CC BY
364
9(99) - 2012
Налоговая политика
УДК 336.22
формирование нефтегазовых доходов России: налоговый аспект
е. а. ермакова,
доктор экономических наук, профессор кафедры финансов E-mail: eae13@mail. ru Саратовский государственный социально-экономический университет
В статье проанализирован налоговый механизм формирования нефтегазовых доходов, российская и зарубежная системы налогообложения нефтегазовой сферы и ее налоговая нагрузка. Критически оценены изменения налогового законодательства в отношении налога на добычу полезных ископаемых и таможенных пошлин. Обоснованы направления дальнейшего развития налогообложения нефтегазовых доходов.
Ключевые слова: налог, нефтегазовый, доход, бюджет, суверенный фонд, налогообложение.
В России проблемы бюджетной устойчивости обусловлены высокой степенью зависимости экономики и бюджета от сырьевого сектора (добычи и экспорта нефти и газа) и внешней конъюнктуры на сырьевых рынках. Нефтегазовые доходы России обеспечивают:
• более 20 % доходов консолидированного бюджета;
• около 50 % поступлений в бюджет;
• 60-70 % поступающей в страну валюты;
• 100 % поступлений в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния [10];
• 21 % вклада нефтегазовой промышленности в ВВП (по данным Всемирного банка) [13].
При этом рост топливно-сырьевого экспорта практически в два раза опережал рост промышленного производства и почти в три раза - сельскохозяйственный [10]. В основе роста доходов от экспорта лежит ценовой фактор: по некоторым оценкам, изменение цены на нефть на 10 долл. США за баррель приводит к изменению роста ВВП российской экономики примерно на 0,4-0,5 %. Только в первом квартале 2011 г. налоговые сборы выросли на 386 млрд руб., при этом за счет роста мировых цен на нефть и газ - на 108 млрд руб.
В 2011 г. доходы России от экспорта нефти и газа составили рекордные 346 млрд долл. по сравнению с 254 млрд долл. в 2010 г. [3]. С 1992 по 1999 г. нефтегазовые доходы России выросли с 23,5 до 30,9 млрд долл., в 2000 г. они составили 52 млрд долл., а в 2008 г. - уже 310 млрд долл. В кризисном 2009 г. доходы упали до 190 млрд долл.
Необходимость минимизации макроэкономических рисков в результате сильной зависимости экономики и бюджета от сырьевых ресурсов в России предопределила введение специального режима управления ими, направленного на обеспечение средне- и долгосрочной макроэкономической стабильности путем создания нефтегазовых фондов. Их часто учреждают сильно зависимые от цен на
сырье государства, вынужденные создавать «подушку безопасности» на случай внезапного обвала цен: Венесуэла, Нигерия, Кувейт, Азербайджан, Оман, Норвегия, Китай, ОАЭ, Малайзия и др.
Суверенные фонды принадлежат государству, их активы состоят из различных финансовых инструментов: акции, валюта, облигации, драгоценные металлы и т. п. По некоторым оценкам, суммарная стоимость активов, находящихся во владении суверенных фондов около 40 стран, составляет примерно 3,5-4 трлн долл. [9] 2,5 трлн. из них приходится на 13 из 20 крупнейших суверенных фондов, которые финансируются за счет экспорта природных ресурсов, главным образом нефти и газа.
Первоначально в России решение о создании бюджетного фонда стабилизационной направленности было реализовано в виде финансового резерва Министерства финансов РФ1, затем с 2004 г. формировался Стабилизационный фонд РФ [15] как часть средств федерального бюджета, образующаяся за счет превышения цены на нефть над базовой ценой и подлежащая обособленному учету, управлению и использованию в целях обеспечения сбалансированности федерального бюджета при снижении цены на нефть ниже базовой.
В 2008 г. это учреждение разделили на две части: Резервный фонд и Фонд национального благосостояния [4]2. Существующие в России нефтегазовые фонды кроме задачи сокращения внешнего долга нацелены на финансовое обеспечение нефтегазового трансферта и досрочное погашение государственного внешнего долга.
Как показывает мировая практика, управление сырьевыми доходами может осуществляться двумя способами: в первом случае сберегаются все сырьевые доходы (полное сбережение), во втором случае одна часть сырьевых доходов используется на финансирование дефицита бюджета, а другая сберегается. Второй способ может реализоваться в виде правил постоянного потребления или средней цены.
1 В 2002 г. за счет конъюнктурных доходов от экспорта нефти в России начал формироваться финансовый резерв в составе федерального бюджета. Однако в законодательстве не были четко и полно прописаны ни основные принципы формирования резерва, ни направление использования средств фонда.
2 Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ 17.07.1998. Глава 13.2 «Использование нефтегазовых доходов федерального бюджета» введена Федеральным законом от 26.04.2007 № 63-ФЗ (ред. 01.12.2007).
Современная концепция ненефтегазового бюджета России предусматривает:
- раздельный учет нефтегазовых и ненефтегазовых доходов; определение оптимальной величины нефтегазового трансферта - нефтегазовых доходов бюджета, которые могут использоваться для финансирования расходов;
- создание на базе Стабилизационного фонда РФ Резервного фонда (для обеспечения расходов федерального бюджета в случае существенного падения цен на нефть) и Фонда национального благосостояния (для решения проблем пенсионной системы);
- определение предельной величины заимствований и других источников покрытия дефицита, направляемых на финансирование ненефтегазового дефицита.
Российская модель предполагает раздельное формирование и использование конъюнктурных доходов в виде стерилизационной (Резервный фонд) и сберегательной (Фонд национального благосостояния) частей (см. рисунок).
Общий механизм функционирования нефтегазовых фондов заключается в следующем. Первоначально федеральный бюджет балансирует без учета нефтегазовых доходов, следствием чего является естественное наличие дефицита, именуемого ненефтегазовым. В 2010 г. нефтегазовые доходы составили 18,5 % ВВП (табл. 1).
Законодательно размер ненефтегазового дефицита ограничен пределом на уровне 4,7 % ВВП, однако в связи с мировым финансовым кризисом действия положений Бюджетного кодекса РФ временно приостановлены и возобновят свое действие с 1 января 2014 г. При этом не планируется формирование нефтегазового трансферта, зачисление нефтегазовых доходов в Резервный фонд и Фонд национального благосостояния, а их средства используются напрямую на финансирование дефицита федерального бюджета и учитываются в составе источников финансирования дефицита [16]. В результате ненефтегазовый дефицит бюджета в 2010 г. составил 12,7 % ВВП по сравнению с 13,5 % в 2009 г.
Образовавшийся ненефтегазовый дефицит федерального бюджета финансируется нефтегазовым трансфертом за счет нефтегазовых доходов - это фактически первый этап использования нефтегазовых доходов. Величина нефтегазового трансферта ограничена и утверждается законом о федеральном
финансовая аналитика
проблемы и решения
Нефтегазовый трансферт - 3,7% ВВП
\ /
Нефтегазовые
доходы
/ N
Федеральный бюджет
Ненефтегазовый дефицит -4,7% ВВП
Резервный фонд
Фонд национального благосостояния
При недостаточности нефтегазового трансферта размер утверждается законом о бюджете
Порядок формирования и использования нефтегазовых доходов России
Таблица 1
Динамика доходов федерального бюджета
показатель 2010 г. 2011 г. проект
2012 г. 2013 г. 2014 г.
Доходы, всего: - в млрд руб. - % к ВВП 8 305,4 18,5 10 303,4 19,3 10 627,8 18,5 11 687,6 18,4 12 645,5 18,0
В том числе: - нефтегазовые доходы, млрд руб. - % к ВВП - ненефтегазовые доходы, млрд руб. - % к ВВП 3 830,7 8,5 4 474,7 10,0 5 228,2 9,8 5 075,2 9,5 4 942,2 8,6 5 685,6 9,9 5 228,6 8,2 6 458,9 10,2 5 444,3 7,7 7 201,2 10,3
Доля в общем объеме доходов, % 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
В том числе: - нефтегазовые доходы - ненефтегазовые доходы 46,1 53,9 50,7 49,3 46,5 53,5 44,7 55,3 43,1 56,9
Источник: [18].
бюджете на очередной финансовый год и плановый период в абсолютном размере, исчисленном как 3,7 % прогнозируемого на соответствующий год объема ВВП, установленного в указанном законе. Оставшийся объем дефицита бюджета (в размере до 1 % ВВП) покрывается классическими источниками дефицита бюджета.
На втором этапе нефтегазовые доходы, оставшиеся после перечисления нефтегазового трансферта, зачисляются в Резервный фонд, накопленный объем которого не должен превышать его нормативной величины, устанавливаемой в абсолютном размере - 10 % прогнозируемого на соответствующий
финансовый год объема ВВП, указанного в законе о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период (табл. 2).
Резервный фонд предназначен для формирования нефтегазового трансферта в случае недостаточности нефтегазовых доходов, а также на досрочное погашение государственного внешнего долга РФ. До 1 февраля 2014 г. доходы от управления средствами этого фонда направляются на финансовое обеспечение расходов федерального бюджета. В 2012-2014 гг. планируется перейти к восстановлению использованных в период кризиса средств Резервного фонда и его пополнению за счет дополни-
* Совокупный объем средств фондов соответствует сумме остатков на счетах Федерального казначейства в Центральном банке РФ по учету средств фондов и средств, размещенных в резервную позицию Международного валютного фонда, на депозитах во Внешэкономбанке, пересчитанных по официальным курсам иностранных валют, установленным Банком России на дату, предшествующую отчетной, и кросс-курсам, рассчитанным на основе указанных курсов. При этом не учтены расчетные суммы процентного дохода за истекшую часть процентного периода по счетам в иностранной валюте в Центральном банке РФ и по депозитам во Внешэкономбанке, а также процентов, начисленных на средства Резервного фонда, размещенных в резервную позицию Международного валютного фонда.
** Объем ВВП в 2011 г. оценочный: URL: http://www. eeg. ru/pages/22.
Источник: составлено на основе данных Министерства финансов РФ. URL: http://www1.minfm. ru/ru/reservefund/statistics/volume/ index. php?id4=5796; URL: http://www1.minfin. ru/ru/nationalwealthfund/statistics/volume/index. php?id4=6412.
Таблица 2
совокупный объем средств нефтегазовых фондов россии
показатель резервный фонд* фонд национального благосостояния* Всего...
01.02.2008 (период первоначального формирования)
Млрд руб. 3 057,85 783,31 3 841,16
Млрд долл. 125,19 32,00 157,19
% ВВП (33 247,5) 9,2 2,4 11,6
2008 г.
Млрд руб. 4 027,64 2 584,49 6 612,13
Млрд долл. 137,09 87,97 225,06
% ВВП (41 276,8) 9,8 6,3 16,1
2009 г.
Млрд руб. 1 830,51 2 769,02 4 599,53
Млрд долл. 60,52 91,56 152,08
% ВВП (38 808,7) 4,7 7,1 11,8
2010 г.
Млрд руб. 775,21 2 695,52 3 4 70,73
Млрд долл. 25,44 88,44 113,88
% ВВП (45 166) 1,7 5,9 7,6
2011 г.
Млрд руб. 811,52 2 794,43 3 605,95
Млрд долл. 25,21 86,79 112
% ВВП (48 541) ** 1,7 5,8 7,5
тельных нефтегазовых доходов, однако в процентах к ВВП его объем будет снижаться (табл. 3).
На третьем этапе формируется Фонд национального благосостояния за счет оставшейся части нефтегазовых доходов в случае, если накопленный объем средств Резервного фонда достигает его нормативной величины. Фонд национального благосостояния слу-
жит для обеспечения софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан, а также обеспечения сбалансированности (покрытия дефицита) бюджета Пенсионного фонда РФ. Именно за счет средств этого фонда работает Программа государственного софинансирования пенсии, которой воспользовались 5,7 млн чел. (6,14 %) работающих россиян.
Таблица 3
объем резервного фонда, млрд руб.
показатель 2011 г. (закон) 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Объем Резервного фонда на начало года: - в млрд руб. - % к ВВП 775,2 1,5 1 408,1 2,4 1 568,2 2,5 1 618,9 2,3
Курсовая разница -44,0 -3,9 -0,7 5,5
Пополнение (использование) средств Резервного фонда 676,9 164,0 51,4 -
Объем Резервного фонда на конец года: - в млрд руб. - % к ВВП 1 408,1 2,6 1 568,2 2,7 1 618,9 2,6 1 624,4 2,3
Источник: [18].
Фонд национального благосостояния по аналогии с норвежским опытом был призван стать частью устойчивого механизма пенсионного обеспечения. Однако средняя норвежская пенсия в 2010 г. составила 65 тыс. руб., а российская - 7,1 тыс. руб., что в 9 раз меньше.
Средства Фонда национального благосостояния в 2012-2014 гг. планируется использовать в объеме, равном софинансированию формирования пенсионных накоплений граждан (табл. 4). Совокупный объем нефтегазовых фондов по состоянию на 1 декабря 2011 г. составил 3 566,2 млрд руб.: Резервный
объем фонда национально
фонд - 801,8 млрд, Фонд национального благосостояния - 2 764,4 млрд.
Использование средств нефтегазовых фондов России характеризуется данными, представленными в табл. 5.
Средства нефтегазовых фондов подлежат управлению для обеспечения сохранности средств и стабильного уровня доходов от их размещения в долгосрочной перспективе. В отношении Резервного фонда действует консервативная политика, согласно которой средства размещены на валютных счетах Банка России и вложены в облигации США,
Таблица 4
| благосостояния, млрд руб.
показатель 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Объем Фонда национального благосостояния на начало года:
- в млрд руб. 2 695,5 2 555,3 2 542,3 2 531,4
- % к ВВП 5,1 4,4 4,0 3,6
Поступления и курсовая разница -135,2 -5,5 -0,9 29,9
Использование средств Фонда национального благосостояния -5,0 -7,5 -10,0 -10,0
(софинансирование пенсионных накоплений)
Объем Фонда национального благосостояния на конец года:
- в млрд руб. 2 555,3 2 542,3 2 531,4 2 551,3
- % к ВВП 4,8 4,4 4,0 3,6
Средства Фонда национального благосостояния, размещенные 648,5 550,7 474,0 472,6
в финансовых активах
Объем Фонда национального благосостояния на конец года 1 906,8 1 991,6 2 057,4 2 078,7
без учета размещения в финансовых активах
Источник: [18].
Таблица 5
использование нефтегазовых доходов бюджета, млрд руб.
показатель 2009 г. 2010 г.
Нефтегазовые доходы - в млрд руб. - % ВВП 2 984,0 7,6 3 830,7 8,6
Ненефтегазовые доходы - в млрд руб. - % ВВП 4 352,8 11,1 4 473,2 10,1
Ненефтегазовый профицит (+) / дефицит (-), % -13,5 -12,7
Поступления в Резервный фонд 693,7 0,0
Поступления в Фонд национального благосостояния 76,6 26,5
Использование нефтегазовых доходов текущего года 2 495,3 3 830,6
Использование средств Резервного фонда на обеспечение сбалансированности федерального бюджета и финансирование нефтегазового трансферта (2009 г.) 3 144,3 994,0
Использование инвестиционных доходов от размещения средств фондов, поступающих в федеральный бюджет 13,3 152,2
Использование нефтегазовых доходов предыдущего года на финансирование нефтегазового трансферта (в 2009 г) 243,6 0,0
Использование средств Фонда национального благосостояния 0,0 2,5
Резервный фонд на конец периода 1 830,5 775,2
Фонд национального благосостояния на конец периода 2 769,0 2 695,5
Источник: [18].
ФИНАНСОВАя АНАлИТИКА
проблемы и решения
6
Таблица 6
Динамика изменения удельного веса платежей и налогов за недра в бюджетной системе
Год Доходная часть бюджета, млрд руб. Сумма налогов и платежей за недра, млрд руб. Удельный вес налогов за недра, %
2001 2 466,8 149,4 6,0 (консолидированный бюджет)
2002 3 147,4 334,1 10,6 (консолидированный бюджет)
2003 2 586,2 559,8 21,6
2004 3 273,8 1 070,5 32,7
2005 4 896,5 2 181,1 44,5
2006 6 146,3 3 058,0 49,7
2007 6 964,8 3 076,7 44,1
2008 9 287,1 4 885,0 52,6
2009 7 337,8 2 961,0 40,3
2010 7 783,8 3 744,3 48,1
Источник: [10].
Великобритании и некоторых стран Европы с наивысшим кредитным рейтингом.
Для сравнения: средства Государственного нефтяного фонда Норвегии преимущественно вложены в акции, включая российские. В 2010 г. фонд вложил средства в 57 российских компаний, среди которых «Газпром» (0,65 %) и ЛУКОЙЛ (1,07 %), и доходность составляет 9,6 % [6]. Показателен и пример Китая, где подобный фонд CIC (China Investment Corp.) размещает две трети своего капитала в стране и треть выделяет для баланса на инвестиции за рубежом.
Совокупная доходность размещения средств Резервного фонда составила за 2010 г. 1,51 % годовых, с момента создания фонда (30 января 2008 г.) -2,89 % годовых. Совокупная доходность размещения средств Фонда национального благосостояния составила за 2010 г. 2,55 % годовых, с момента создания - 3,55 % годовых.
Нефтегазовые доходы российского бюджета имеют сугубо налоговый механизм формирования. Фактически именно с вводом в 2002 г. новой налоговой системы платного недропользования (введены налог на добычу полезных ископаемых (НДПИ) и вывозные таможенные пошлины на нефть) нефтегазовые доходы (налоги) достигли 45 %, увеличившись с 3-6 % (табл. 6).
До 2008 г. к нефтегазовым доходам, формируемым фонды, относились лишь вывозные пошлины на нефть и налог на добычу полезных ископаемых. В результате фактически поступало только около половины всех конъюнктурных доходов экономики, или 70 % конъюнктурных доходов бюджета. Налог на добычу газа, вывозные пошлины на нефтепродукты и газ, налог на прибыль нефтегазового
сектора, будучи конъюнктурными доходами, не
3
учитывались3.
Ситуация несколько изменилась с принятием новой концепции, по которой к нефтегазовым доходам отнесены доходы федерального бюджета от уплаты:
- налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья (нефть, газ горючий природный из всех видов месторождений углеводородного сырья, газовый конденсат из всех видов месторождений углеводородного сырья);
- вывозных таможенных пошлин на нефть сырую;
- вывозных таможенных пошлин на газ природный;
- вывозных таможенных пошлин на товары, выработанные из нефти.
Наибольший удельный вес в бюджетных доходах занимает налог на добычу полезных ископаемых. В 2010 г. его поступления в федеральный бюджет составили 1 376, 6 млрд руб., из них 1 266,8 млрд (96 %) - от добычи нефти, 94,5 млрд - от добычи газа и газового конденсата [1]. От крупнейших налогоплательщиков, а их более 7 тыс., поступает порядка 70 % всех федеральных налогов и сборов,
3 Под конъюнктурными доходами понимаются дополнительные доходы экономики (бюджета) из-за отклонения мировых цен от их стандартного уровня. Они определяются как превышение фактических доходов над их стандартной величиной вследствие благоприятной конъюнктуры. Подробно вопросами конъюнктурных доходов занимается Экономическая экспертная группа во главе с Е. Гурвичем. См.: [5]; Гурвич Е. Бюджетная и монетарная политика в условиях нестабильной внешней конъюнктуры // Вопросы экономики. 2006. № 3. С. 4; Гурвич Е. Формирование и использование Стабилизационного фонда // Вопросы экономики. 2006. № 4.
из них 154 организации - плательщики нефтегазовой отрасли.
Удельный вес таможенных пошлин, взимаемых при экспорте и импорте товаров, в общих доходах федерального бюджета в 2010 г. составлял 37,3 %, в том числе вывозных таможенных пошлин - 30,2 % и ввозных таможенных пошлин - 7,1 %. При этом в структуре вывозных пошлин таможенные пошлины от экспорта нефти и нефтепродуктов составляли 90 %. В структуре налогов, формирующих российские нефтегазовые фонды, превалируют вывозные таможенные пошлины - свыше 60 % (табл. 7).
Формируя фонды за счет части НДПИ, фактически из бюджета забирается большая часть горной вместо ценовой ренты, определяемой мировым распределением природных ресурсов и представляющей собой разность между внешними (мировыми) и внутренними ценами на отдельные виды минерального сырья и продукты их передела4.
Доля ценовой нефтяной ренты в России возросла с 15,3 до 32,1 %, в то время как удельный вес горной нефтяной ренты в общей величине налоговых доходов федерального бюджета, наоборот, снизился с 5,7 до 4,0 % [11, с. 53]. Государство должно осознать, что, изымая излишние средства только у нефтяников (а теперь и газовиков), оно сокращает их инвестиционные возможности, создавая антистимулы, сдерживающие финансовую активность внутри России. Налоговая нагрузка на нефтяную отрасль увеличилась с 45,6 % выручки и 62,5 % прибыли в 2005 г. до 75-80 % прибыли в 2008 г. [2]. Согласно официальным данным ФНС России, налоговая нагрузка, рассчитываемая по отношению к выручке от реализации, в сфере добычи полезных ископаемых снизилась до 30 % (табл. 8).
По данным Федеральной таможенной службы, в 2010 г. нефтяники принесли бюджету только налоговых доходов (без учета таможенных выплат) 1,9 трлн руб., а газовики - не более 157 млрд руб. Данные иллюстрируют сложившуюся тенденцию большей налоговой нагрузки и зависимости российского бюджета от нефтяных доходов по сравнению с газовой отраслью (табл. 9).
4 Дифференциальная рента условно делится на две части: 1) чисто горная рента, которая возникает в результате неодинаковых качества и горнотехнических условий эксплуатации конкретных месторождений; 2) монопольная (сопутствующая) горная рента, определяемая природно-климатическими, инфраструктурными, физико-географическими и социально-экономическими условиями расположения и освоения месторождений и добычи полезных ископаемых.
В целом к налоговым механизмам формирования нефтегазовых доходов и налогообложения нефтегазовой отрасли относятся: бонус от компании при выдаче лицензии на месторождение, плата собственнику недр за их использование, налог на прибыль, который платят все компании всех сегментов экономики, рентный налог, экспортные пошлины. В зависимости от использования данных инструментов в налоговых системах страны разделяют на три группы [14].
Первая группа - страны, которые основывают свою налоговую систему преимущественно на роялти и налоге на прибыль. К ним относятся:
• США, где нет специального рентного налога, поэтому большая доля прибыли от роста цен достается инвестору;
• Канада со сложной и дифференцированной системой роялти без специальных рентных налогов;
• Колумбия с квазирентным налогом, изымающим часть роста цены на нефть.
Причем это страны с большой долей наземной добычи, где уровень неопределенности ниже.
Вторая группа - страны, которые полностью основывают свою налоговую систему на рентных платежах с прибыли от нефтедобычи в дополнение к общему налогу на прибыль (Норвегия, Великобритания). В Норвегии ставка налога на прибыль от нефтедобычи одна из самых высоких (78 %), но практически все налоговое бремя переложено на фазу получения прибыли и свободного денежного потока. В Великобритании ставка налога на прибыль от добычи 32 %, а совокупная ставка налогообложения 62 %. В этих странах отсутствуют роялти и экспортная пошлина.
Третья группа стран сочетает невысокий размер роялти с существенной долей рентного налога на прибыль. Сюда можно отнести:
• Австралию, Папуа - Новую Гвинею и Бразилию, которые ближе ко второй группе;
• Казахстан и Китай, где доля роялти повыше и рентные налоги взимаются как с прибыли (по сложным прогрессивным шкалам, которые не очень подходят для стимулирования геологоразведки), так и с объема произведенной продукции. В Казахстане экспортная пошлина есть, но примерно в десять раз ниже, чем в России. Российская система налогообложения, основанная на налогообложении объемов добычи нефти, которая при цене нефти в 100 долл. /барр. оставляет
Таблица 7
Нефтегазовые налоги России
2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г.
Показатель Млрд % Млрд % Млрд % Млрд % Млрд %
руб. ВВП руб. ВВП руб. ВВП руб. ВВП руб. ВВП
Доходы, всего 8 305,4 18,3 10 303,4 19,3 10 627,8 18,5 11 687,6 18,4 12 645,5 18,0
Нефтегазовые доходы 3 830,7 8,6 5 228,2 9,8 4 942,2 8,6 5 228,6 8,2 5 444,3 7,7
Доля нефтегазовых доходов - 50,7 - 46,5 - 44,7 - 43,1 -
в общем объеме доходов, %
НДПИ 1 361,3 3,1 1 862,4 3,5 1 804,4 3,1 1 962,4 3,1 2 076,9 2,9
Доля НДПИ в общем объеме 35,6 - 35,6 - 36,5 - 37,5 - 38,1 -
нефтегазовых доходов, %
Таможенные пошлины 2 469,4 5,5 3 365,8 6,3 3 137,8 5,5 3 266,2 5,1 3 367,4 4,8
Доля таможенных пошлин 64,4 - 64,4 - 63,5 - 62,5 - 61,8 -
в общем объеме нефтегазовых
доходов, %
Таблица 8
Налоговая нагрузка в сфере добычи полезных ископаемых, %
Вид экономической деятельности 2006 г., без ЕСН* 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г., без страховых взносов
Всего... 11,6 14,4 13,5 12,4 9,4
Добыча полезных ископаемых 45,1 54,8 46,0 30,8 30,3
В том числе топливно-энергетических 49,4 60,2 50,5 33,2 33,2
Производство кокса и нефтепродуктов 3,2 8,6 7,3 7,1 5,0
*ЕСН - единый социальный налог. Источник: [17].
Таблица 9
Доходы бюджета расширенного правительства от налогообложения добычи нефти и экспорта нефти и нефтепродуктов, % ВВП
Показатель 2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г. 2009 г. 2010 г.
Налоговые доходы и платежи 36,5 36,1 36,2 36,2 31,0 31,7
Доходы от налогов и пошлин, связанных с обложением 9,2 10,0 8,1 9,7 6,0 8,3
нефти и нефтепродуктов
Из них:
- НДПИ на нефть 3,7 3,9 3,2 3,8 2,1 2,8
- акцизы на нефтепродукты 0,6 0,5 0,4 0,3 0,3 0,4
- вывозные таможенные пошлины на нефть 4,0 4,5 3,5 4,3 2,7 3,8
- вывозные таможенные пошлины на нефтепродукты 0,9 1,2 1,0 1,3 0,9 1,4
Доходы от налогов и прочих платежей, не связанных 27,2 26,2 28,1 26,5 25,0 23,4
с обложением нефти и нефтепродуктов
Источник: [18].
инвестору менее 25 долл., настолько далека от мировых тенденций, что инвестировать в новые проекты можно, лишь получив индивидуальные льготы по экспортной пошлине.
Реформирование нефтегазовых налогов идет скачкообразно, без четко выстроенной системной концепции: в конце 2008 г. снижение НДПИ, в 2010 г. - его повышение, в 2009 г. предоставлялись адресные льготы по экспортной пошлине (без определения четких критериев их предоставления), через год эти льготы уменьшили, а затем отменили.
финансовая аналитика
проблемы и решения
С 1 октября 2011 г. введен новый налоговый режим «60-66», который предполагает снижение экспортной пошлины на нефть примерно на 7 %. Согласно закону о таможенном тарифе пошлина рассчитывалась по формуле: 29,2 долл. /т плюс 65 % от разницы между ценой мониторинга и 182,5 долл. (эквивалент 25 долл. /барр.). В новом налоговом механизме 65 % в формуле заменяется на 60 %. Вторая цифра в названии - ставка экспортной пошлины на корзину нефтепродуктов в процентах от нефтяной пошлины (до реформы эта ставка составляла 55 %
от нефтяной - 70,7 % на светлые и 38,1 % на темные нефтепродукты).
В результате уравнена пошлина на светлые и темные нефтепродукты на уровне 66 % от нефтяной пошлины и снижена максимальная экспортная пошлина на нефть с 65 до 60 %. При новом режиме налогообложения нефтедобывающие компании смогут получать дополнительно 3,9 долл. с барреля экспортируемой нефти. В то же время, поскольку темные нефтепродукты составляют значительную часть российского экспорта, а на долю мазута в 2010 г. приходилось 52 % экспортных продаж «Роснефти» и 37 % экспортных продаж ЛУКОЙЛа, более высокие экспортные пошлины на темные нефтепродукты согласно налоговому режиму приведут к менее благоприятному налогообложению нефтеперерабатывающей деятельности.
Налоговый режим нацелен на улучшение прибыльности добывающего сегмента и стимулирование развития перерабатывающих активов в России за счет инвестиций в их модернизацию и сооружение более современных нефтеперерабатывающих мощностей. Это может обеспечить определенное краткосрочное послабление для добывающего сегмента и поддержать объемы добычи на действующих месторождениях. В то же время общее позитивное воздействие нового налогообложения в значительной мере будет нивелировано увеличением ставки налога на добычу полезных ископаемых в 2012 г.
В зависимости от способов воздействия система государственного налогового регулирования подразделяется на две сферы: налоговое сдерживание и стимулирование, которое базируется на политике низких налогов, оптимизации состава и структуры системы сборов, уровня налогового бремени и ставок отдельных сборов, а также на использовании системы налоговых льгот и преференций [7, 8].
В России в нефтегазовой сфере эффективно работает в основном контрольная функция налогов с силу простоты системы налогообложения, зависящей от объема добычи и экспорта. Стимулирующая функция может проявиться в поддержке разработки новых месторождений и геологоразведки на шельфе, а также залежей высоковязкой нефти и малых месторождений.
Существующее налогообложение, основанное на объемах, не дает устойчивой базы для разведки и разработки новых месторождений, многие из которых расположены в отдаленных районах с суровыми
климатическими условиями и требуют интенсивных капиталовложений. При действующей налоговой системе российские нефтяные компании отчисляют в бюджет 73 % из денежного потока от операционной деятельности [12]. В итоге компании работают с рентабельностью 10-14 %, что ниже стоимости капитала и более чем в два раза ниже аналогичного показателя для ведущих зарубежных стран.
Такая налоговая система не позволяет вводить в эксплуатацию новые месторождения, а фонд нерентабельных скважин постоянно растет. Для построения эффективной налоговой системы в отношении нефтегазовых доходов и отрасли целесообразно реформирование налогово-таможенного механизма в направлении снижения таможенной пошлины и переориентации НДПИ через рентный налог на финансовый результат. Снижение экспортной пошлины и ее постепенная отмена должны обеспечить дополнительную добычу, налоговые поступления от которой перекроют потери.
Кроме того, налоги - это законодательно установленный платеж, позволяющий государству исполнить свои обязательства, поэтому ненефтяной бюджет должен формироваться на основе того, что его доходы будут отличаться от доходов всего федерального бюджета только на ту часть налогов и неналоговых платежей, которые остаются после «отсечения» доходов, напрямую зависящих от мировой конъюнктуры цен на природные ресурсы (нефть и газ) и которые можно посчитать прямым счетом. Таким образом, формировать нефтегазовые доходы, являющиеся базой Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, не следует за счет налога на добычу полезных ископаемых.
Вместе с тем обсуждение вариантов модификации НДПИ5 для придания ему функций налога, изымающего именно природную, а не конъюнктурную ренту, продолжается уже несколько лет6. Минфин России оперирует смешанным собирательным понятием «нефтяная рента», которое охватывает как горную дифференциальную нефтяную ренту (в том числе в форме НДПИ), обусловленную природными факторами, так и ценовую (в форме экспортных пошлин).
5 По оценкам, налоговая нагрузка нефтяников за счет снижения НДПИ может сократиться на 100 мдрд руб.
6 НДПИ вместо привязки к мировым ценам на нефть лучше привязывать к реальным затратам компании на освоение и разработку месторождения, к степени зрелости месторождения. При этом максимальное изъятие налога должно быть на зрелой стадии.
Налог на дополнительный (добавочный) доход применяется в США, Великобритании, Норвегии, Казахстане (с 2009 г.). Этот платеж является справедливым инструментом изъятия природной ренты, так как его величина зависит от экономических результатов деятельности компаний нефтегазовой сферы (дохода). В этих результатах отражаются не только горно-геологические и географические характеристики месторождения, но и многие другие факторы, такие как стадия разработки, конъюнктура рынка и т. п.
Введение в России для предприятий нефтегазового сектора налога на дополнительный (добавочный) доход планируется уже более десяти лет. Планировалось в течение 2009-2010 гг. завершить разработку подходов и необходимой нормативной правовой базы для введения этого налога в добыче нефти и в 2011-2012 гг. начать его применение на новых месторождениях. Администрирование нового налога сложнее администрирования действующих платежей.
В соответствии с одобренными ранее документами, определяющими основные направления налоговой политики в России на трехлетнюю перспективу, разрабатываются механизмы перехода в долгосрочной перспективе к налогообложению добычи природных ресурсов на основе результатов финансово-хозяйственной деятельности организации (налог на добавочный доход) как наиболее эффективной с экономической точки зрения форме изъятия ренты. Этот переход на первом этапе можно осуществить лишь на новых месторождениях, а в итоге он может повлечь за собой изменение всей системы налогообложения природной ренты - от НДПИ и вывозных таможенных пошлин до акцизов на нефтепродукты. Ставка налога предлагается на уровне 27 % от прибыли компании. Такой подход, по оценкам, за десять лет принесет в бюджет около 6 трлн руб. дополнительного дохода [12].
В целях выравнивания уровня налоговой нагрузки на газовую и нефтяную сферы в 2012-2014 гг. продолжится установление дополнительной фискальной нагрузки на газовую отрасль путем дифференциации ставки НДПИ, взимаемого при добыче газа горючего природного. При этом подразумевается, что в совокупности принимаемые меры должны привести к увеличению доходов федерального бюджета: в 2012 г. - на сумму до 150 млрд руб., в 2013 г. -до 168,3 млрд и в 2014 г. - до 185,9 млрд.
В отношении налогового механизма формирования нефтегазовых доходов российского бюджета
Таблица 10
Запланированные и фактические бюджетные показатели России, млрд руб.
Показатель Закон о федеральном бюджете Исполнение Отклонение
Доходы 6 950 8 304 1 354
Нефтегазовые 3 194 3 831 637
Ненефтегазовые 3 756 4 473 717
Расходы 9 887 10 116 229
Баланс -2 937 -1 812 1 125
отмечается проблема неточного и недостоверного планирования нефтегазовых налогов, что сказывается на общих параметрах бюджетных доходов, а следовательно, наблюдается сознательное недофинансирование расходных обязательств, прежде всего социальной направленности (табл. 10).
Безусловно, точность планирования нефтегазовых доходов зависит от достоверности прогнозов цен на нефть и газ. Для цены на нефть всегда были характерны резкие и, как правило, трудно прогнозируемые изменения. Более того, в настоящее время динамика нефтяных цен во многом определяется ценами на производные финансовые инструменты, в том числе спекулятивные, и политическими факторами. В этой связи есть основания полагать, что в условиях глобализации и неопределенности тенденций экономического развития неустойчивость динамики нефтяных цен усилится. Это требует взвешенного подхода к формированию прогнозов, особенно для стран, экономика и бюджеты которых в значительной степени зависят от конъюнктуры нефтяного рынка, в том числе и для России.
Список литературы
1. Андрющенко С. Особенности администрирования компаний нефтегазового сектора // Налоговая политика и практика. 2011. № 6.
2. Березинская О., Миронов В. Российский нефтегазовый комплекс: динамика конкурентоспособности и перспективы финансирования. Фонд экон. иссл. «Центр развития». URL: http://www. dcenter.ru.
3. Бойко А. Нефтяные доходы потопят Россию. URL: http://www.utro.ru/articles/2011/12/15/1017269. shtml.
4. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
5. Гурвич Е. Макроэкономическая оценка роли российского нефтегазового комплекса // Вопросы экономики. 2004. № 10.
6. Евстигнеева А. Нефтяная копилка: что представляет собой Резервный фонд. РБК. 25 октября 2011 г. URL: http://top. rbc. ru/economics/25/10/2011 /621894.shtml.
7. Ермакова Е. А. Налоговое регулирование в системе государственного налогового менеджмента // Финансы и кредит. 2007. № 8.
8. Ермакова Е. А. Финансово-правовой механизм управления нефтегазовыми доходами в России // М-лы межд. науч.-практ. конф. «Финансовая система: экономические и правовые проблемы ее функционирования (в кризисных и посткризисных условиях)». Саратов: СГАП, 2010.
9. Информация к размышлению: суверенные фонды в зоне риска? URL: http://www. bloom-boom. ru/blog/globalmarkets/9849.html.
10. Кимельман С. Россия - государство-рантье: упущенные возможности. URL: http://2020strategy. ru/g1/inmaterial.
11. Кимельман С., Андрюшин С. Проблемы нефтегазовой ориентации экономики России // Вопросы экономики. 2006. № 4.
12. Корытина Е. Нефтяники нашли 6 трлн руб.
в бюджет. URL: http://www. rbcdaily. ru/2011/02/17/ tek/562949979727651.
13. Латухина К. Мотор для бизнеса // Российская газета (Столичный выпуск). 22 декабря 2011 г. № 5664.
14. Надо думать на 10-20 лет вперед. Интервью с А. Кондрашевым // Коммерсант. Приложение «Нефть и газ». 07.09.2011. № 166.
15. О внесении дополнений в Бюджетный кодекс РФ в части создания стабилизационного фонда РФ: Федеральный закон от 23.12.2003 № 184-ФЗ.
16. О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и иные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон № 245-ФЗ от 30.09.2010.
17. Об утверждении концепции системы планирования выездных налоговых проверок: приказ ФНС России от 30.05.2007 № ММ-3-06/333@ (в ред. приказа ФНС России от 08.04.2011 № ММВ-7-2/258@).
18. Основные направления бюджетной политики на 2012 год и плановый период 2013 и 2014 годов. URL: http://www. minfin. ru.
3-6 апреля 2012года
Москва, МВЦ Крокус Экспо, павильон №2, зал №9
