CC BY
73
Ирина Дмитриевна Тургель
Доктор экономических наук, профессор, заведующая кафедрой экономики и управления, проректор по научной работе Уральской академии государственной службы
Елена Фёдоровна Целищева
Ассистент кафедры экономики и управления Уральской академии государственной службы
О финансовой самостоятельности местных органов власти
Согласно российскому законодательству, местное самоуправление является независимым от органов государственной власти правовым институтом, призванным обеспечивать самостоятельное решение населением вопросов местного значения. Оно служит необходимым элементом реализации и защиты прав граждан. Любые инициативы местных властей по улучшению ситуации на управляемой ими территории напрямую зависят от их финансовой самодостаточности, административно-командными методами невозможно заставить местные власти проводить ответственную политику развития своей территории.
Создание условий для финансово-экономической самостоятельности муниципальных образований, в том числе совершенствование системы налогового и бюджетного регулирования, было основной целью мероприятий, проводимых в 1996-1999 гг. в рамках Федеральной программы государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1251 [1]. Оценить результаты преобразований финансовой системы можно на основании доли доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете страны, доли отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, удельного веса финансовой помощи в доходах местных бюджетов, удельного веса собственных доходов в местных бюджетах.
Доля доходов местных бюджетов неуклонно сокращалась на протяжении ряда лет: в 1991 г. она составляла 28% консолидированного бюджета страны, в 2005 г. снизилась до 11%.
Местные бюджеты формируются в основном за счет отчислений от федеральных и региональных налогов, получаемых по каналам бюджетного регулирования. Основную часть фискальных поступлений в местные бюджеты в последние пять лет обеспечивали три налога: на доходы физических лиц, на прибыль организаций, на имущество предприятий.
Доля отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов в доходах местных бюджетов в 2005 г. составила 35,1%, что существенно меньше показателей предыдущих лет (табл.
1). Такое снижение связано с внесением поправок в налоговое и бюджетное законодательство,
повлекших изменение структуры налоговых доходов консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
Таблица 1
Отчисления от федеральных и региональных налогов и сборов в доходах местных бюджетов
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Размер отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, млн р. 206 318,0 305 230,9 359 079,3 385 464,6 495 627,9 336 371,4
Доля в доходах местных бюджетов, % 46,2 53,9 50,4 46,2 47,4 35,1
Поступления от местных налогов и сборов, включая земельный налог и налог на имущество физических лиц, остаются очень незначительными. В 2005 г. их доля составляла 5,3% общего размера доходов местных бюджетов (табл. 2).
Таблица 2
Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Размер доходов от местных налогов и сборов, млн р. Доля в доходах местных бюджетов, % 66 847,3 14,9 30 381,5 5,4 22 337,9 3,1 33 870,6 4,1 39 298,2 3,8 629 86,7 5,3
В настоящее время в доходах муниципальных бюджетов увеличивается доля отчислений от других бюджетов (безвозмездных поступлений). Удельный вес финансовой помощи в доходах местных бюджетов в 2005 г. приблизился к отметке 50% (табл. 3). При этом большая часть финансовой помощи должна поступать из бюджетов субъектов Федерации, однако неразвитость существующей системы межбюджетных отношений на субнациональном уровне сильно препятствует развитию муниципальных образований, закрепляет неравенство в получении финансовых средств и, как следствие, в обеспеченности объектами социальной инфраструктуры и объемами услуг, предоставляемых населению органами местной власти.
Таблица 3
Отчисления от других бюджетов бюджетной системы РФ
Показатель 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Безвозмездные поступления, млн р. Доля в доходах местных бюджетов, % 122 748,0 27,5 191 599,6 33,9 288 486,9 40,5 347 190,2 41,5 413 076,7 39,5 477 530,5 49,8
Обеспечение реальной автономии органов местного самоуправления в значительной мере зависит от региональных властей и их интересов. Когда регионы получат законодательно установленную финансовую самостоятельность, у них появится заинтересованность в создании аналогичных условий для органов местного самоуправления.
На основе приведенных данных можно сделать вывод, что проводимые в настоящее время налогово-бюджетные реформы ведут к сокращению уровня фискальной автономии муниципалитетов. Вопросы, касающиеся доходной части местных бюджетов, традиционно относились к числу «болезненных», и, несмотря на существенные изменения законодательства в последние годы, вопрос налоговой автономии органов местного самоуправления в Российской Федерации остался нерешенным.
Очень часто при проведении различных мониторингов муниципального уровня, в частности муниципальных финансов, используется показатель удельного веса собственных доходов местных органов власти в структуре доходов соответствующих бюджетов. Данный индикатор позволяет оценить степень самостоятельности местных бюджетов: чем выше доля собственных доходов, тем выше степень самостоятельности.
Согласно данным Министерства финансов РФ, собственные доходы местных бюджетов составляют 60-70% всей доходной базы (с учетом финансовой помощи) [2]. Этот показатель сохраняется на протяжении нескольких лет. В 2005 г. он составил 70,4%.
Может показаться, что приведенные факты явно противоречат сделанным нами ранее выводам. Однако расчет собственных доходов местных бюджетов сопряжен с терминологическими проблемами. Согласно ст. 47 Бюджетного кодекса РФ к собственным доходам относятся: налоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с бюджетным законодательством РФ и законодательством о налогах и сборах; неналоговые доходы, зачисляемые в бюджеты в соответствии с законодательством Российской Федерации; доходы, полученные бюджетами в виде безвозмездных и безвозвратных перечислений, за исключением субвенций из Федерального фонда компенсаций и/или региональных фондов компенсаций.
Некоторые исследователи предлагают к собственным доходам относить доходы от тех налогов и сборов, которые поступают в местный бюджет на постоянной основе, по сути объединяя их с понятием закрепленных налогов. Так, например, В.Н. Лексин и А.Н. Швецов ссылаются на тот факт, что, несмотря на существование в российской налоговой системе трех видов налогов и сборов (федеральные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов Федерации, местные налоги и сборы), статус налога не означает, что данный вид налога полностью аккумулируется на соответствующем уровне бюджетной системы, большая часть налоговых поступлений перераспределяется по уровням бюджетной системы [3]. Например, некоторые из налогов, отнесенные к составу федеральных, в федеральный бюджет не поступают (государственная пошлина, налог с имущества, переходящего в порядке наследования и дарения, и др.), тогда как земельный налог, отнесенный к разряду местных, т.е. «собственный» налог местных бюджетов, зачисляется не только в местный, но отчасти и в федеральный бюджет.
К собственным налогам и сборам должны относиться те, ставки которых местные власти вправе устанавливать самостоятельно в зависимости от своих потребностей и готовности граждан взять на себя налоговое бремя ради повышения качества услуг, предоставляемых на муниципальном уровне. В ситуаций, когда поступления от большинства налогов регулируются федеральным центром, сложно говорить о реальной самостоятельности местных властей.
По мнению авторов, к собственным налоговым доходам местных бюджетов необходимо относить доходы от налога на имущество и земельного налога, а также неналоговые доходы. Нам ближе позиция А.В. Чернявского, который к «собственным» доходам муниципалитетов относит сумму поступлений от налогов на имущество, налога с продаж, местных налогов (включая земельный налог) и неналоговых доходов [4].
Если анализировать собственные доходы муниципалитетов, используя обоснованный выше подход, то в период с 1996 по 2000 г. они оставались на практически неизменном уровне и составляли 25-27,5% доходов муниципалитетов. С 2001 г. доля собственных доходов в общем объеме местных бюджетов постепенно снижалась, что, безусловно, свидетельствует об очень низкой степени самостоятельности местных властей.
Согласно Федеральной целевой программе Государственной поддержки развития муниципальных образований, для повышения самостоятельности и эффективности финансовохозяйственной деятельности органов местного самоуправления со стороны государства необходимо обеспечить: совершенствование межбюджетных отношений; создание условий для формирования и развития муниципального хозяйства; методическую помощь в решении вопросов формировании и исполнения местных бюджетов, в управлении муниципальной собственностью и муниципальным хозяйством, в формировании муниципальной инвестиционной политики, муниципальной политики в кредитной сфере, муниципальной политики поддержки развития малого и среднего предпринимательства, а также в создании конкурентной среды в сфере предоставления услуг населению в муниципальных образованиях.
В частности, законодательным путем планируется продолжить закрепление за местными бюджетами на долговременной и постоянной основе налоговых поступлений, а также урегулировать порядок расчета и компенсации органам местного самоуправления средств на исполнение ими решений органов государственной власти, влекущих дополнительные расходы или снижающих доходы местных бюджетов.
Однако, по нашему мнению, указанные меры ведут к повышению прозрачности бюджетных потоков, но отнюдь не к повышению самостоятельности местных властей. Если финансовые средства органов местного самоуправления поступают не напрямую от граждан (посредством уплаты местных налогов), а из других источников (например, в виде отчислений от регулирующих налогов или трансфертов), выборным лицам легче снять с себя ответственность за неэффективное использование этих ресурсов. Способность и право органов местного самоуправления взимать собственные налоги - необходимое условие их автономии и самостоятельности. Устанавливая
местные налоги, представители органов местного самоуправления берут на себя обязательство предоставлять своим гражданам определенный набор бюджетных услуг.
Для измерения степени независимости муниципальных органов власти от вышестоящих бюджетов Организация экономического сотрудничества и развития разработала классификацию налоговых полномочий, которая позволяет провести качественный анализ доходов субфедеральных бюджетов [5]. Классификация приведена в табл. 4, причем полномочия перечислены в порядке снижения степени контроля субфедеральных органов власти над доходными источниками.
Таблица 4
Классификация налоговых полномочий для определения степени налоговой независимости
Категория
Налоговый полномочия
1 Субнациональные органы власти устанавливают налоговую ставку и налоговую базу
2 Субнациональные органы власти устанавливают только налоговую ставку
3 Субнациональные органы власти устанавливают только налоговую базу
4 Доходы, разделяемые на долевой основе:
1) пропорции разграничения доходов устанавливаются субнациональными органами власти;
2) пропорции разграничения доходов могут быть изменены только с согласия субнациональных властей;
3) пропорции разграничения доходов установлены законодательно и могут быть изменены центральным правительством в одностороннем порядке;
4) пропорции разграничения доходов устанавливаются центральным правительством ежегодно в законе о бюджете
5 Центральное правительство устанавливает ставку и базу налога
Таким образом, если в структуре налоговых доходов преобладают налоги, отнесенные к категориям (1)-(3) и (4.1)-(4.2), то субфедеральные органы власти могут оказывать существенное влияние на налоговые доходы, в остальных случаях их налоговые полномочия незначительны. Данный подход позволяет определить, на какую долю поступлений субфедеральные органы власти могут влиять, например, изменяя ставки налогообложения, а какую долю составляют отчисления от федеральных и региональных налогов.
В табл. 5 приведены результаты анализа налогов Российской Федерации, поступающих в муниципальные бюджеты.
Таблица 5
Налоги, поступающие в местные бюджеты
Налог Вводит налог Определяет базу Определяет ставку Получает доходы Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти
На прибыль организаций Ф Ф Ф, Р (Ф) Ф, Р, М 2
На доходы физических лиц Ф Ф Ф Р, М 1
Акцизы по подакцизным товарам (продукции) и отдельным видам минерального сырья на территории РФ Ф Ф Ф Ф, Р, М 1
На имущество организаций Р Ф Р (Ф) Р, М 1
На имущество физических лиц Р Ф М (Ф) М
Земельный Р Ф М (Ф) М 1
Примечание. Ф - федеральный уровень, Р - региональный, М - местный; (Ф) - региональные или местные органы власти устанавливают ставку в пределах федеральных ограничений. Принцип, по которому доходы делятся между уровнями власти: 1 - % контингента; 2 - по ставке (налог с разделенной ставкой).
Как видно из табл. 5, объемы поступлений от большинства налогов устанавливаются федеральным центром. Даже если субфедеральные органы власти имеют возможность регулировать ставку, доходы от таких налогов распределяются между уровнями власти в пропорции, устанавливаемой федеральным центром. Такое распределение налоговых полномочий свидетельствует о высокой степени централизации налоговой системы.
Мировая практика обнаруживает три принципиальных подхода к решению проблемы грамотного разделения собираемых налогов в федеративном государстве:
1) разграничение полномочий по взиманию налогов и закрепление последних за определенным уровнем власти;
2) совместное использование базы налогообложения;
3) долевое распределение налогов.
В реальной практике бюджеты формируются путем комбинирования всех трех подходов. Международный опыт свидетельствует: власти местного, регионального и федерального уровней стремятся ориентироваться по возможности на разные источники налогов. Федеральные правительства нацелены на контроль тех налогов, на сбор которых можно воздействовать мерами макроэкономической политики. Другие уровни власти обычно привержены к относительно стабильным источникам бюджетных доходов (доходам граждан, платежам за землю и другую недвижимость). Зарубежные исследователи рекомендуют закреплять за муниципальным уровнем власти косвенные налоги, а также налоги, связанные с имуществом [6]. Однако в нашей стране косвенные налоги закреплены в основном за федеральным уровнем власти и изменений в распределении налоговых полномочий не предвидится. Более того, налоги на имущество не стали существенным источником доходов местных бюджетов из-за неразвитости рыночных систем оценки земли и имущественных отношений. Местным органам власти приходится «искать» альтернативные источники финансирования потребностей. Статья 56 Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность введения самообложения граждан муниципального образования. Согласно сведениям Министерства финансов РФ, в некоторых субъектах Федерации, предусматривающих доходы от применения самообложения граждан, указанные средства составили от 0,1 (Краснодарский край) до 13% (Брянская область) неналоговых доходов местных бюджетов, исполненных за III квартал 2006 г. [2].
Актуальным и перспективным источником финансовых средств для решения вопросов местного значения могут стать платежи пользователей услуг, оказываемых непосредственно органами местного самоуправления и организациями, привлекаемыми ими через систему муниципального заказа. Платежи потребителей позволяют не просто покрыть возникшие расходы, но и повысить эффективность расходования средств.
Проведенный анализ позволяет утверждать, что наступил тот критический момент реформы местного самоуправления в России, когда местные органы власти абсолютно лишены возможности самостоятельно формировать доходы бюджетов, определять уровень финансирования общественных расходов, оказывать влияние на качество услуг. Дальнейший успех или провал реформы местного самоуправления будет зависеть от того, смогут ли муниципальные власти научиться грамотно использовать независимые от вышестоящих уровней альтернативные источники финансирования своих расходов.
Литература
1. О Федеральной целевой программе государственной поддержки развития муниципальных образований и создании условий для реализации конституционных полномочий местного самоуправления: постановление Правительства РФ от 15 декабря 1999 г. № 1394.
2. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 октября 2006 г. // www.minfin.ru.
3. Лексин, И. Н. Распределение доходных полномочий между бюджетами разных уровней / И. Н. Лексин, И. В. Подпорина, В. Н. Швецов // Учебные материалы дистанционного курса обучения Института Всемирного банка.
4. Чернявский, А. В. Анализ развития муниципальных финансов в России в 1992-2002 гг. / А. В. Чернявский. М., 2003.
5. Taxing powers of state and local government // OECD policy studies. 1999. № 4.
6. McLure, C. E. The tax assignment problem: conceptual and administrative considerations in achieving subnational fiscal autonomy / C. E. McLure. Washington, 1999.
*****
