или значительный контроль над доходами от определенного налога, то есть самостоятельно определяют ставку налога или базу и ставку налоговых доходов, то это называют «собственным налоговым доходом». Если же субнациональные власти имеют лишь ограниченные права или лишены каких-либо прав по самостоятельному определению ставок и баз налогов, и решение о том, в каких пропорциях распределять доходные поступления между бюджетами, является прерога-
Таблица 1
Сравнение данных вРв с данными отчета ОЭСР об устройстве межбюджетных отношений (1999 год)
Страна ОРв1 Доля расходов2 Доля доходов2 Состав субнациональных доходов
Налоговые доходы Неналоговые доходы5 Финансовая помощь Итого
Собственные налоги' Регулирующие налоги4 Нецелевая Целевая
Чешская Республика 21,0 183 20,8 3,9 43,8 363 0 16,0 100
Венгрия 23,0 23,7 26,7 16,3 16,8 17,0 1,7 482 100
Польша 31,0 27,6 Д8 10,6 14,4 24,6 30,5 19,9 100
Эстония 21,0 19,7 22,1 6,3 62,1 9,1 13,4 9,1 100
Латвия 24,0 23,1 25,0 0 66,2 14,1 5,8 13,9 100
Литва 20,0 19,6 22,8 0 91,0 4,8 2,3 1,9 100
■Доля субнациональных расходов в общем объеме государственных расходов.
2 По данным Отчета ОЭСР, 2001.
3 Субнациональные власти устанавливают ставку и (или) базу налога.
4 Центр устанавливает ставку и базу налога и определяет пропорцию распределения доходных поступлений между бюджетами.
5 Доходы, в частности сборы и пользовательская плата, размер которых определяется субнациональными властями.
тивой центра, то это называется «доходами от регулирующих налогов»7. Неналоговые доходы включают в себя доходы от хозяйственных операций и собственности, административные сборы и пошлины, а также штрафы.
Распределяемая между бюджетами финансовая помощь далее подразделяется на нецелевую и целевую. Нецелевая помощь может расходоваться субнациональными властями как собственные доходные поступления, но распределение ее может осуществляться в соответствии с объективными критериями или по усмотрению центра. Целевые виды помощи предоставляются на конкретные цели, а их распределение между субнациональными бюджетами может быть как обусловленным, так и нет. Поэтому нецелевые и целевые виды финансовой помощи рассматриваются как отдельные подгруппы.
В табл. 2 представлена дополнительная информация о собственных доходах субнациональных властей во всех рассматриваемых шести странах. В общем и целом говорить о сколько-нибудь значительной доходной автономии субнациональных властей в этих странах, особенно в странах Балтии, не приходится. В первом столбце таблицы представлены собственные доходы субнациональных властей, формирование которых они вправе контролировать. Такой контроль очень важен для обеспечения эффективной децентрализации. Самую высокую процентную долю доходов из собственных источников (практически все они относятся к неналоговым доходам) имеют субнациональные власти Чешской Республики, да и там эта доля составляет лишь 40% от общего объема доходов.
7 Лейф Йесен и др. Налогово-бюджетное устройство в разрезе уровней власти. Комитет ОЭРС по налогово-бюджетным вопросам. Париж, 2001.
Таблица 2
Доля собственных доходов субнациональных властей в общем объеме доходов
Страны Собственные налоговые и неналоговые доходы Нецелевая финансовая помощь (распределяемая по объективным критериям) Целевая финансовая помощь (необусловленная) Всего
Чешская Республика 40,2 0 6,5 46,7
Венгрия 33,3 0,3 0,8 34,4
Польша 35,2 30,5 0 65,7
Эстония 15,4 13,4 0 2^,8
Латвия 14,1 5,8 0 19,9
Литва 4,8 2,3 0 7,1
Источник: ОЭСР. Налоговые полномочия региональных и местных властей (Париж, 2001, 1999).
Межстрановые исследования, не учитывающие различия в устройстве межбюджетных отношений, дают искаженное представление о степени фискальной децентрализации в некоторых странах с переходной экономикой, как видно, например, из агрегированных значений доходов и расходов, приводимых в табл. 1. Применительно к другим, в первую очередь развитым, странам, где субнациональные власти вправе принимать самостоятельные решения по доходам и расходам, агрегированные значения могут служить адекватным отражением степени фискальной децентрализации (см. табл. 3). В табл. 3 показаны значительные различия в объемах налоговых полномочий субнациональных органов власти в развитых и развивающихся странах. Субнациональные власти в развивающихся странах получают значительную долю своих налоговых доходов за счет распределения доходов от регулирующих налогов на долевой основе, тогда как в развитых странах субнациональные власти либо самостоятельно устанавливают ставку и базу своих налогов,
Таблица 3
Налоги субнационального уровня в процентах от общего объема налоговых доходов («Налоговая независимость»)
Страна Собственные налоговые доходы Отчисления от регулирующих налогов, распределяемые на долевой основе Центр устанавливает ставку и базу субнациональных налогов
СНВ устанавливают ставку и базу налога СНВ устанавливают только ставку налога СНВ устанавливают только базу налога Нормативы расщепления доходов могут меняться только с согласия СНВ Нормативы расщепления доходов закреплены в законах (могут быть изменены центром в одностороннем порядке) Нормативы расщепления доходов определяются центром
Чехия (95) 2,0 5,0 3,0 0 90,0 0 0
Венгрия (95) 0 30 0 0 0 0 70
Польша (95) 0 45,0 1,0 0 54,0 0 0
Эстония (97) 0 9,8 0 0 90,2 0 0
Латвия (97) 0 0 0 0 0 0 100
Литва (97) 0 0 0 0 0 0 100
Австрия (95) 5,9 6,0 0 88,1 0 0 0
Бельгия(95) 5,1 49,1 0 45,3 0,4 0,2 0
Дания (95) 0 95,2 0 0 2,7 0 2,1
Финляндия (95) 0,01 88,6 0 0 11,4 0 0
Германия (95) 0,3 13,2 0 86,5 0 0 0
Исландия (95) 8,0 92,0 0 0 0 0 0
Япония (95) 0,1 89,8 0 0 0 0 10,1
Мексика (95) 0 0 0 74,6 18,8 0 6,6
Нидерланды (95) 0 100 0 0 0 0 0
Н. Зеландия (95) 98,0 0 0 0 0 0 2,0
Норвегия (95) 0 3,7 0 0 0,6 95,7 0
Португалия (95) 30,1 8,6 0 0 0 0 61,3
Испания (95) 26,7 35,4 0 37,9 0 0 0
Швеция (95) 0,3 99,7 0 0 0 0 0
Швейцария (95) 51,8 40,8 0 3,2 4,2 0 0
Великобритания(95) 0 100 0 0 0 0 0
Источники: ОЭСР. Налоговые полномочия региональных и местных властей (Париж, 2001, 1999).
либо наделены правом голоса при решении вопроса об изменении пропорции расщепления доходов от регулирующих налогов.
На первый взгляд, может показаться, что структура доходов той или иной страны - это параметр, не оказывающий никакого влияния на эмпирический анализ. Тем не менее структура доходов субнациональных властей оказывает большое влияние на результаты процесса децентрализации (Берд, 2001 год). Несогласованность, возникающая из-за неправильно организованной системы бюджетных доходов, может оказать отрицательное влияние на эффективность расходной политики субнациональных властей и, усугубляя фискальный дисбаланс, поставить под угрозу макроэкономическую стабильность. Ключом к успеху децентрализации является разработка многоуровневой системы государственных финансов, которая бы позволяла оказывать бюджетные услуги с высокой степенью эффективности и результативности и, вместе с тем, обеспечивала бы макроэкономическую стабильность (де Мелло, 2000 год).
Ответственность органов власти является важной составляющей системы бюджетных доходов,
заставляющей проводить разумную политику в отношении заимствований и формирующей рачительное отношение к расходованию бюджетных средств. Но если субнациональные власти лишены возможности влияния на формирование собственных доходов, то не следует рассчитывать, что они будут нести всю полноту ответственности за формирование и исполнение бюджета.
Эти вопросы в большинстве эмпирических исследований учтены не были. Исследования, в которых используются переменные, неверно отражающие степень децентрализации, обнаруживают негативное влияние фискальной децентрализации на макроэкономическую стабильность, экономический рост и объем государственного сектора. Так, например, в проводившихся в последние годы страновых исследованиях с использованием данных ОБЗ де Мелло (2000 год), Давуди и Зу (1998 год) и Оатс (1985 год) анализируют влияние фискальной децентрализации соответственно на бюджетную сбалансированность, экономический рост и объем государственного сектора.
Де Мелло (2000 год) рассматривает влияние фискальной децентрализации на сбалансирован-
ность бюджета, определяемую как отношение бюджетного дефицита к ВВП, и делает вывод, что децентрализация способствует бюджетному дисбалансу. Он использует несколько независимых переменных для объяснения сбалансированности бюджета, включая налоговую автономию субнациональных властей (соотношение налоговых доходов и общего объема доходов субнационального уровня), фискальную зависимость субнациональных властей (отношение межбюджетных трансфертов к общему объему субнациональных доходов) и долю расходов субнационального уровня (отношение расходов субнациональных властей к общему объему государственных расходов). Аналогичным образом Давуди и Зу (1998 год) рассматривают зависимость между экономическим ростом и фискальной децентрализацией, определяемой как доля субнациональных властей в общем объеме государственных расходов, и делают вывод, что фискальная децентрализация приводит к замедлению экономического роста. Что касается зависимости между фискальной децентрализацией и общим объемом государственного сектора, то Оатс (1985 год) не приводит никаких доказательств в подкрепление этой «левиафанов-ской» гипотезы.
Чтобы выяснить, как выбор переменной, отражающей фискальную децентрализацию, влияет на результаты оценки и насколько важен этот выбор, в рамках программы «Измерение степени децентрализации»8 повторили модели де Мелло, Давуди и Зу и Оатса, используя при этом данные ОЭСР, и провели анализ по шести перечисленным выше странам с переходной экономикой. Как будет показано ниже, результаты оценки с использованием переменной фискальной децентрализации, отражающей структуру субнациональных доходов субнациональных органов власти, резко отличаются от тех, которые представлены по упомянутым выше трем моделям.
В исследовании де Мелло (2001 год) бюджетная сбалансированность, определяемая как отношение бюджетного дефицита к ВВП, является зависимой переменной, а налоговая автономия субнациональных властей - независимой переменной. В его расчетах коэффициент переменной «налоговая автономия субнациональных властей» положителен и статистически значим; таким образом, налоговая автономия субнациональных властей «ухудшает фискальное положение». Однако, как уже было отмечено, при ближайшем рассмотрении становится ясно, что независимые
8 Intergovernmental Fiscal Relations and Local Financial Management Word Bank Institute, 2002.
переменные де Мелло не отражают того, что он намеревается определить. Так, например, при определении переменной «налоговая автономия субнациональных властей» он не учитывает, имеют ли субнациональные власти возможность влиять на размер ставки или базы налога. Как уже говорилось выше, субнациональные власти в большинстве развивающихся стран лишены права устанавливать ставки налогов, поэтому не ясно, что де Мелло имеет в виду под налоговой автономией. Если определять налоговую автономию как отношение собственных налогов (сумма первых трех столбцов табл. 3) к общему объему субнациональных доходов, то эта же переменная становится отрицательной и статистически значимой. Поэтому, следуя логике рассуждений де Мелло, можно сделать вывод, что налоговая автономия субнациональных властей улучшает их фискальное положение.
В исследовании де Мелло влияние фискальной зависимости на фискальное положение субнациональных бюджетов статистически ничтожно. Он использует отношение общего объема трансфертов к общему объему субнациональных доходов как переменную фискальной зависимости, независимо от того, как осуществляется распределение средств - по формуле или по усмотрению центра. Переменная фискальной зависимости определялась двумя способами. Во-первых, так, как это делает де Мелло, то есть определялась фискальная зависимость как отношение объема межбюджетных трансфертов к общему объему доходов субнациональных властей. Чтобы уменьшить систематическую ошибку, вызываемую завышением оценки, в исследованиях \УВ1 использовали также и второй способ, исключающий трансферты, которые можно рассматривать как доходы из собственных источников (см. табл. 2). При этом переменная фискальной зависимости определялась как отношение суммы обусловленной части целевых трансфертов и той части нецелевой финансовой помощи, которая распределяется по усмотрению центра (а не на основе объективных критериев), к общему объему доходов субнациональных бюджетов.
В построенной копии модели обе переменные фискальной зависимости положительные и статистически значимые. Поэтому, вновь следуя логике рассуждений де Мелло, можно заключить, что межбюджетные трансферты «ухудшают фискальное положение» субнациональных властей. Величины обеих переменных фискальной зависимости почти одинаковые, что позволяет предположить, что они оказывают одинаковое влияние на фискальное положение субнациональных
бюджетов. И, наконец, было проанализировано влияние возможности субнациональных властей принимать самостоятельные решения по неналоговым доходам и отчислений в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов на сбалансированность бюджета. Поскольку неналоговые доходы и поступления от регулирующих налогов находятся на противоположных концах шкалы доходной автономии, то предполагалось, что они будут с противоположными знаками. Результаты оценки в двух последних столбцах табл. 4 показывают, что, хотя знаки коэффициентов противоположны ожидаемым, эти оценки статистически незначимы.
В своем недавнем исследовании Давуди и Зу (1998 год) провели эмпирический анализ влияния фискальной децентрализации на экономический рост и заявили об отрицательной зависимости в 46 развивающихся и развитых странах. Однако в их исследовании был допущен ряд серьезных методологических ошибок (Мартинес-Васкез и МакНаб, 1997 год).
Одной из таких ошибок является неправильное определение переменной фискальной децентрализации. Авторы исследования определяют ее как субнациональную долю в общем объеме государственных расходов по данным СРБ. Однако субнациональная доля в общем объеме государственных расходов не отражает многообразия аспектов процесса децентрализации. Если субнациональные власти не вправе принимать самостоятельные решения по расходам и доходам своих бюджетов и не являются демократически избранными, то доля расходов субнациональных влас-
тей как переменная фискальной децентрализации дает весьма отдаленное представление об истинной степени децентрализации. Если же определять фискальную децентрализацию как право субнациональных властей принимать самостоятельные решения по формированию доходной части своих бюджетов, то результаты оценки могут оказаться совершенно иными.
В исследованиях \УВ1 была построена регрессионная модель, подобная той, которую использовали Давуди и Зу, чтобы выяснить, как структура доходов субнациональных властей влияет на результаты оценки, то есть правы ли они, утверждая, что между фискальной децентрализацией и экономическим ростом существует отрицательная зависимость. Зависимой переменной в этой модели являются темпы роста реального объема производства на душу населения, а независимые, переменные использованы те же, что и в упомянутом анализе.
В табл. 5 представлены результаты оценки. Первые два столбца отражают влияние доходов из собственных источников субнациональных властей на экономический рост. Переменные, отражающие налоговую автономию и право субнациональных властей принимать самостоятельные решения по неналоговым доходам, представляют доходы из собственных источников и оказывают положительное влияние на рост. В следующих двух столбцах представлены результаты оценки влияния фискальной зависимости субнациональных властей (отношение межбюджетных трансфертов к общему объему доходов субнациональных бюджетов). Положительные коэффици-
Таблица 4
Использование модели де Мелло: децентрализация и фискальное положение субнациональных бюджетов (1997 - 1999 годы)
Показатель Критерий оценки показателя -____ Сбалансированность субнационального бюджета
Логарифм показателя субнационалыюй налоговой независимости -0,003* (0,002)
Логарифм показателя субнациональной налоговой зависимости 0,003** (0,000)
Логарифм показателя субнациональной фискальной зависимости 0,002*** (0,000)
Логарифм субнациональной независимости в области неналоговых доходов 0,003 (0,002)
Логарифм отчислений в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов -0,022 (0,005)
АсУЯ2 0,52 0,71 0,65 0,65 0,63
2,0 2,2 2,2 2,1 2.5
Количество наблюдений 19 19 19 19 19
В скобках даны стандартные ошибки. * Значимый при уровне 1%. ** Значимый при уровне 5%. *** Значимый при уровне 10%.
Таблица 5
Использование модели де Мелло: децентрализация и экономический рост (1997 - 1999 годы)
______Показатель Критерий оценки показателя " ——--------------- Рост подушевого ВВП
Субнациональная налоговая независимость 0,491* (0,022)
Субнациональная независимость в области неналоговых доходов 0,346** (0,080)
Субнациональная фискальная зависимость (1) 0,196 (0,123)
Субнациональная фискальная зависимость (2) 0,190 (0,207)
Отчисления в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов -0,437*** (0,019)
АфЯ2 0,90 0,76 0,21 0,22 0,73
0\У 2,4 1,8 1,9 1,9 1,8
Количество наблюдений 19 19 19 19 19
В скобках даны стандартные ошибки.
* Значимый при уровне \%.
** Значимый при уровне 5%.
*** Значимый при уровне 10%.
енты обеих переменных фискальной зависимости статистически ничтожны. В последнем столбце показано влияние отчислений в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов (отношение отчислений от регулирующих налогов к общему объему доходов субнациональных бюджетов) на экономический рост. Отчисления от регулирующих налогов оказывают серьезное отрицательное влияние на рост душевого ВВП.
Для определения зависимости между фискальной децентрализацией и объемом государственного сектора Оатс (1985 год) опробовал «левиафановскую» модель Бреннана и Буханена на группе из 35 стран. Суть этой гипотезы заключается в следующем. Если углубление процесса децентрализации приводит к увеличению числа альтернативных фискальных образований, любая попытка поднять ставки налогов в одной юрисдикции приведет к миграции ее жителей в другую юрисдикцию (Тибу, 1956 год). В проведенном Тибу исследовании налогоплательщики мигрируют из-за стремления избежать повышения налогового бремени и конкуренции между юрисдикциями, что сдерживает чрезмерные «налоговые аппетиты» властей. Следуя выводам Тибу, Бреннан и Буханен (1980 год) разработали гипотезу «Левиафана», по которой фискальная децентрализация служит сдерживающим фактором для властей, пытающихся максимизировать свои доходы. Согласно этой гипотезе объем государственного сектора находится в обратно пропорциональной зависимости от фискальной децентрализации: фискальная децентрализация повышает конкуренцию между мест-
ными органами власти, что в конечном итоге ограничивает объем государственного сектора. Оатс на основе апробации «левиафановской» модели пришел к выводу, что выдвинутая ими гипотеза несостоятельна, то есть что фискальная децентрализация не ограничивает объем государственного сектора. Как и предыдущие исследователи, Оатс не принимал в расчет структуру доходов субнациональных властей. Вместо этого он определял фискальную децентрализацию как долю субнациональных властей в общем объеме государственных расходов.
В рамках иследований WBI была построена модель Оатса, с целью оценки влияния структуры доходов субнациональных властей на результаты анализа. В табл. 6 представлены результаты оценки. Как видно из первого столбца, налоговая автономия субнациональных бюджетов оказывает значительное отрицательное воздействие на объем государственного сектора, указывая на то, что доля расходов государственного сектора в ВВП сокращается при расширении налоговой автономии субнациональных бюджетов. Однако положительный коэффициент переменной, отражающей самостоятельность субнациональных властей в принятии решений по неналоговым доходам, дает основания считать, что увеличение неналоговых доходов приведет к увеличению объема государственного сектора. Переменная, отражающая самостоятельность субнациональных властей в принятии решений по неналоговым доходам, представляет собой долю пользовательской платы и административных сборов в общем объеме доходов субнационального уровня.
Таблица 6
Использование модели Оатса: децентрализация и объем государственного сектора(1997 - 1999 годы)
"" ~——____Г1оказатель Критерий оценки показателя " —■—___ Общий объем государственных расходов (в % от ВВП)
Субнациональная налоговая независимость -0,328* (0,017)
Субнациональная независимость в области неналоговых доходов 0,095** (0,014)
Субнациональная фискальная зависимость (1) -0,064 (0,050)
Субнациональная фискальная зависимость (2) -0,194 (0,004)
Отчисления в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов 0,013*** (0,010)
Аср2 0,99 0,99 0,99 0,99 0,99
2,2 2,3 2,5 2,7 2,3
Количество наблюдений 19 19 19 19 19
В скобках даны стандартные ошибки.
* Значимый при уровне 1%.
** Значимый при уровне 5%.
*** Значимый при уровне 10%
Учитывая дефицит бюджетных услуг, существующий в рассматриваемых странах, вполне логично будет ожидать роста государственного сектора при увеличении количества услуг, финансируемых за счет пользовательской платы. Однако сравнение переменных, отражающих налоговую автономию и самостоятельность субнациональных властей в принятии решений по неналоговым доходам, наводит на мысль, что подобный рост будет значительно менее существенным, чем сокращение, на вероятность которого указывает отрицательный коэффициент переменной, отражающей налоговую автономию субнациональных властей. Коэффициенты переменных, отражающих фискальную зависимость субнациональных властей и отчисления от регулирующих налогов, статистически ничтожны, что дает основания предположить, что они не оказывают сколько-нибудь значительного влияния на объем государственного сектора.
Все это свидетельствует о важности правильного выбора переменной фискальной децентрализации для целей эмпирического исследования. Если использовать правильную переменную для отражения степени фискальной децентрализации, это приведет к значительному изменению результатов оценки, что не удивительно, если учесть интерес к фискальной децентр&чизации.
Среди комплекса проблем, связанных с обобщением информации по общественным финансам, не менее интересным является анализ доходов и расходов всех видов бюджетов и внебюджетных фондов и оценка влияния на их структуру степени фискальной децентрализации. Просум-
мировав доходы и расходы регионального и местных бюджетов, а также имеющие территориальную «привязку» доходы и расходы федерального бюджета, можно получить так называемый консолидированный бюджет региона. Анализ консолидированных и расширенных бюджетов дает возможность получить новую информацию о целом ряде аспектов общественных финансов, в том числе и о степени фискальной децентрализации во взаимоотношениях центра и регионов.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местного), «привязанные» к территории субъекта Федерации.
Модель консолидированного бюджета. Уравнение консолидированного бюджета региона может быть представлено следующим образом:
Л - Е = Б + Д
где Я - собранные на территории региона доходы (налоговые и неналоговые) в бюджеты всех иерархических уровней (федеральный, региональный и местные);
Е - расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального и местных) на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
5 - сальдо (абсолютное значение) бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами; для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательное, для регионов-реципиентов - положительное;
Б - разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит). В качестве этого показателя должна использоваться разность между значением дефицита, указываемого в статистической отчетности по исполнению региональных бюджетов, и не погашенным на конец года остатком предоставленных из федерального бюджета ссуд. Последние в данном исследовании рассматриваются как один из механизмов финансовой помощи региональным бюджетам и, соответственно, относятся на сальдо бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами.
Смысл этого уравнения достаточно прост. На территории региона, с одной стороны, собирается определенный объем доходов (поступающих в бюджеты всех уровней). С другой стороны, также из бюджетов всех уровней на территории региона финансируются те или иные расходы (без внутренних оборотов). Разница между общими суммами собранных на территории доходов и осуществляемыми расходами, во-первых, выражается в дефиците региональных бюджетов, во-вторых, компенсируется за счет перераспределения средств между регионами как в форме финансовой помощи региональным бюджетам из федерального, так и в виде непропорциональных по отношению к зачисленным с территории региона в федеральный бюджет доходам прямых расходов федерального бюджета.
Более подробно уравнение консолидированного бюджета может быть представлено следующим образом:
Я„ + Я. + Я.. - Е.- Е. -Е.. = Е + В + Б, +
Р> гЬ 1Ь /Ь гЬ 1Ь гЬ 1Ь'
где Я - собранные на территории регионов и зачисленные в федеральный бюджет налоговые и неналоговые доходы;
Ял - собранные на территории регионов и зачисленные в региональный бюджет налоговые и неналоговые доходы (собственные доходы региональных бюджетов);
Я1Ь - собранные на территории регионов и зачисленные в местные бюджеты налоговые и
' Данные по расходам как региональных, так и федерального бюджета, а также налоговым и неналоговым доходам региональных бюджетов - окончательные (Минфина России), доходам федерального бюджета - оперативные (МНС России).
неналоговые доходы (собственные доходы местных бюджетов);
Е^ - прямые расходы федерального бюджета на территории;
ЕгЬ - расходы региональных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без финансовой помощи местным бюджетам);
Е/ь - расходы местных бюджетов без внутренних оборотов (то есть без расходов по передаче бюджетных средств в другие бюджеты);
Е- финансовая помощь из федерального бюджета региональным бюджетам;
В - баланс финансовых потоков между Центром и регионами, то есть разность между собранными на территории региона и зачисленными в федеральный бюджет доходами и общим объемом расходов федерального бюджета на территории (суммой финансовой помощи региональным бюджетам и прямыми расходами);
йгЬ - дефицит региональных бюджетов (бюджетные ссуды включаются в финансовую помощь из федерального бюджета);
Б1Ь - дефицит местных бюджетов.
Важнейшими факторами, определяющими зависимость региональных бюджетов от финансовой помощи из федерального бюджета, структуру региональных расходов и прямых расходов Федерации на территории, а также целый ряд других показателей, являются пропорции разделения доходов и расходов между федеральным и региональными бюджетами. Поэтому для получения полного представления о бюджетной сфере в отдельных регионах необходимы составление и анализ консолидированного бюджета региона, под которым понимаются доходы и расходы бюджетов всех уровней (федерального, регионального, местного), «привязанные» к территории субъекта федерации. Под расходами консолидированного бюджета подразумеваются расходы без внутренних оборотов.
Соотношение доходов и расходов (без внутренних оборотов) консолидированных бюджетов регионов является одним из показателей, отражающих степень бюджетной независимости субъектов Федерации.
Хотя само понятие консолидированного бюджета региона является чисто умозрительным, смысл рассматриваемого параметра прост. Отношение доходов и расходов консолидированного бюджета показывает, мог бы тот или иной регион существовать как независимый субъект и каким был бы в этом случае дефицит или профицит его бюджета.
В среднем по регионам отношение доходов к расходам консолидированных бюджетов в 1998 году составило 107%, в 1999 году - 120%9.. Регионов, где доходы превышали расходы (или так
называемых бездотационнных регионов), было соответственно 20 и 32 (различия между регионами по отношению доходов к расходам консолидированных бюджетов представлены на рис. 1). Из числа бездотационных регионов в 1998 году в дотационные в 1999 году перешла одна лишь Новосибирская область (для нее был характерен и переход из регионов-доноров в регионы-реци-пиенты). Соответственно, стабильно бездотационными регионами в 1998 - 1999 годах являлись 19 субъектов Федерации, в 1999 году стали бездотационными 13 субъектов Федерации. В целом, однако, межрегиональные различия относительно постоянны (коэффициент корреляции между показателями 1998 и 1999 годы составил 0,91). Наибольшие изменения характерны преимущественно для малочисленных и экономически слаборазвитых автономных округов и республик юга России. В большинстве регионов, как и в среднем по России, отношение доходов к расходам в 1999 году по сравнению с 1998 годом выросло. Среди относительно крупных регионов наиболее заметное сокращение отношения доходов к расходам было характерно для Магаданской области (на 20 пунктов), Республики Марий Эл (на 11 пунктов) и Омской области (на 8 пунктов).
Лидером по показателю отношения доходов к расходам в оба рассматриваемых года являлась Москва (в 1998 году - 171%, в 1999 году - 191%). В 1998 году за ней следовала Московская область (143%), далее - Ханты-Мансийский АО и Самарская область.
В 1999 году на второе место вышла Самарская область (182%), Ханты-Мансийский АО остался на третьей позиции. Различия между субъектами Федерации в основном соответствуют сло-
жившимся представлениям о диспропорциях в уровне экономического развития регионов. К числу бездотационных регионов относятся, главным образом, крупные промышленно развитые регионы, нефте- и газодобывающие автономные округа. Наименее бедственное положение, как этого и следовало ожидать, сложилось в республиках Северного Кавказа и Южной Сибири, большинстве автономных округов. Вместе с тем есть и обращающие на себя внимание исключения. К их числу относится Татарстан, где доходы меньше расходов (хотя в 1999 году и незначительно), Калмыкия, занявшая в 1999 году пятое место среди регионов по отношению доходов к расходам.
Однако доходы зависят не только от уровня экономического развития территории, но и от налоговых усилий властей (прежде всего региональных). Это означает, что в ряде случаев при соответствующем желании федеральных или региональных властей доходы могут быть увеличены, а расходы сокращены, а субъект Федерации может перейти из числа дотационных в бездотационные.
Одной из основных характеристик консолидированных бюджетов регионов может являться соотношение федеральных и региональных расходов (без внутренних оборотов) на территории субъекта Федерации. В целом по России прямые федеральные расходы, имеющие территориальную привязку, составляют немногим менее одной пятой части всех расходов - суммы прямых федеральных расходов и расходов региональных бюджетов (18,4% в 1998 году и 19,3% в 1999 году). Отдельные регионы по данному показателю заметно различаются (данные по 1999 год представлены в табл. 7).
Таблица7
Доля прямых федеральных расходов в общей сумме расходов консолидированных бюджетов
Доля расходов, % Население (млн чел.) Регионы
Менее 15 20,8 (14,2%) Ханты-Мансийский, Ямало-Ненецкий АО, Республики Башкортостан, Татарстан, Саха (Якутия), Вологодская, Тюменская области, Таймырский, Ненецкий АО, Самарская область, Корякский АО, Оренбургская, Ленинградская области
15-20 45,9 (4%) Липецкая область, Красноярский край, Пермская, Белгородская области. Удмуртская Республика, Челябинская, Волгоградская, Ярославская, Мурманская, Нижегородская, Новгородская области, г. Москва, Краснодарский край, Иркутская, Ульяновская, Свердловская области
20-25 43,8 (30,0%) Эвенкийский АО, Омская область, Кабардино-Балкарская Республика, Саратовская область, Республика Карелия, Московская область, Республика Хакасия, Кировская область, Алтайский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Республика Мордовия, Орловская, Костромская, Владимирская, Курская, Тверская, Магаданская, Рязанская области, Республики Адыгея, Чувашская, Амурская, Пензенская, Воронежская, Псковская, Астраханская, Смоленская области, г. Санкт-Петербург, Архангельская область, Республика Бурятия
25-30 17,2 (8%) Тамбовская область, Агинский Бурятский АО, Томская, Кемеровская, Калининградская области, Приморский край, Чукотский АО, Ивановская область, Коми-Пермяцкий АО, Карачаево-Черкесская Республика, Сахалинская, Курганская области, Республика Марий Эл, Хабаровский, Ставропольский края
Более 30 18,3 (12,5%) Калужская область, Республики Коми, Калмыкия, Камчатская область, Республика Северная Осетия-Алания, Еврейская автономная область, Тульская, Новосибирская, Брянская, Читинская области, Республика Ингушетия, Ростовская область, Республики Дагестан, Тыва, Алтай
Источник: Центр стратегических исследований института «Восток-Запад».
Самарская область' Л
анкгы=Майсийский АО Г
до [_
Московская область [
¡Республика Калмыкия
Перй^кая область | _ Ленинградская область
к Вологодская область ) Эяэанекая область I . Санкт-Петербург
Оренбургская область Удмуртская Республика I ярославская область I
Краеноя|!>ский край \ Краснодарский край Г" Волгоградская область в ЛипецкаяУ Свердловская область
Новго
Тюменская с>бласть эодская область \
| Саратовская Область Челябинская область I Республика Башкортостан Ц Калининградская опасть I ¡Кировскаяюбл асть I Влади ми рская1облксть Г Ас-граханскаяюбл'асть | льяновская область IV
г
аяюбл!
бблас
Иркутская область
| Ресго^
Белгородская область
мка Коми""
г
Республика Татарстан ВорДнежская область |_
поаькол ии/шь! о i
Пензенская область Ненецкий АО Смоленская
г
'ласть Калужская Область Тульская область' Мурманская область
О^лЪвская область] Новгородская обла'сть Курская область I Чувашская Республик^ I Новосибирская область
Республика Хакё-.... Тверская область^ | X. Архангельская облас!
с
х
Архангельская с
Томская область _
Республика Карелия Сахалинская область! Г
т
Тамбовская область Г
'Хабаровский край I |Республик^АлУай Г" Омская область
Г
Ставропольский край Курганская ¡товская облас
_______ровская облает^
Костромская облает! Таймырская АО
Рос-Кеме?
Брянская обла<
Республика Ингушетия I
кая ооласТ(Ь | Республик^ Мордовия
Республика Бурятия | Псковская область 1 Приморский край^
Алтайский к&ай Республика Марий Эл
Г
1вановская область _ Республика Саха (Якутия
Агинский Буг
Амурская область ятский АО
Читинская о,бласть
| Камчатская дбласпь | } Респ^лика^Адыгея |
Карачаево-Черкесская Республика |
Рагп\/^лигя Г^пппмяа Пгртма д'паыыа^П
Республика Северная Осетия А^цания [ Кабардино-Балкарская Республика*
Магаданская область
Коми-Пермяцкий АО | Г >рякЙ
корякскйй аТУ Еврейская АО
Чукотским -Усть-Ордынский Бурятский <
\ Республика"
о I-
спуог
Эвенкийский АО | Ресгг
&Й.Й АО I
ГУ
:ии АО
го^ий Аб Ггч 'еспублика 1 ыва!
1лика Дагестан
О О СЧ
О СО
о ш
о -а-
о см
о о
о со
о со
о см
'ивй'охоес! я аоИохоИ эинэтоню
Рис. 1 Распределение субъектов Федерации по отношению доходов консолидированного бюджета
к расходам в 1998 - 1999 годах
Пропорции между федеральными и региональными расходами на протяжении 1998 - 1999 годов в отдельных субъектах Федерации оставались в значительной степени стабильными (коэффициент корреляции 0,87). В подавляющем большинстве регионов доля федеральных расходов в 1999 году выросла по сравнению с 1998 годом10. Наиболее значительным это увеличение было в экономически слаборазвитых национальных автономиях - Дагестане (на 18 пунктов), Республиках Ингушетия, Калмыкия, Тыва (на 13 пунктов), Республике Алтай и Усть-Ордынском Бурятском АО (на 10, 11 пунктов) Исключением является лишь Республика Коми, где рост также составил значительную величину - 11 пунктов.
Различия между регионами по доле федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов в значительной степени закономерны. Повышенная доля федеральных расходов характерна:
а) для многих экономически слаборазвитых регионов, где низки удельные расходы региональных бюджетов;
б) для регионов, где есть необходимость в больших масштабах расходов по отдельным статьям. Это Брянская и Тульская области, куда направляются значительные средства по статье «ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий», Ростовская область и в меньшей степени - Республика Коми, где велики расходы на поддержку угольной отрасли, Новосибирская область, являющаяся одним из трех ведущих российских научных центров. Повышенная для уровня их экономического развития доля федеральных расходов характерна также для Москвы и Санкт-Петербурга - двух других ведущих научных, а также культурных, образовательных центров.
Наоборот, самая низкая доля федеральных расходов (не более 5%) отмечена в Ямало-Ненецком и Ханты-Мансийском АО, Татарстане и Башкирии. Причины этого достаточно очевидны. Названные автономные округа являются наиболее финансово обеспеченными и, очевидно, особо не нуждаются в финансировании из федерального бюджета. Татарстан и Башкирия имеют особые отношения с Центром. Они оставляют на своей территории повышенную долю доходов и, соответственно, имеют большие возможности по осуществлению финансирования из региональных
,0 Доля федеральных расходов сократилась лишь в 13 регионах, причем в большей части из них незначительно. Заметное сокращение имело место лишь в Москве (на 8,6 пунктов), Орловской и Брянской областях (на 4,0 - 4,5 пунктов) и Якутии (на 3,4 пунктов).
11 Федеральный бюджет и регионы: структура финансовых потоков / Институт «Восток-Запад». - М.: Макс-Пресс, 2001.
бюджетов. По этой же причине в число регионов с пониженной долей расходов федерального бюджета подпадает также Якутия.
Проведенный институтом «Восток-Запад»11 анализ позволил зафиксировать обратную зависимость между долей федерального бюджета в расходах консолидированного бюджета региона и расходами региональных бюджетов в расчете на душу населения (с учетом прожиточного минимума). Коэффициент корреляции между этими показателями составил в 1998 году - 0,53 и в 1999 году -0,55. Между долей федерального бюджета в общей сумме расходов и прямыми расходами федерального бюджета на душу населения с учетом прожиточного минимума также существует зависимость, но только прямая (чем больше удельные федеральные расходы, тем выше и их доля). В 1998 году соответствующий коэффициент корреляции составил 0,58, в 1999 году он снизился до 0,41.
Основываясь на приведенных данных и указанных закономерностях, вполне справедливо говорить о том, что доля федеральных расходов в общей сумме бюджетных расходов зависит в немалой степени обективных причин, однако очевидно влияние и субъективных факторов. Например, очень низкая доля расходов федерального бюджета в Корякском АО и, наоборот, высокая в отнюдь не самой проблемной Калужской области.
Под «расширенным» бюджетом региона понимаются доходы и расходы не только бюджетов всех уровней, но и целевых бюджетных и внебюджетных фондов, в том числе социальных. Поскольку доходы и расходы внебюджетных фондов, по сути, мало чем отличаются от бюджетных, анализ именно «расширенного» бюджета может дать представление о совокупной налоговой нагрузке в регионе, роли государственного финансирования тех или иных расходов на территории, степени зависимости субъекта Федерации от межрегионального перераспределения доходов (через федеральный бюджет и центральные отделения внебюджетных фондов).
Модель «расширенного» бюджета региона.
Уравнение «расширенного» бюджета региона отличается от уравнения консолидированного бюджета включением в него доходов и расходов внебюджетных фондов:
где Л - собранные на территории региона доходы в бюджеты всех иерархических уровней;
Е - расходы бюджетов всех уровней на территории региона, не связанные с перераспределением доходов между бюджетами разных уровней;
ЯеЬ/ - общая сумма собранных на территории региона платежей во внебюджетные фонды;
ЕеЬ{- расходы внебюджетных фондов на территории региона;
Б - сальдо бюджетных финансовых потоков между Центром и регионами;
<5^- сальдо финансовых потоков между центральными и территориальными отделениями внебюджетных фондов. Для регионов-доноров сальдо финансовых потоков отрицательноеное, для регионов-реципиентов - положительное;
Структура доходов и расходов
В - разность между расходами и доходами консолидированного регионального бюджета (дефицит);
БеЬ/- разность между расходами и доходами территориальных отделений внебюджетных фондов.
В табл. 8 приведена средняя по регионам структура доходов и расходов расширенных бюджетов регионов в 1998 - 1999 годах.
Распределение регионов по долям бюджетных доходов и расходов в общей сумме доходов и расходов «расширенных» бюджетов регионов в 1998 году представлено в табл. 9 и 10.
Таблица 8
«расширенных» бюджетов регионов
Составляющая расширенных бюджетов в регионах Доля в доходах Доля в расходах
1998 1999 1998 1999
Бюджеты всех уровней 64,3 64,8 61,2 58,3
Целевые бюджетные и внебюджетные фонды 9,1 10,9 9,9 12,9
Внебюджетные социальные фонды 26,6 24,3 28,9 28,8
Источник: данные Центра стратегических исследований института «Восток-Запад».
Таблица 9
Доля бюджетных доходов в доходах «расширенных» бюджетов регионов в 1999 году
Доля, % Население, млн чел. Регионы
70-78 14,4 (9,8%) Ленинградская область. Республика Ингушетия, Северная Осетия-Алания, Кабардино-Балкарская, г. Москва. Республика Мордовия, Карачаево-Черкесская, Орловская область
65-70 30,7 (21,0%) Рязанская область, Ямало-Ненецкий АО, Тюменская, Воронежская, Московская, Ростовская, Вологодская области, Республика Калмыкия, Ивановская, Ярославская, Брянская, Самарская области, Краснодарский край
60-65 67,2 (46,0%) Ульяновская, Липецкая, Тамбовская области, Алтайский край, Чувашская Республика, Курская, Тверская, Оренбургская области, Ханты-Мансийский АО, Республика Марий Эл, Саратовская, Владимирская, Пермская области, Удмуртская Республика, Кировская область, Республика Татарстан, Новосибирская, Костромская области, Ставропольский край, Пензенская, Тульская области, г. Санкт-Петербург, Республика Алтай, Псковская область, Коми-Пермяцкий АО, Кемеровская, Курганская области, Республика Дагестан, Калининградская область, Ненецкий АО
55-60 29,4 (20,2%) Нижегородская, Смоленская области. Хабаровский край, Усть-Ордынский Бурятский АО, Сахалинская область, Республика Коми, Белгородская, Мурманская области. Чукотский АО, Республика Хакасия, Челябинская, Свердловская, Новгородская, Омская области, Республика Бурятия, Астраханская область, Приморский край, Томская, Архангельская области
46-55 4,2 (2,9%) Корякский АО, Республика Карелия, Агинский Бурятский АО, Таймырский АО, Камчатская, Читинская, Амурская, Магаданская области, Еврейская автономная область, Республика Тыва
Источник: данные Центра стратегических исследований института «Восток-Запад».
Таблица 10
Доля бюджетных расходов в расходах «расширенных» бюджетов регионов в 1999 году
Доля, % Население, млн чел. Регионы
65-81 14,4 (9,9%) Корякский, Эвенский, Усть-Ордынский Бурятский, Чукотский АО, Республика Саха (Якутия), Магаданская область, Ямало-Ненецкий АО, Ленинградская область, Республика Ингушетия, Камчатская, Тюменская области, г. Москва, Ненецкий АО
60-65 24,0 (16,4%) Республики Кабардино-Балкарская, Тыва, Дагестан, Хабаровский край, Таймырский АО, Приморский край, Еврейская автономная область, Амурская, Мурманская области, Краснодарский край, Республика Северная Осетия-Алания, Вологодская, Сахалинская, Кемеровская, Читинская области, Республика Татарстан, Коми /
55-60 36,4 (25,0%) Орловская область, Ханты-Мансийский. Агинский Бурятский АО, Республика Алтай, Карачаево-Черкесская, Иркутская область. Республика Башкорстан, Карелия, Томская область. Г. Санкт-Петербург, Республики Адыгея, Мордовия, Новосибирская, Московская области, Республика Бурятия, Пермская, Калининградская области, Республики Удмуртская, Хакасия, Ярославская область, Коми-Пермяцкий АО, Костромская область
50-55 51,9 (35,6%) Оренбургская, Нижегородская области, Республика Марий Эл, Псковская, Липецкая, Архангельская области, Краснодарский край, Самарская область, Ставропольский край, Новгородская область, Алтайский край, Курская, Астраханская. Ростовская, Омская, Челябинская, Ульяновская, Свердловская, Саратовская, Калужская области, Республики Калмыкия, Чувашская, Белгородская, Кировская области
45-50 19,2 (13,2%) Тверская, Волгоградская, Владимирская, Курганская. Смоленская, Тульская, Рязанская, Ивановская, Воронежская, Брянская, Тамбовская, Пензенская области
Источник: данные Центра стратегических исследований института «Восток-Запад».
Если рассматривать соотношение региональных структур доходов и расходов расширенных бюджетов регионов, то можно обнаружить прямую зависимость только между долями целевых (бюджетных и внебюджетных) фондов. Между долями бюджетных доходов и расходов и долями доходов и расходов социальных внебюджетных фондов взаимосвязи не существует. При этом межрегиональные различия по доле бюджетных доходов в общей сумме доходов расширенных бюджетов трудно объяснимы и складываются скорее всего стихийно. В одну группу регионов попадают, например, Москва и Ямало-Ненецкий АО, Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская Республики. Тем не менее можно заметить, что в группы регионов с наименьшей долей бюджетных доходов входят наименее развитые в экономическом отношении регионы. Основную часть доходов фондов составляют доходы социальных внебюджетных фондов, налогооблагаемая база которых определяется величиной начисленной заработной платы. В экономически слабых регионах доля этой налогооблагаемой базы непропорционально высока по сравнению с налогооблагаемой базой по другим налогам - таким как налог на прибыль, платежи за пользование природными ресурсами и др.
Различия между регионами по доле бюджетных расходов в общей сумме расходов расширенных бюджетов более закономерны. Чем менее экономически развит регион, тем выше в нем доля расходов социальных внебюджетных фондов и ниже доля бюджетных расходов и расходов целевых фондов12. Повышенная доля расходов социальных фондов объясняется теми же причинами, что и повышенная доля социальных расходов в расходах консолидированных бюджетов регионов - в первую очередь в регионах средства направляются на финансирование социальных объектов (рис. 2).
Отчасти названные закономерности связаны и с выравнивающим эффектом от перераспределения средств между Центром и регионами. Диспропорции между регионами по удельным доходам социальных фондов ниже, чем по удельным бюджетным доходам, а в рамках Пенсионного фонда, доходы и расходы которого составляют основную часть доходов и расходов социальных фондов, масштабы перераспределения средств между регионами сравнительно высоки. Выравнивающий эффект от финансовой помощи реги-
12 Доля социальных расходов в «расширенных» бюджетах регионов в 1999 году составила 53,8% по сравнению с 42,9% в консолидированных бюджетах).
ональным бюджетам и территориальным целевым фондам ниже, а исходные диспропорции по удельным доходам выше.
Приведенные результаты анализа консолидированных и «расширенных» бюджетов регионов и степени фискальной децентрализации в РФ позволяют сделать следующие основные выводы:
• регионов, которые могли бы существовать как самодостаточные, то есть обходиться без какой-либо дополнительной помощи извне, в России примерно столько же, сколько и регионов-доноров по финансовому балансу с учетом прямых расходов Федерации - около 30;
• распределение регионов по степени самодостаточности, тем не менее, в определенной степени отличается от распределения по проценту возврата средств в регион из Центра;
• география расходов консолидированных бюджетов в значительной степени субъективна: между субъектами Федерации существуют большие различия по структуре расходов, по масштабам субсидирования экономики, поддержки социальной сферы;
• межрегиональные различия по доле социальных расходов в расширенных бюджетах (включающих внебюджетные фонды) гораздо меньше различий по сравнению с консолидированными бюджетами;
• сложность перехода к фискальной децентрализации в РФ объясняется тем, что для стран с длительной историей централизованного управления экономикой требуется время для перехода к децентрализации;
• важно правильно выбрать переменную фискальной децентрализации для проведения эмпирического исследования (данные по РФ представлены в табл. 11). Эмпирические оценки очень чувствительны к выбору переменных, и неправильный выбор может иметь далеко идущие последствия для выработки мер фискальной политики;
• изменение метода, с помощью которого оценивается переменная фискальной децентрализации, приводит к значительным изменениям результатов оценки, что свидетельствует об их чрезвычайной «хрупкости». Поэтому анализ влияния фискальной децентрализации на макроэкономические показатели требует применения качественных и количественных методов, учитывающих институциональные структуры стран.
'юейоховс! я аоиохоУ эинэтоню
Рис. 2. Отношение доходов к расходам консолидированных и расширенных бюджетов регионов в 1999 году
Таблица 11
Сводная статистика по основным регрессиям
. Переменная Количество стран Количество наблюдений Среднее Максимум Минимум Стандартное отклонение Источник данных
Субнациональная налоговая независимость 6 19 0,065 0,163 0,000 0,057 ОЭСР
Субнациональная независимость в области неналоговых доходов 6 19 0,182 0,363 0,040 0,091 ОЭСР
Субнациональная фискальная зависимость (1) 6 19 0,308 0,588 0,041 0,153 ОЭСР
Субнациональная фискальная зависимость (2) 6 19 0,208 0,545 0,018 0,167 ОЭСР
Отчисления в субнациональные бюджеты от регулирующих налогов 6 19 0,445 0,910 0,143 0,233 ОЭСР
Сбалансированность субнациональных бюджетов 6 19 -0,001 0,010 -0,012 0,005 База экономических и социальных данных Всемирного банка
Рост душевого ВВП 6 19 0,036 0,106 -0,042 0,034 База экономических и социальных данных Всемирного банка
Общий объем государственных расходов в % от ВВП 6 19 0,378 0,466 0,034 0,099 База экономических и социальных данных Всемирного банка
