CC BY
16
БЮДЖЕТ
ФЕДЕРАЛЬНЫЙ БЮДЖЕТ НА 2004 ГОД КАК ИНСТРУМЕНТ УСКОРЕННОГО РАЗВИТИЯ
ЭКОНОМИКИ РОССИИ
К.Л. АСТАПОВ, кандидат экономических наук, Аналитическое управление аппарата Совета Федерации
Бюджетное послание Президента РФ «О бюджетной политике в 2004 г.» и проект закона о федеральном бюджете
В Бюджетном послании Президент РФ подчеркнул — главными задачами бюджетной политики являются повышение благосостояния населения и обеспечение устойчивого роста экономики страны на основе стабильного функционирования и развития бюджетной системы.
Президентом поставлена задача создания стабилизационного фонда. Соответствующие изменения предложены в Бюджетный кодекс РФ, а в ст. I и 3 проекта закона о бюджете на 2004 г. определен порядок формирования доходов стабилизационного фонда.
В Послании Президента отмечается необходимость повышения стабильности бюджетной политики: определение приоритетных расходов, закрепление доходов по уровням бюджетной системы, отход от практики частых внесений поправок в налоговые законы за счет повышения их качества. На взгляд автора, для реализации этих принципов важно применять среднесрочное бюджетное планирование, увеличить горизонт планирования с трех до пяти лет.
Подчеркивается значимость совершенствования налоговой системы и снижения налогового бремени. Эти задачи последовательно решаются исполнительной и законодательной властью в последние три года. Также необходимо внести определенные коррективы в налоговую реформу, ограничить дальнейшее снижение налогов и ужесточить ответственность за налоговые правонарушения.
Целью бюджетной политики провозглашается снижение темпов роста непроцентных расходов по сравнению с темпами роста экономики.
Отметим, что существующая классификация непроцентных расходов не соответствует международным стандартам, когда текущие и инвестиционные расходы рассматриваются отдельно. Сокращение инвестиционных проектов инфраструктурных отраслей, вложения в которые позволяют достигать высокого положительного эффекта, не способствует ускоренному развитию экономики.
Особенно важна задача повышения эффективности бюджетных расходов. Для ее решения необходимо широко внедрять распределение бюджетных средств на конкурсной основе и систему долгосрочного планирования государственных инвестиций. Государству нужно отказаться от сметного финансирования бюджетной сети и прямого предоставления значительной части бюджетных услуг и перейти к принципу их оплаты в соответствии с получаемыми обществом результатами. Это сложная задача и на решение ее может потребоваться длительное время. Бюджет на 2004 г. построен без учета данного подхода.
Прогноз социально - экономического положения России в 2004-2006 гг.
Прогноз социально-экономического развития России разработан по двум сценариям: первый — умеренный - основан на менее благоприятной внешнеэкономической конъюнктуре (цены на нефть марки Urals — 18,5 дол. США) и внутренних условий, а второй — на благоприятном сочетании внешних и внутренних факторов (в т.ч. ценах на нефть — 22-23 дол. США).
К внешним условиям относят: динамику мировых цен на нефть, темпы роста мировой экономики, объем выплат по внешнему долгу и др. показатели. К внутренним условиям, не зависящим от политики государства, по крайней мере в
краткосрочной перспективе, относят: демографическую ситуацию, высокую капиталоемкость и ресурсоемкость промышленного производства, изношенность основных фондов и т.д. Ряд показателей находится под воздействием экономической политики Правительства РФ: инфляция, реальный курс рубля, тарифы на продукцию естественных монополий, налогообложение и др.
Оба варианта предусматривают дальнейшее улучшение основных макроэкономических показателей. В первом варианте предусматривается увеличение к предыдущему году: ВВП - на 3,8%, (во втором - 5,2%), инфляция — 10,4% (10,2%), инвестиции — 6,6% (8,0%), реально располагаемые доходы населения — 6,7% (8,1%). Курс доллара США прогнозируется 31,3 руб. за 1 дол. США (такой курс используется при определении расходов в сфере международной деятельности).
В Послании Президента Федеральному Собранию Российской Федерации 2003 г. ставилась задача удвоения валового внутреннего продукта страны за десятилетие. Для этого среднегодовые темпы роста экономики должны составлять 7-8%, что превышает как фактические, так и плановые показатели с 2000 по 2004 г.
В рассматриваемом прогнозе отмечается необходимость оптимизации уровня цен и тарифов на продукцию естественных монополий. Параметры повышения тарифов должны соответствовать возможностям экономики и не приводить к резкому росту издержек потребителей и повышению инфляции на потребительском рынке. Для обеспечения целевого уровня инфляции1 в 2004-2006 гг.
вклад повышения тарифов на продукцию и услуги в прирост потребительских цен не должен превышать 2,5-3,5% в год.
Эти показатели играют важную рсь в развитии экономики России и регионов. Но для ускоренного развития необходим существенный рост производительности труда. По оценкам правительства, за 2002 г. производительность труда возросла на 6,7%, а за первые пять месяцев 2003 г. - на 12,1 %. В топливной, медицинской, черной металлургии и металлообработке, машиностроении производительность труда росла несколько опережающими темпами. Но рост производительности связан не только с большей отдачей работников, но и с другими факторами — выводом бизнеса из тени, изменениями методик расчетов и др. Поэтому в среднесрочной перспективе сохранить такой рост будет непросто. Роль государства в рыночной экономике заключается в создании благоприятных условий для развития бизнеса, а производительность труда, в конечном счете, определяется на микроуровне и зависит от использования современных средств производства, повышения квалификации работников и качества управления как в сфере производства, так и сбыта продукции.
Доходы федерального бюджета
Доходы федерального бюджета утверждены на уровне 2 742,8 млрд. руб., а расходы — 2 659,4 млрд. руб. (75,5% всех доходов). Доходы федерального бюджета составят 17,9% ВВП, расходы — 17,4%, а профицит - 0,5%.
Таблица I
Основные характеристики проекта федерального бюджета на 2004 г.
Показатели 2003 г. , утвер- 2003 г., ожидае- Ожидаемое 2004 г., проект
ждено мая оценка исполнение
Млрд В % к Млрд В % к Оценка Млрд В % к В % к
руб. ВВП руб. ВВП к плану, % руб. ВВП 2003г.
ВВП 13 050 100 13 250 100 15 300 100
Доходы, 2 417,8 18,5 2 570,9 19,4 106,3 2 742,8 17,9 106,7
из них:
налоговые 1 892,4 14,5 2 036,9 15,4 107,6 2 071,4 13,5 101,7
неналоговые 145,7 1,1 152,4 1,2 104,6 219,2 1,4 143,8
целев.бюдж.фондов 14,1 0,1 13,3 0,1 94,3 14,1 0,1 106,0
ЕСН 365,6 2,8 368,2 2,8 100,7 438,2 2,9 119,0
Расходы, 2 345,6 18,0 2 411,3 18,2 102,8 2 659,4 17,4 110,3
из них:
процентные 277,5 2,1 276,7 2,1 99,7 287,6 1,9 103,9
непроц. без ЕСН 1 702,5 13,0 1 761,1 13,3 103,4 1 933,7 12,6 109,8
перечислено в ПФ 365,6 2,8 373,5 2,8 102,2 438,2 2,9 117,3
Профицит 72,2 0,6 159,6 1,2 221,1 83,4 0,5 52,3
1 Умеренный сценарий предполагает последовательное снижение инфляции с 13,7% в 2003 г. (оценка) до 10,4% в 2004 г.. 8,6% в 2005 г. и 7,6% в 2006 г.
Доходы и расходы рассчитаны исходя из предполагаемого ВВП (15 300 млрд.руб.) Если раньше ВВП и инфляции утверждались в ст. 1, то сейчас эти показатели в тексте закона отсутствуют. Такой подход представляется обоснованным, поскольку расчетные данные и излишняя информация усложняют текст закона.
Номинальные доходы федерального бюджета в 2004 г. возрастут на 6,6% к ожидаемым в 2003 г. (на 13,4% к утвержденным в законе о бюджете на
2003 г.), т.е. в реальном исчислении доходы несколько снижаются.
В доходы федерального бюджета включены налоговые доходы на сумму 2 071,4 млрд руб., что на 1,7% выше показателя предыдущего года. Такой небольшой рост объясняется снижением налоговой нагрузки на экономику, а также ожиданиями менее благоприятной внешнеэкономической конъюнктуры. Показателем налогового бремени может служить доля налоговых доходов консолидированного бюджета в ВВП: в 2004 г. она сократится до 24,2%.
Самые существенные поступления в федеральный бюджет формируют: НДС — около половины всех налоговых доходов (47,7%). Несмотря на снижение ставки НДС, ожидается, что поступления от НДС возрастут на 8,9% по сравнению с текущим годом. Налоги на внешнюю торговлю (в том числе ввозные и вывозные таможенные пошлины) составляют — 25,7% всех доходов, платежи за природные ресурсы — 13,5%, и возрастут с 234,5 млрд руб. в 2003 г. до 279,4 млрд руб. в 2004 г., т.е. на 19,1%.
Акцизы по подакцизным товарам резко сократятся — с 259,3 млрд руб. до 94,4 млрд руб. в
2004 г. Это связано с отменой акцизов на природный газ, а также с передачей акциза на алкогольную продукцию с объемной долей свыше 9% в бюджеты субъектов Федерации. Конечно, необходимость частичной компенсации отмены налога с продаж не вызывает сомнения, но федеральный бюджет должен разделять тяжесть налоговых реформ с региональными бюджетами. Поэтому целесообразно оставить часть акцизов на алкогольную продукцию в федеральном бюджете.
Неналоговые доходы планируются на уровне 219,2 млрд руб. (8,0% всех доходов), что на 43,8% выше ожидаемых показателей текущего года. Такой рост в первую очередь обусловлен включением в бюджет платы за услуги, предоставляемые на договорной основе органами внутренних дел по охране имущества юридических и физических лиц и иных услуг, связанные с обеспечением охраны. В то же время расходы на органы внутренних дел составляют 116,1 млрд руб. (таким образом, услуги
по охране дают только 33,2% от затрат на их содержание). До 2004 г. подобная строка в доходах отсутствовала, что приводило к злоупотреблениям.
Доходы, формируемые за счет доходов от госимущества и оказания услуг государством, составят 165,6 млрд. руб., или 75,5% неналоговых доходов. Перечисление прибыли Центрального банка запланировано на уровне 32 млрд руб., платежи от государственных и муниципальных организаций — 18,6 млрд руб.2 Доходы от внешнеэкономической деятельности установлены в размере 45,2 млрд руб. (большая часть — таможенные сборы).
Доходы от использования госимущества остаются незначительными, что подтверждает необходимость улучшения управления государственного сектора экономики. В частности, дивиденды по акциям возрастут с 10,5 млрд руб. до 12,5 млрд руб., т.е. на 19,0%, а доходы от сдачи в аренду имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, — с 7,3 млрд руб. до 8,7 млрд руб. — на 19,2%. Эти показатели ниже прибыли, получаемой бюджетом от российского участия в СП «Вьетсов-петро». Отметим и положительные изменения: при абсолютном росте доля поступлений от возобновляемых источников (дивиденды по акциям, аренда имущества, прибыль государственных унитарных предприятий и т.д.) выросла с 3% в 1997 г. до 71% в 2002 г., а доля невозобновляемых источников (доходы от приватизации федерального имущества) сократилась с 97 до 29%. Для оценки качества управления госимуществом следует учесть оценочную стоимость этого имущества.
Единый социальный налог, зачисляемый в федеральный бюджет, составит 438,2 млрд руб. (16,0% всех доходов). По сравнению с предыдущим годом — рост на 19,0%. Такие оптимистические ожидания вызывают сомнения, поскольку легализация фонда оплаты труда происходит недостаточно быстро.
Профицит в сумме 83,4 млрд руб. предполагается направить в Стабилизационный фонд, впервые созданный в бюджетной практике России. Туда же зачисляются средства финансового резерва (по состоянию на 01.01.2004 г.)3. Раньше тоже существовали нормы распределения дополнительных доходов, но эти положения носили временный характер и закреплялись в законе о бюджете на текущий год. Объем профицита в будущем году, вероятно, составит лишь 52,3% от ожидаемого превышения доходов над расходами 2003 г.
2 В том числе доходы от деятельности совместного предприятия «Вьетсовпетро» 76,9%.
1 Источником образования финансового резерва в 2003 г. являлись свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2003 г., а также сверхплановые доходы.
Интерес представляет и отраслевой анализ налоговых доходов бюджета. Топливная промышленность обеспечивает около 20% всех налоговых доходов, что вполне сопоставимо с поступлениями от торговли, общественного питания и пищевой промышленности4. Этот факт еще раз свидетельствует о необходимости взимании большей доли ренты добывающих отраслей в бюджет.
Расходы федерального бюджета
Расходы федерального бюджета на 2004 г. запланированы на уровне 2 659,4 млрд руб., или 17,4% ВВП. В 2003 г. расходы ожидаются на уровне 2 411,3 млрд руб. (18,2% ВВП), в то время как расходы запланированы 2 345,6 (18,0% ВВП). Таким образом, рост расходов составит 10,3% (13,4%), т.е. незначительно превышает уровень инфляции. Таким образом, госрасходы увеличиваются в реальном выражении, а их доля в ВВП сокращается.
Непроцентные расходы возрастут на 9,8%. Если учесть ожидаемую инфляцию (8-10%) и рост ВВП на 3,8-5,2%, то фактически можно говорить о сокращении непроцентных доходов — и действительно, их доля в ВВП падаете 13,0 до 12,6%.
Наибольшая доля расходов федерального бюджета 2004 г. приходится на национальную оборону (15,5%), финансовую помощь бюджетам других уровней (11,7%)5, правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (11,7%), обслуживание государственного и муниципального долга (10,8%), социальную политику (6,1%).
В целом структура доходов незначительно отличается от текущего года. Наибольшими темпами в 2004 г. возрастут расходы на: исследование и использование космического пространства (в 1,58 раза), судебную власть (в 1,31 раза), правоохранительную деятельность и обеспечение безопасности государства (в 1,27 раза), предупреждение и ликвидацию последствий чрезвычайных ситуаций и бедствий (в 1,24 раза), здравоохранение и физическую культуру (в 1,23 раза), образование (в 1,21 раза), национальную оборону (в 1,19 раза). Предусмотрено сокращение финансирования: средств массовой информации (в 0,91 раза), транспорта, связи, информатики (в 0,92 раза), утилизацию и ликвидацию вооружений (в 0,96 раза)6.
4 Ведомости. № 183 (983), 8 октября 2003 г.
5 Из рассмотрения исключены средства, передаваемые государственным внебюджетным фондам.
6 Финансирование на ликвидацию вооружений с 2000 по 2004 г. возросло в 5 раз, поэтому сокращение обоснованно.
Наименьшими темпами с 2000 по 2004 г. увеличились бюджетные расходы на: промышленность, энергетику и строительство (в 2,6 раза), сельское хозяйство и рыболовство (в 1,9 раза), СМИ (в 1,9 раза), обслуживание государственного и муниципального долга (в 1,31 раза), а расходы на международную деятельность вообще сократились (в 0,8 раза). За этот же период возросли расходы на дорожное хозяйство (в 8,2 раза), судебную власть (в 4,1 раза), правоохранительную деятельность (в 3,9 раза). Таким образом, за прошедшие 4 года структура бюджетных расходов не претерпела радикальных изменений. В целом улучшается финансирование непроизводственной сферы, в т.ч. национальной обороны и правоохранительных органов, социальные расходы. Вложения в инфраструктуры и общественно значимые проекты осуществляются недостаточно. Действительно, доля текущих расходов составляет 92,6% (из них оплата труда — 16,4%, начисления на фонд оплаты труда - 2,7%, закупка продуктов питания — 1,3%).
Доля капитальных расходов в федеральном бюджете составляет 7-8%. Такая структура бюджетных расходов с низкими государственными капитальными вложениями не может стать эффективным инструментом для достижения высоких темпов роста экономики и улучшения жизни населения в долгосрочной перспективе.
Государство должно эффективнее расходовать бюджетные средства, совершенствуя объекты инфраструктуры, улучшать сферу образования и здравоохранения, выплачивать достойную заработную плату работникам социальной сферы, создать механизм, связывающий доступ граждан к общественным благам с уплатой налогов.
Стабилизационный фонд
В законах о федеральных бюджетах на 2002 и 2003 гг. предусматривалось формирование финансового резерва. Закон о бюджете на 2003 г. предусматривал направлять на погашение государственного долга Российской Федерации (51,4 млрд руб.) и на пополнение финансового резерва (20,7 млрд руб.) при превышении доходов над расходами в сумме 72,1 млрд руб. В законе о федеральном бюджете на 2003 г. устанавливалось, что источником финансового резерва в 2003 г. явятся свободные остатки средств федерального бюджета по состоянию на 1 января 2003 г., а также дополнительные доходы, за исключением средств единого социального налога, предназначенных для выплаты базовой части трудовой пенсии, направляемых в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, средств целевого бюджетного
фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии и других доходов, по которым был установлен иной порядок использования.
В текущем году создание стабилизационного фонда позволит проводить устойчивую бюджетную политику, избежать резкого колебания доходов бюджета при изменении внешнеэкономической конъюнктуры. Одновременно с законом о федеральном бюджете Правительством РФ внесен законопроект «О внесении дополнений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части создания Стабилизационного фонда Российской Федерации», в котором обозначено, что фонд — это часть средств федерального бюджета, образуемая за счет превышения цены на нефть над базовой ценой, которая закрепляется на уровне 20 дол. США за один баррель сырой нефти марки «Юралс». Фонд обеспечивает сбалансированность бюджета при падении цен на нефть ниже базовой. По оценкам Правительства РФ, 35% доходов федерального бюджета формируется за счет платежей, поступающих от нефтяной, нефтеперерабатывающей и газовой промышленности. Снижение цен на нефть на I дол. США приведет к уменьшению доходов на 0,35% ВВП, что составляет 1,8% доходов бюджета. Законопроект предусматривает использование средств Стабилизационного фонда для финансирования федерального бюджета, если цена на нефть установится ниже базовой. Объемы использования фонда определяются федеральным законом, вносимым Правительством РФ. Таким образом, остальные субъекты законодательной инициативы ограничены в праве распоряжаться средствами фонда, что представляется обоснованным. В то же время законодательная власть обладает определенным инструментом контроля, поскольку ежеквартально в Государственную Думу в составе отчетности об исполнении бюджета направляется и отчет о поступлениях средств в Стабилизационный фонд и их использовании.
Отметим, что средства стабилизационного фонда могут использоваться для ускоренного погашения внешнего долга. Если благоприятная конъюнктура сохранится продолжительное время, и цена на нефть превысит базовую, то средства стабилизационного фонда увеличатся и могут использоваться на приобретение долговых обязательств иностранных государств. Вполне вероятно, что резервы будут размещаться по меньшим ставкам, чем ставки по обслуживанию внешнего долга России. В этой связи представляется обоснованным в первую очередь ускоренно расплачиваться по долгам, ставка которых высока, а возможности реструктуризации — минимальны.
Отметим, что закон о федеральном бюджете на 2003 г. в этом плане был более прогрессивен. Он предусматривал, что средства финансового резерва могут использоваться для: замещения внутренних источников финансирования дефицита федерального бюджета - поступлений от размещения государственных ценных бумаг и от продажи имущества, находящегося в государственной собственности; замещения внешних источников финансирования дефицита федерального бюджета; погашения государственного долга Российской Федерации.
Формула расчета стабилизационного фонда позволяет четко рассчитать суммы дополнительных доходов, подлежащих зачислению в текущем месяце. Для этого используются фактические поступления вывозной таможенной пошлины, действующая ставка пошлины и расчетная ставка при базовой цене нефти:
СФ=ПНх(СтПН-СтПН6аз)/СтПН, где СФ — объем средств, подлежащих перечислению в Стабилизационный фонд в текущем месяце;
ПН — поступления в текущем месяце в федеральный бюджет вывозной таможенной пошлины на нефть;
СтПН, СтП Н6 — соответственно действующая в текущем месяце и расчетная при базовом уровне цены, ставка вывозной таможенной пошлины на нефть.
Однако в дополнительном определении нуждается расчетная ставка пошлины, поскольку законом не установлен порядок определения этой ставки. Кроме того, необходимо отметить, что более высокий уровень цен на основные товары российского экспорта приводит не только к росту поступлений от таможенных платежей, но и другим налогам, в частности, налога на прибыль. Конечно, учесть фактор цен в конечной прибыли достаточно сложно. В этой связи хотелось бы предложить иную формулу:
СФ=ПН/СтПНТПх(ЦН-БН)хСтСФ, где ЦН — средняя цена на нефть в текущем месяце;
БН — базовая цена на нефть;
ПН/СтПНТПх(ЦН-БН) - сумма дополнительной выручки, заработанной нефтяными компаниями в связи с увеличением цен, поскольку ПН/СтПН — условный объем вывезенной нефти в текущем месяце;
СтСФ — ставка перечисления в стабилизационный фонд, включающая ставку таможенной пошлины СтПН, плюс ставка, связанная с дополнительной прибылью бюджета, выраженной в других налогах.
Приоритеты бюджетно-налоговой политики в 2004 году
Основным приоритетом бюджетной политики является концентрация бюджетных ресурсов на важнейших направлениях социально—экономического развития за счет исключения второстепенных, избыточных функций государства. Сокращение излишних расходов бюджета позволит понизить налоговую нагрузку на экономику, создаст благоприятные условия для частного сектора.
Бюджет 2004 г. построен с учетом реформирования налоговой системы. Во-первых, снижается НДС с 20 до 18%. Дифференциация ставок НДС с повышенной ставкой на предметы роскоши представляется верным и своевременным шагом. В первую очередь эта норма коснется импорта, поскольку многие импортируемые товары находятся в категории дорогих, а использовать таможенные пошлины при вступлении страны в ВТО не всегда возможно. Отмечу, что на практике усложнятся расчеты налога по ставке 18%.
Во-вторых, совершенствуется налогообложение природных ресурсов, в частности, увеличиваются ставки таможенной пошлины при экспорте газа при одновременном отмене акцизов на газ, возрастает НДПИ по нефти и др. Эти меры соответствуют задачам, провозглашенным в Послании Президента РФ по перераспределению природной ренты в бюджетную систему. Но снижение акцизов и рост таможенной пошлины — не лучшая схема, поскольку может вызвать затруднение вступления страны в ВТО.
В-третьих, предусмотрена отмена налога с продаж, поступавшего в бюджеты субъектов Федерации. Для компенсации выпадающих доходов субъектов изменяются пропорции распределения налогов — в бюджеты субъектов полностью передается налог на совокупный доход для субъектов малого предпринимательства, а также один пункт федеральной ставки налога на прибыль и часть акцизов на алкогольную продукцию. Отмена данного налога с одновременным сокращением ставки НДС представляется несвоевременным — лучше сократить максимальную ставку налога с продаж до 2-3%, либо ввести дифференцированный ставки НДС.
В-четвертых, происходит сужение объектов налогообложения по налогу на имущество_орга-низаций. Сокращение налоговых льгот совершенствует налоговую систему. В этой связи подчеркнем необходимость повышения ставок налога на имущество физических лиц, что увеличит дополнительные доходы на местном уровне и в регионах. При определении налоговой базы имущественных налогов следует использовать рыночную
стоимость, а для земельных участков — их кадастровую стоимость.
В-пятых, плата за пользование водными биологическими ресурсами переведена из неналоговых платежей в категорию налоговых. Также принята глава Налогового кодекса, регулирующая уплату водного налога. Эти меры улучшат собираемость налогов. В дальнейшем взимать с граждан плату за воду для рационального использования природных ресурсов.
Если отмена целевых сборов на содержание милиции призвана сократить злоупотребления, то отмена сбора с владельцев собак и сбора за парковку автотранспорта противоречит принципам рационального хозяйствования, поскольку граждане должны оплачивать предоставляемые им дополнительные услуги.
По оценкам Правительства РФ , средний уровень собираемости налоговых доходов в федеральный бюджет достаточно высок — в 2003 г. он составил 97,4% и при подготовке бюджета на 2004 г. предполагается такой же уровень. Отметим, что на самом деле доля теневого сектора значительно выше и многие предприятия скрывают истинную налоговую базу. Общее понижение ставок, произошедшее в последние два-три года, позволило получить определенные положительные результаты. Перспективен перенос части ЕСН с юридических лиц на физические. Пока для граждан связь между суммой уплачиваемых налогов и улучшением объема предоставления услуг не стала очевидной, хотя сделаны определенные шаги по формированию ответственного поведения граждан — вводится накопительная пенсия, страховая медицина и т.п.
В целом реформа налоговой системы направлена на диверсификацию структуры экономики, способствует повышению инвестиционной привлекательности несырьевых отраслей экономики, выравниванию нормы рентабельности в сырьевых и несырьевых секторах посредством перераспределения фискальной нагрузки. Еще одним резервом для дальнейшего сокращения налогообложения предприятий является перенос налогообложения на физические лица, в частности повышение налогов на имущество граждан.
Обслуживание государственного долга в 2004 году
Процентные расходы, т.е. расходы на обслуживание государственного и муниципального внутреннего долга, в бюджете на 2004 г. запланированы на уровне 64,4 млрд руб. (0,4% ВВП), а внешнего долга — 223,2 млрд руб., или 7,1 млрд дол. США (2,4% ВВП). Рост расходов на обслужи-
вание внутреннего долга по сравнению с предыдущим годом возрастет на 12,0% из-за роста внутреннего долга, а внешнего — всего на 1,4%.
Продолжится дальнейшее сокращение общего государственного долга в процентах к ВВП: в 2000 г. государственный долг составлял 61,3% ВВП (в т.ч. 53,7% - внешний долг), в 2001 г. - 49,1% (43,2%), в 2002 г. - 43,1% (36,8%), в 2003 г. - 33,8% (27,8%). В 2004 г. прогнозируется 29,9% (23,5%) ВВП. При этом внешний долг переводится во внутренний. В бюджете на 2004 г. предусматривается погашение государственного внешнего долга за счет увеличения объемов размещения государственных ценных бумаг на внутреннем рынке. Рост внутреннего долга и создание нового сегмента государственных ценных бумаг долгосрочного характера для институциональных инвесторов задействует избыток сбережений и пенсионные накопления.
В связи с несовершенством кассового метода составления бюджетной отчетности погашение и привлечение долга в бюджете не отражается. Эти показатели используются при расчете источников финансирования дефицита бюджета.
Несмотря на сбалансированность бюджета и отсутствие необходимости привлечения источников для финансирования дефицита бюджета, планируется изменение структуры внешнего и внутреннего долга: чистое погашение внешнего долга составит 173,9 млрд. руб., а внутренний увеличивается на такую же сумму.
Погашение внешнего долга в 2004 г. запланировано на уровне 8,96 млрд дол. США (280,4 млрд. руб.), что на 1,9 млрд дол. США меньше суммы погашения долга в 2003 г. Одновременно привлекаются несвязанные (финансовые) заимствования до 3,04 млрд дол. США со сроками погашения 5-30 лет и целевые иностранные заимствования — 0,61 млрд дол. США. Реальная сумма внешних заимствований, вероятно, будет меньше.
Доходы консолидированного и федер;
В программе государственных внешних заимствований на 2004 г. оправданы задачи минимизации стоимости новых заимствований, оптимизации бюджетных расходов по погашению и обслуживанию займов. По расчетам Минфина, Российская Федерации может привлекать средства на международных рынках капитала под 6-8% годовых, в то время как стоимость привлечения займов международных финансовых организаций может достигать 11%.
Внутренний долг возрастет на 173,9 млрд руб., причем будет'привлечено 324,4 млрд руб., в т.ч. за счет выпуска ценных бумаг — 258,9 млрд руб., продажи акций, находящихся в федеральной собственности, — 40 млрд руб., продажи земельных участков — 5,5 млрд руб., сальдо по госзапасам драгметаллов и драгкамней — 20,0 млрд руб. Погашение внутреннего долга составит 150,5 млрд руб.
Сокращение внешнего роста при росте внутреннего позволяет сократить валютные риски, поскольку доходы бюджета поступают в рублях, а оплата по долгам производится в евро или долларах США. Важно не только снизить валютный риск, но и получать максимальную доходность — занимать следует на том рынке, на котором ставки обслуживания минимальны — поэтому целью должно быть не сокращение внешнего долга любой ценой, а реструктурирование всего долга для минимизации его стоимости.
Некоторые замечания о консолидированном бюджете Российской Федерации
Доля консолидированного бюджета в ВВП с 2000 по 2003 г. возрастала с 29,7 до 32,3%, т.е. темпы роста доходов консолидированного бюджета опережали рост ВВП. В 2004 г., несмотря на рост
номинальных доходов консолидированного биллей
Таблица 2
>ного бюджетов по отношению к ВВП
Показатели 1999 г. 2000 г. 2001 г. 2002 г., 2003 г., оценка 2004 г., прогноз
ВВП, млрд. руб. 4 757 7063 9 039 10 863 13 250 15 300
Рост ВВП, в % 5,4 8,3 5,0 4,3 5,9 5,2
Доходы консолидированного бюджета, млрд. руб. 1 213,6 2 097,7 2 674,0 3 448,8 4 287,6 4 543,9
Доходы консолидированного бюджета, в % к ВВП 25,5 29,7 29,6 31,7 32,3 29,7
Доходы консолидированного бюджета, млрд. руб. 615,5 1 132,0 1 590,7 2 183,4 2.570,9 2 742,8
Доходы консолидированного бюджета, в % к ВВП 12,9 16,0 17,6 20,1 19,4 17,9
Источник: Экспертное заключение на проект Федерального бюджета на 2004 г. Центра финансово-банковских исследований Института экономики РАН
Таблица 3
Функциональное распределение расходов федерального бюджета
Бюджет | Утверждено 2003 г. Проект 2004 г.
Млрд руб. В 96 к расходам В % к ВВП Млрд руб. В% к расходам В % к ВВП Рост к 2003 г. Рост к 2000 г.
Государственное управление и местное самоуправление 66,5 2,8 0,5 76,8 2,9 0,5 1,15 2,97
Судебная власть 25,5 1,1 0,2 33,3 1,3 0,2 1,31 4,09
Международная деятельность 44,4 1,9 0,3 45,1 1,7 0,3 1,02 0,8
Национальная оборона 344,5 14,7 2,6 411,5 15,5 2,7 1,19 2,92
I Правоохранительная деятельность и обеспечение безопасности государства 244,8 10,4 1,9 310,6 11,7 2 1,27 3,87
Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу 40,2 1,7 0,3 46,2 1,7 0,3 1,15 2,9
Промышленность, энергетика и строительство 63,4 2,7 0,5 66,6 2,5 0,4 1,05 2,66
Сельское хозяйство и рыболовство 31,2 1,3 0,2 32 1,2 0,2 1,03 1,9
Охрана окружающей среды и природных ресурсов 10,8 0,5 0,1 12,4 0,5 0,1 1,15 3,05
Транспорт, связь и информатика 6,1 0,3 0 5,6 0,2 0 0,92 3,4
Развитие рыночной инфраструктуры 0,1 0 0 0,00
Предупреждение и ликвидация последствий чрезвычайных ситуаций и стихийных бедствий 21,2 0,9 0,2 26,3 1 0,2 1,24 2,91
| Образование 97,7 4,2 0,7 117,8 4,4 0,8 1,21 3,67
Культура, искусство и кинематография 14,1 0,6 0,1 15,9 0,6 од 1,13 3,4
Средства массовой информации 11,9 0,5 0,1 10,8 0,4 0,1 0,91 1,9
Здравоохранение и физическая культура 39,3 1,7 0,3 48,2 1,8 0,3 1,23 3,01
Социальная политика 150,7 6,4 1,2 161,2 6,1 1Д 1,07
Пополнение государственных запасов и резервов 20,9 0,9 0,2 20,3 0,8 0,1 0,97 120,7
Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы 714,6 30,5 5,5 810,6* 30,5 5,3 1,13
Утилизация и ликвидация вооружений, включая выполнение международных договоров 10,8 0,5 0,1 10,4 0,4 0,1 0,96 5,01
Мобилизационная подготовка экономики 0,5 0 0 1,1 0 0 2,20 2,2
Исследование и использование космическою пространства 7,6 0,3 0,1 12 0,5 0,1 1,58 3,5
Военная реформа 15,8 0,7 0,1 7,2 0,3 0 0,46
Дорожное хозяйство 79,1 3,4 0,6 79,1 3 0,5 1,00 8,18
Прочие расходы -7,7 -0,3 -0,1 -3,2 -0,1 0 0,42 -0,64
Целевые бюджетные фонды 14,1 0,6 0,1 14,1 0,5 0,1 1,00 0,35
Обслуживание государственного и муниципального долга 277,5 11,8 2,1 287,6 10,8 1,9 1,04 1,31
Итого расходов 2345,6 100 18 2659,4 100 17,4 1,13 3,11
* Финансовая помощь другим бюджетам бюджетной системы (810,6 млрд руб.) включает: финансовую помощь бюджетам других уровней (272,7 млрд руб.), фонд регионального развития (25,0 млрд руб.), мероприятия в области регионального развития (13,3 млрд руб.), средства, передаваемые государством внебюджетным фондам (499,6 млрд руб.).
жета до 4 543,9 млрд руб., реальные доходы снижаются, а доля бюджета расширенного правительства в ВВП сокращается до 29,7%.
В 2002 г. соотношение налоговых доходов (без ЕСН) федерального бюджета и консолидированного бюджета субъектов Федерации составляло — 58,6%:41,4%, а в 2004 г. планируется как 56,0%:44,0%. Однако доходы бюджетов субъектов часто недостаточны для финансирования расходов Президент в Бюджетном послании «О бюджетной политике в 2004 г.» указал на низкий удельный вес источников доходов региональных и местных бюджетов, неразграниченность расходных обязательств бюджетов разных уровней при общем объеме расходных обязательств консолидированного бюджета Российской Федерации 6,5 трлн руб., что почти в два раза превышает имеющиеся финансовые ресурсь!.
В последние годы дефицит большинства региональных бюджетов (60-65 регионов) достиг 8-15%. В 2004 г. профицит прогнозируется в 25 субъектах, а в целом доходы субфедеральных бюджетов превзойдут расходы на 248,9 млрд руб. Проблема дефицита финансовых ресурсов на субрегиональном уровне решается безвозмездными перечислениями из вышестоящих бюджетов, составляющих 15,9% от всех доходов бюджетов территорий на 2004 г., запланированных на уровне 2 141,1 млрд руб. Наибольшие поступления в бюджеты территорий обеспечат: подоходный налог на физические лица (24,9%), налог на прибыль организаций (22,8%), налоги на имущество (8,6%), акцизы (6,8%), платежи за пользование природными ресурсами (5,5%). Имеется существенный резерв повышения собственных налоговых доходов в регионах, в частности налогов на имущество физических лиц.
Особенностью консолидированного бюджета на 2004 г. является неравномерное распределение доходов и потерь для регионов в связи с отменой налога с продаж. Вследствие реформирования налоговой системы и межбюджетных отношений возможны потери в доходах бюджетов 65 субъектов Федерации, причем наибольшие — в городах Москве (12% от доходной части в действующих условиях) и Санкт-Петербурге (10%). Налоговые поступления увеличатся в 24 субъектах, в первую очередь в сырьевых регионах, в т.ч. в Ханты-Мансийском, Ямало-Ненецком и Ненецком автономных округах, Иркутской области, Республике Хакасия.
В 2004 г. в бюджетах субъектов возрастут расходы в связи с повышением зарплаты бюджетникам на 33%, содержанием отраслей социальной сферы (ЖКХ, здравоохранение, образование). Наиболее значимыми расходами бюджетов тер-
риторий являются: образование (21,8% от общих расходов бюджетов территорий в сумме 1 892,2 млрд руб.), здравоохранение и физическая культура (14,5%), ЖКХ (11,0%), промышленность, энергетика и строительство (10,3%), социальная политика (9,4%).
В целом бюджет на 2004 г. направлен на формирование здорового делового климата и ускоренное развитие экономики. В наибольшей мере этому способствует реформа налоговой системы, хотя нужны определенные корректировки, в частности развести во времени снижение НДС и отмену налога с продаж. В дальнейшем следует сосредоточиться не на снижении налоговых ставок (за исключением ЕСН, который частично будет перенесен на физические лица), а на корректном определении налоговой базы, ужесточении наказаний за налоговые правонарушения. Государство должно активнее влиять на инвестиционную политику предприятий, пакет акций которых находится в госсобственности, и на их дивидендную политику.
Расходы бюджета остаются неэффективными. Конечно, это явление типично для многих стран мира, в том числе и развитых. Нужно пересмотреть структуру бюджетных расходов, сокращая ненужные расходы, повышать долю капитальных вложений в бюджетных расходах. Открытые конкурсы по закупкам товаров и предоставлению услуг для бюджетных организаций оздоровят экономику, сократят число злоупотреблений.
Важно четкое разграничение доходов и расходов по уровням бюджетной системы. Целесообразно расширить налогообложение не скрываемых от контроля объектов (недвижимое имущество, транспортные средства и т.п.), создать механизм, обеспечивающий связь доступа граждан к общественным благам с уплатой ими налогов.
Также следует продолжить совершенствовать принятие, составление и форму бюджетной отчетности. Переход от кассового метода к методу начислений повысит прозрачность бюджета, а значит, и улучшит управление бюджетными доходами и расходами. Закон о бюджете и многочисленные его приложения сложны для восприятия, и его форму можно упростить, сократив число текстовых статей, ряд из которых, например распределение налоговых доходов по уровням бюджетной системы, перенести в Бюджетный кодекс РФ. Можно изменить процедуру рассмотрения бюджета в Федеральном Собрании — три чтения в Государственной Думе и два — в Совете Федерации, закрепить за Правительством РФ право определять необходимые расходы, уже установленные законодательством, а законодательной власти — вносить изменения в дополнительные расходы.
