CC BY
17
Бюджетная политика
ФИНАНСЫ И ЭКОНОМИКА РОССИИ: особенности, проблемы, перспективы*
а.л. Кудрин;
министр финансов Российской Федерации
Говоря о ключевых событиях, которые Министерство финансов России проводит или планирует в финансовой сфере, необходимо отметить — сегодня именно действующая сфера образования может помочь нам в проведении важнейших структурных и институциональных реформ в области образования.
В этой связи важно уяснить следующий факт: последние 5 лет были достаточно успешными для развития финансов в нашей стране, особенно если учесть, что этому предшествовал серьезный финансовый кризис, который, конечно, был не только в России, он поразил всю Юго-Восточную Азию. Россия оказалась достаточно уязвимой в рамках этого кризиса. Печальные итоги известны: дефолт, девальвация, резкий рост инфляции в 1998 г. и снижение жизненного уровня только за один год практически в 2 раза.
Чтобы определить перспективы развития страны, надо было тщательно рассмотреть все возможные варианты быстрого выхода из кризиса. Был проведен глубокий анализ состояния финансов России, из которого сделаны соответствующие выводы.
Проведенные в течение последних лет реформы позволили выйти из кризиса, создать основу прочной финансовой системы. Безусловно, еще не все институты развиты, финансовая система еще далека от совершенства, но мы можем уверенно говорить о том, что тенденция сегодня позитивная. Нужно продолжать корректировать применяемые меры, находить адекватные обстановке решения, позволяющие укреплять российскую экономику.
Давайте проанализируем несколько фактов, из которых следует извлечь серьезные уроки. В 1996 г. из нашей страны было вывезено 23 млрд дол. А сразу после кризиса, в 2000 г. — 24,8 млрд дол. Затем последовало создание определенных механизмов в налоговой и бюджетной сферах. Проведение макроэкономической политики внесло в экономику страны большую определенность, и дало инвесторам большую надежду на финансовую стабильность и возможность ведения бизнеса. В результате существенно снизился отток капитала из страны, что может свидетельствовать о повышении доверия к российскому рынку. Если в 2002 г. отток составлял уже 8,1 млрд дол., то в 2003 г. он сократился до 1,9 млрд. Финансовые средства пошли в Россию! Правда, в прошлом году, к сожалению, мы снова можем констатировать некоторое увеличение оттока — до 7,8 млрд дол.
Отметим, что мы создали стабильную базу для формирования бюджета. В результате получены сбалансированный бюджет, профицит. Безусловно, это является важным достижением. Сегодня мы понимаем, что следует планировать умеренные расходы. Не нужно расширять их настолько, чтобы очередное снижение цен на нефть или наша зависимость от ценовой конъюнктуры оказалась снова критической для нашей страны.
Все эти годы, несмотря на то, что мы жили в благоприятных условиях с учетом высоких цен на нефть, мы смогли не только снизить темпы инфляции проводить укрепление рубля. Тем самым мы создавали дополнительные преимущества для
* Из выступления на Международной научно-методической конференции в Финансовой академии при Правительстве РФ 22 марта 2005 г., печатается в сокращении.
бизнеса, давали четкие ориентиры: правительство контролирует ситуацию по достижению основных макроэкономических показателей.
Отклонение по инфляции от целевых показателей на 1,1-1,7 % в условиях эмиссии в российскую экономику средств, которые не сразу могут быть адаптированы, акцептованы рынком, создавало определенную проблему. Она была решена с созданием в 2004 г. стабилизационного фонда в российской экономике, который сглаживал риски. Это, по сути, стабилизатор экономики, который концентрирует сверхприток нефтедолларов. Сегодня перед нами стоит следующая проблема: как все-таки лучше потратить деньги дестабилизационного фонда, он ведь до конца года, по нашим прогнозам, превысит триллион рублей. Предлагается очень много рецептов, ведь известно, что и зарплаты, и пенсии недостаточно еще высоки, и поддержка, техническое обеспечение всех основных бюджетных отраслей, включая образование или создание инфраструктуры для расширения рынка, это тоже очень важные цели и задачи.
Посмотрим на проблему с другой стороны: доходы, которые зависят от высоких цен на нефть, надолго ли они являются постоянными доходами? А если нет, то это ли основание для увеличения расходов, которые, в свою очередь, являются также постоянными обязательствами бюджета? И если этот источник иссякает, то как в среднесрочной или долгосрочной перспективе находить другой источник для поддержания уровня принятых обязательств? Безусловно, стабилизационный фонд для этих целей служить не может. Кроме того, он в таком качестве, без сомнения, вызовет рост инфляции.
Другое мнение — давайте потратим деньги на инвестиции, тем самым поддержим экономический рост, решим ряд проблем инфраструктурного характера. И опять зададим себе вопрос: не возникнет ли при использовании стабилизационного фонда дополнительного укрепления рубля или дополнительной инфляции? По нашим оценкам, при использовании дополнительных 100-150 млрд руб. мы можем повысить инфляцию дополнительно до 1%. Это означает, что мы дополнительно обложим инфляционным налогом всех, решив одну частную, проблему, возможно, важную причем этим налогом обложим и пенсионера, и учителя, и любое предприятие, которые далеко не все и не всегда могут встроиться в инфляционную спираль.
Обратимся к международному опыту. Например, как норвежский фонд работает в этой ситуации? Недавно министр финансов Норвегии был в России и подробно рассказывал нам об этом: нако-
пили 170 млрд дол., фактически 70 % своего ВВП в нефтяном фонде, и ни одного цента, ни одной кроны по законодательству не имеют права использовать внутри страны, внутри своей экономики. И на прямой вопрос говорят, что мы, конечно, не враги себе, не должны подорвать работу нашей промышленности в результате того, что следствием станет существенное укрепление национальной валюты. Это слишком было бы выгодно для наших иностранных партнеров, которым бы стало гораздо дешевле ввозить импорт в страну.
Что происходит сейчас в Казахстане? Изъятия в свой стабилизационный фонд у них существенно выше наших. Все нефтяные страны сегодня создали стабилизационные фонды. Нельзя даже назвать такой страны, которая бы не создала подобного фонда, понимая, что это сдерживает, существенно снижает риски по основным регуляторам экономики.
Другой вопрос, о котором сегодня мы должны говорить: эти средства должны использоваться, причем эффективно. Что является наиболее эффективным, если нельзя использовать внутри России данные средства? Наиболее эффективно - погашение внешнего долга. Часто говорят, зачем сейчас гасить долг, такой ли он большой? У нас сегодня долг составляет около 30 % к ВВП. В США, для сравнения, 60 % к ВВП. Кто-то скажет: живут же страны с высоким долгом, и живут неплохо?
Давайте проанализируем ситуацию. Во-пер-вых, наш долг в 4 раза дороже по обслуживанию, чем тот же дол г в США. США могут себе позволить разместить облигации казначейства США под 3% годовых. Мы пока можем сделать это не дешевле, чем под 8-10 %. По мере роста процентных ставок США и наше размещение на мировом рынке, очевидно, будет постепенно дорожать.
Как у нас, обслуживается в среднем долг? Примерно 6-7 % годовых. Что это, много или мало? В 2005 г. российский бюджет выплатит по внешнем долгам 7 млрд дол. Переведем по среднему курсу этого года: 192 млрд руб. А что это за сумма? Да, все финансирование сферы образования из федерального бюджета, и сферы культуры, и средств массовой информации вместе взятых дают цифру в 194 млрд руб. То есть это годовой бюджет всей высшей школы, и не только ее! И вот мы каждый год отдаем очередной такой бюджет. А теперь представим, если бы этих процентов не было: мы бы денежные средства сохранили для других целей.
Высвободятся ресурсы, связанные с обслуживанием долга, и тогда уже их можно будет смело направить на текущие нужды. Никаких решений в этом направлении еще не было, кроме известного
погашения долга МВФ. Это один из самых целесообразных, самых эффективных расходов, которые не увеличивают рисков РФ, а снижают их в ближайшее время, создают более сбалансированную бюджетную систему. Движение в этом направлении уже позволило нам в течение последних двух лет получить инвестиционный рейтинг России от трех ключевых рейтинговых агентств, на которые ориентируются все крупные международные инвестиционные фонды. Таким образом, снижена стоимость заимствования для Российской Федерации, и частные заимствования на сегодняшний день стали дешевле, эффективнее. Инвестиции теперь будут расти с большей отдачей.
Тенденция развития событий подтолкнула инвестиции в частный сектор. Самое главное, мы по-прежнему сохраняем целевые показатели по инфляции на ближайшие годы, включая достижение в следующем году 7 %, в последующем — 6,5 %, и далее до 5 % в ближайшие 3 года. Это достижимо, несмотря на высокие цены на нефть, которые как бы «работают» в обратную сторону.
Существует мнение ряда экспертов о том, что в нашей стране сейчас нужно поддержать экономический рост. Если иметь в виду кейнсианскую теорию, то она не является инструментом экономической политики, особенно по поддержанию экономического роста за счет финансирования из бюджета. Увы, кейнсианская теория не является панацеей от всех бед. Но, тем не менее, сегодня есть сложившаяся экономическая школа, которая говорит: экономический рост нужно поддерживать путем некоторого «подогревания» через инфляцию. Однако в России уже сложился некий «перегрев» экономики в связи с существенным превышением спроса над предложением. У нас, как ни странно, предложение опережало спрос на деньги, что является не совсем естественным. Любая нормальная финансовая система скорее наоборот, предполагает спрос в экономике, экономический рост. Снижение скорости обращения капитала вызывает необходимость увеличения валового кредита экономики через эмиссионные центры разных стран, через Центробанк. И роль эта выполняется через процентную учетную ставку, когда банк приходит за дополнительным кредитом в Центробанк. И эта ставка является ключевой для рынка, она определяет цену схода денег на этот рынок, тех самых эмиссионных средств.
В нашей стране в последние годы сложилась обратная ситуация. У нас предложения, которые определял Центробанк, выкупая резервы у нефтяников, у валютчиков, опережали спрос. Они выливались в инфляцию, не акцептовались, не
поглощались экономическим ростом и снижением скорости оборота капитала, «овышением монетизации экономики. В итоге мы получали инфляцию.
Инфляция, безусловно, в виде дополнительных ресурсов, полученных экономикой, частично способствовала в том числе и дополнительному росту через увеличение потребительского спроса.
Сегодня мы можем говорить об элементах «перегрева» экономики. Осуществляя выбор стратегии развития, мы неизбежно приходим к вопросу о том, снижать ли НДС или снижать другие налоги. Снижение НДС при сложившихся тенденциях увеличит использование высвобожденных средств на увеличение потребления. Подчеркнем: не на инвестиции, как показал анализ ряда независимых институтов, а именно на увеличение потребления.
В этом смысле снижение НДС усилит имеющиеся элементы «перегрева», о которых мы говорили. Сегодня же нужно поддержать инвестиционный спрос. Мы приняли решение возмещать инвесторам (тем кто инвестирует досрочный налог на добавленную стоимость) ежемесячно, по мере осуществления инвестиций. Или, например, дополнительная амортизационная премия за инвестиции при постановке оборудования на баланс позволит сразу списывать на затраты 10 %, что тоже будет способствовать улучшению финансового состояния предприятий.
В настоящее время снимаются все ограничения по переносу расходов, они теперь не будут делиться на эффективные и неэффективные и в зависимости от этого относиться на снижение налогооблагаемой базы. Все НИОКРы будут отнесены на затраты предприятий и* тем самым, пойдут на снижение налогооблагаемой базы. Это несколько поддержит расходы на научно-исследовательские работы.
Таким образом, предполагаемое высвобождение средств для предприятий составит в следующем году примерно 230 млрд руб. в масштабе всей экономики. На наш взгляд, это наиболее оптимальная структура. Безусловно, следует поддержать экспорт путем перевода на уведомительное возмещение или на автоматическое возмещение экспортного НДС с 2007 г. Предполагаемый эффект составит до 240 млрд руб. в год, эти средства также останутся у предприятий в 2007 г.
Если говорить о налогах, то не надо забывать о двух фактах. Когда мы начали готовить Налоговый кодекс, в стране было 54 налога, включая два специальных налоговых режима. Сегодня у нас действуют 16 налогов и 4 специальных налоговых режима — всего 20. То есть за 5 лет мы снизили ко-
личество видов обязательных налогов и платежей с 54 до 20. Есть еще 4 обязательных платежа типа лесного и др. Налицо существенное совершенствование налоговой системы.
Однако далеко не каждая система, если она развивается, должна требовать более простых решений. Сегодня идет очень большая полемика по НДС: о его собираемости, о его значении. Часто приводятся в пример США, которые до сих пор имеют налог с продаж, взимаемый на региональном уровне и являющийся источником региональных бюджетов. В США нет НДС, а в Евросоюзе — есть. И часто мои оппоненты утверждают, что надо, наконец, упростить систему и не мучиться с НДС. который сегодня представляет проблему и для Европейского сообщества. Но правильно ли это?
Вот сейчас рассматривается вопрос о необходимости введения НДС в США. Причем рассматриваются два варианта — введение национального НДС и введение национального налога с продаж, который будет функционировать наряду с региональным. Кстати, и Евросоюз скорее идет к созданию единой налоговой системы, чем к отмене НДС.
В ближайшее время нас ждут серьезные перемены в части налоговой системы. Только в этом году заработал ЕСН. Когда снижали ЕСН, мы шли на серьезный шаг, понимая, что можем вызвать дефициты бюджета Пенсионного фонда, фонда социального страхования, Фонда обязательного медицинского страхования. Мы даже отменили так называемую накопительную часть пенсии для граждан среднего возраста. Теперь первые накопительные пенсии в нашей стране появятся лишь в 2022 г. вместо 2012 г. Зато это позволило уже сегодня пойти на дополнительных 2 % снижения ЕСН.
Следующий серьезный шаг — это переход сбора налога на имущество и налога на землю на рыночную и кадастровую оценку. Что это значит? К 2006 г. все регионы по известной методике проведут оценку своих земель. Сейчас прошла апробация этих налогов, каждый субъект РФ в 2005 г. должен принять свой земельный закон. Конечно, есть предельные ставки этого налога, но, тем не менее, все земельные участки окажутся разными по стоимости. Получается, та же самая ставка будет выражаться в разных суммах платежа по этому налогу, ведь кто-то находится в очень дорогой и обременительной зоне проживания, какие-то виды бизнеса, производства окажутся недостаточно эффективными, придется менять местоположение своего бизнеса. Нужно постепенно создавать новые ориентиры, чтобы метаморфозы не воспринимали «в штыки», как порой бывает. Особенно горячо
дискуссия по этому вопросу идет в Москве. Часто местные власти говорят, что, например, будет с предприятием, которое находится в центре Москвы и производит некоторые текстильные изделия? А какова цена на землю в центре Москвы? С учетом налогов это производство становится абсолютно нерентабельным. Лучше здесь организовать какие-то другие виды деятельности.
Таким образом, проблема изменения структуры производства будет существовать, причем наиболее остро в 2006 г. Вместе с тем это существенно поддержит местный бюджет, создаст устойчивую растущую базу и заинтересованность субъектов в проведении оценки выдачи свидетельств земли и осуществлении оборота земли, заработают и сельхозземли.
Сейчас говорят, что реформа земли не работает до конца, она идет медленно, есть региональные ограничения. Но сегодня как раз, по мере того, как регионы начнут использовать этот механизм, с учетом минимальных ставок налога, но с новой системой сбора и определения налоговой базы, возникнут дополнительные возможности у регионов, дополнительные перспективы.
К вопросу о реформе разграничения полномочий бюджетов властей различных уровней, изменения Бюджетного и Налогового кодексов, закрепления соответствующих доходов. Известно, что уже стали популярными и узнаваемыми номера законов 95 и 131.
95-й закон разграничивает сферы ведения всех уровней власти: за что федеральный уровень отвечает, за что субъект Федерации, за что муниципальные образования.
131-й закон определяет полномочия и порядок организации местных органов власти. С 2006 г. вводятся два уровня муниципалитета: районный и поселенческий — с закрепленными бюджетами и с закрепленными за ними налогами. Такого еще не было в России. У нас муниципалитеты вообще не во всех регионах создавались, это не было жестким и обязательным к исполнению. Сейчас с 2006 г. предстоит существенная реформа местного уровня власти не только по полномочиям, но и по доходам и расходам бюджета. В результате будет более строго решаться проблема выравнивания бюджетной обеспеченности в различных муниципальных образованиях.
Скажем, завод «Северсталь» находится в муниципалитете. Он будет платить достаточно большие отчисления в местный уровень власти. Рядом сельский район, который не будет иметь таких доходов. Сейчас проблема выравнивания решается за счет субъекта Федерации, который на свое усмотрение
создает эти механизмы, чтобы были гарантии муниципального уровня власти.
Теперь обратимся к 122-му закону. Никаких новаций не создавалось, закон только приводил действующее законодательство в соответствие с 95-м и 131-м законами.
У нас же больше всего на слуху оценка замены льгот на денежные выплаты. Это одна двадцатая часть, если не меньше, от всего 122-го закона. Приведу пример того, что общеизвестно, но гораздо меньше обсуждается. Все бюджетники страны в 2005 г. еще индексируются по единой тарифной сетке. Она существует и на федеральном уровне, и на муниципальном. И вот, чтобы поднять зарплату профессору, мы должны изыскать средства на федеральном уровне, внести соответствующие изменения в единую тарифную сетку, т.е. проиндексировать тарифную сетку по всей стране, включая последнего бюджетника в районном образовании. А пока мы не наберем средств, чтобы осуществить задуманное по всей стране в определенной пропорции в виде индексации, мы не можем повысить должность или зарплату специалистам высшей квалификации.
Неоднократно мы находили определенный выход: раздвигали или сдвигали коэффициенты между должностями. Когда у нас были деньги, мы раздвигали коэффициенты, т. е. более высокие должности выше индексировали. Когда у нас денег не было, мы очередную индексацию проводили наоборот — сближали все коэффициенты, разница между 1-й и 18-й позициями существенно уменьшалась.
С 2005 г. индексация всех зарплат федеральных бюджетников не связаны с пересмотром зарплат бюджетников — субъектов муниципального уровня. Эти системы разорваны. Каждый субъект вправе или следовать в своих решениях соответствующим федеральным решениям, или будет создавать свою систему окладов. В этой связи мы сегодня имеем возможность, особенно по высшей школе и здравоохранению, по федеральной сфере в опережающем режиме поднимать заработную плату в течение ближайших лет.
После восстановительного периода четырех последних лет мы будем сейчас выборочно рассматривать развитие тех сфер, которые создают новые основания и стандарты национального образования, науки, технологий. На это ориентируется наша экономика.
Возвращаясь к 122-му закону, к проблеме разграничения полномочий, могу сказать, что самое главное, чтобы федеральный уровень, принимая свои законы и нормативы, не обязывал субъекты
Федерации исполнять эти законы и нормативы из своих бюджетов. Регионы будут принимать свои решения, ориентированные на собственные возможности и доходы.
Интересно, что централизация налогов в последние годы, связанная с отменой налогов на региональных уровнях, не уменьшила доходов региональных уровней. Экономический рост, соответствующая собираемость налогов позволили субъектам РФ существенно наращивать свои доходы. Например, в 2003 г. все бюджеты регионов выросли на 20-25%, в 2004 г. — примерно на 24%. Налицо существенный ежегодный прирост всех доходов бюджетов Российской Федерации. В среднесрочной перспективе этот прирост будет осуществляться также высокими темпами. При снижении инфляции рост в реальном выражении будет достаточным, чтобы шаг за шагом решать проблемы сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
Отмечу, что абсолютные цифры не всегда адекватно отражают реальность. В Якутии учитель, получающий 3,5 тыс. руб.,— это самая низкооплачиваемая должность, на которую никто не идет. Потому что там средняя зарплата сейчас примерно 15 тыс. руб. В Краснодарском крае 3,5 тыс. руб. для учителя — это высокооплачиваемая работа, потому что там средняя зарплата по региону около 3,5-4 тыс.
Таким образом, у нас не может быть единого подхода, нужны региональные стратегии. Социальная политика будет более гибкой, адаптированной к потребностям демографии, социально-культурным требованиям. В ближайшее время мы ожидаем большей сбалансированности бюджетов субъектов РФ.
До 2005 г. мы говорили, что у нас в стране есть масса бюджетных обязательств, не исполняемых в разных законах, есть так называемые нефинан-сируемые мандаты. Осуществление 122-го закона фактически разграничило все уровни ответственности. Все обязательства были адресованы в те уровни власти, которые должны их исполнять, закон впервые обязал эти уровни власти исполнять обязательства полностью.
С 2005 г. у нас в целом нет нефинансируемых мандатов. Есть отдельные проблемы в ряде регионов, где еще законодательство не приведено в соответствие, этому будет посвящен весь 2005 г. Самое главное — мы выработали новый механизм принятия решений, который не будет генерировать нефинансируемые мандаты. Уверен, что это послужит и существенным повышением эффективности бюджетных расходов.
Все изменения налогового и бюджетного
законодательства не только требуют совершенствования экономического курса. Необходимо совершенствование специальностей, подготовка десятков тысяч специалистов для муниципального образования, потребность в которых с 2006 г. появится во многих регионах.
Поэтому я обращаюсь за помощью к ректорам ведущих вузов, которые находятся в своих регионах во взаимодействии с местными органами власти. С такой же просьбой мы обращаемся к губернаторам — определиться в потребностях кадров на
своем уровне до конца года. В плановом порядке следует определиться, сколько необходимо специалистов, откуда они будут набираться, кто проведет повышение квалификации этих кадров. Может быть, целесообразно сделать это на специальных курсах, поскольку именно сейчас, в 2005 г., идет формирование муниципальных округов, выборы местных законодательных органов власти. Совершенно очевидно, что ближайший год будет годом существенного роста потребности в финансистах муниципального уровня власти.
Ф.СП-1
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
Куда
АБОНЕМЕНТ
47699
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
П w \ Ж УГНАЛ
Бухгалтерский учет в бюджетных
и некоммерческих организациях
Количество /
комплектов 1
а 2005 год по месяцам:
(ПОЧТОВЫЙ ИНДЕКС)
Кому
(ФАМИЛИЯ, ИНИЦИАЛЫ)
Куда
ЛИТЕР
пв МЕСТО
ДОСТАВОЧНАЯ КАРТОЧКА
47699
(ИНДЕКС ИЗДАНИЯ)
Бухгалтерский учет в бюджетных и
(НАИМЕНОВАНИЕ ИЗДАНИЯ)
нркпммррчргких пррпнитциях_
Стои- подписки Руб. коп. Количество /
мость ПЕРЕАДРЕСОВКИ Руб. коп. комплектов 1
На 2005 год по месяцам:_
7 1 8 | 9 | 10 | 11 | 12
^т ж ▼ л ▼ m т i^T Jk?
шш А ША* Ш А ША* Г ГА
(АДРЕС)
Кому
(ФАМИЛИЯ, ИНИЦИАЛЫ)
