CC BY
193
Буткевич Сергей Анатольевич
кандидат юридических наук, старший научный сотрудник, начальник Крымского факультета
Одесского государственного университета внутренних дел
(e-mail: [email protected])_
Финансовый мониторинг как часть борьбы с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма (по материалам Украины)
В статье рассмотрены организационные и правовые основы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Особое внимание уделено анализу системы финансового мониторинга, в частности основным задачам Государственной службы финансового мониторинга.
Ключевые слова: легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, предупреждение, противодействие, финансирование терроризма, финансовый мониторинг.
S.A. Butkevych, Master of Law, Senior Researcher, Head of the Crimean Department of the Odessa State University of Internal Affairs; e-mail: [email protected]
Financial monitoring as a component of counteraction to money laundering and financing of terrorism (on material of Ukraine)
The article considers the organizational and legal foundations of preventing and counteracting to legalization (laundering) of incomes received in criminal way and terrorism financing. The main attention is paid to analysis of system of financial monitoring, in particular to main tasks of the State Service for Financial Monitoring of Ukraine.
Key words: legalization (laundering) of incomes received in criminal way, prevention, counteraction, terrorism financing, financial monitoring.
Предупреждение и противодействие легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма являются неотъемлемой составляющей борьбы с преступностью, которая приобрела сегодня особенную актуальность и исключительную значимость. Глобализация мировых хозяйственных связей и внедрение в финансовую систему инновационных технологий одновременно с развитием общества повышают уязвимость международной финансовой системы, что дает возможность преступникам в разных странах беспрепятственно и безнаказанно отмывать преступные доходы и финансировать терроризм.
Проведенный анализ деятельности правоохранительных и контролирующих органов Украины свидетельствует, что легализация преступных доходов происходит преимущественно в банковской сфере, системе страхования, на рынке капиталов, а также в индустрии развлечений (в том числе с использованием нелегальных казино). Кроме того, как главные каналы отмывания денег используются те отрасли экономики, где без труда и широкомасштабно можно использовать фиктивные счета, накладные и т.д. Следует также
указать такие способы отмывания денег, как использование процедур приватизации государственных предприятий, признания банкротом и ликвидации юридических лиц - субъектов хозяйствования [1].
После трагедии в США в сентябре 2001 г. одним из основных приоритетов обеспечения национальной безопасности для всех стран мира стала борьба с терроризмом, в связи с этим особую опасность для общества представляют действия, связанные с финансированием терроризма, в том числе международного. Как следствие, активизация международного терроризма привела к новым проблемам в сфере борьбы с отмыванием доходов, полученных преступным путем, что потребовало применения жестких, радикальных мер для контроля функционирования «теневых» финансовых потоков. При этом одним из направлений антитеррористической стратегии государства должно было стать выявление и блокирование каналов финансовой поддержки террористических организаций.
Необходимое условие эффективного решения указанных проблем - объединение усилий государственных органов и финансовых учреждений, а также дальнейшее развитие института финансового мониторинга.
26
Отдельные вопросы борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма в Украине рассматривали Л.И. Аркуша,
A.М. Бандурка, А.Ф. Волобуев, С.Г. Гуржий,
B.П. Емельянов, М.В. Корниенко, А.Е. Корыстин, А.А. Пономаренко, С.В. Симовьян, В.А. Тимошенко и др. Несмотря на повышенный интерес ученых и практиков к этой проблематике, учитывая несовершенство национального законодательства и его высокий динамизм в течение последних лет, а также необходимость приведения так называемой антилегализационной системы в соответствие с требованиями международных правовых актов, организационно-правовые аспекты функционирования системы финансового мониторинга требуют самостоятельного исследования.
В связи с поставленными задачами объектом данного исследования являются анализ основных составляющих финансового мониторинга как ключевого элемента системы борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, и финансированием терроризма, а также разработка предложений и рекомендаций по его усовершенствованию.
Не секрет, что использование слабых сторон финансовой системы с целью легализации преступных доходов и финансирования терроризма непосредственно угрожает государственной безопасности, представляет реальную опасность развитию национальной экономики, ставит под сомнение партнерские отношения с другими государствами, а также негативно влияет на международный имидж Украины. Именно поэтому в начале 2003 г. в Украине стали происходить кардинальные изменения в подходах к решению проблемы предупреждения и противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
Несмотря на то, что Украина не имела достаточного опыта и системного законодательства в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма, а ее финансовая система еще пребывала на этапе становления, государством был принят ряд мер для поддержания международных усилий в этом направлении и в 2002-2004 гг. было обеспечено создание антилегализационной системы.
В 2005-2010 гг. функционировала национальная система предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма, которая установила определенные модели финансового мониторинга (государственный и первичный; обязательный и внутренний; плановый и внеплановый и т.д.) и межведомственного сотрудничества. По оценкам экспертов, в обществе сфор-
мировалось четкое мнение о необходимости проведения мероприятий по борьбе с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма [2].
В результате принятия в мае 2010 г. антиле-гализационного законодательства в новой редакции была обеспечена имплементация в национальное законодательство требований сорока рекомендаций и девяти специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма РАТР, Конвенции ООН по борьбе с финансированием терроризма, а также Директивы Европейского Парламента и Совета Европы 2005/60/ЕС от 26 октября 2005 г. о предупреждении использования финансовой системы с целью отмывания средств и финансирования терроризма. Однако до сих пор остается неразрешенным ряд вопросов.
В соответствии с действующим законодательством финансовый мониторинг - это комплекс мероприятий, которые проводятся субъектами финансового мониторинга в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма, и включают проведение государственного финансового мониторинга, а также первичного финансового мониторинга. Объектом финансового мониторинга являются действия с активами, связанными с соответствующими участниками финансовых операций, которые их проводят при условии наличия рисков использования этих активов с целью легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма, а также какая-либо информация о таких действиях или событиях, активах и их участниках [3].
На наш взгляд, целью финансового мониторинга должно быть не только выявление финансовых операций, связанных с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, но и выявление, раскрытие и пресечение других преступлений экономической направленности. А основной акцент должен делаться на превентивном характере финансового мониторинга - предупреждении, недопущении привлечения преступных доходов в национальную экономику, а также использования субъектов финансового мониторинга для легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, или финансирования терроризма.
Соответственно, финансовый мониторинг должен основываться на следующих принципах: приоритет безопасности жизни и здоровья человека, прав и законных интересов государства, общества и граждан перед какими-либо другими интересами и целями в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию)
27
доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма; подконтрольность и подотчетность субъектов первичного финансового мониторинга соответствующим субъектам государственного финансового мониторинга; равенство прав и законных интересов всех участников финансовых операций, их реальное обеспечение и соблюдение; наличие законных оснований для проведения финансового мониторинга; открытость, объективность, непредвзятость, комплексность и системность финансового мониторинга; недопустимость дублирования полномочий субъектов финансового мониторинга; ответственность субъектов финансового мониторинга и их должностных лиц за ущерб, причиненный участникам финансовых операций вследствие нарушения законодательства; соблюдение положений международных договоров, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой Украины [4, с. 40].
Как уже указывалось, система финансового мониторинга состоит из двух уровней - государственного и первичного. Субъектами государственного финансового мониторинга являются: Национальный банк Украины; Министерство финансов Украины; Министерство юстиции Украины; Министерство инфраструктуры Украины; Министерство экономического развития и торговли; Национальная комиссия по ценным бумагам и фондовому рынку; Национальная комиссия, которая осуществляет государственное регулирование в сфере рынков финансовых услуг; Государственная служба финансового мониторинга Украины.
В свою очередь, к субъектам первичного финансового мониторинга отнесены:
1) банки, страховщики (перестраховщики), кредитные союзы, ломбарды и другие финансовые учреждения;
2) платежные организации, члены платежных систем, эквайринговые и клиринговые учреждения;
3) товарные, фондовые и другие биржи;
4) профессиональные участники рынка ценных бумаг;
5) компании по управлению активами;
6) операторы почтовой связи, другие учреждения, которые проводят финансовые операции по переводу средств;
7) филиалы или представительства иностранных субъектов хозяйственной деятельности, оказывающие финансовые услуги на территории Украины;
8) специально определенные субъекты первичного финансового мониторинга:
субъекты предпринимательской деятельности, оказывающие посреднические услуги при проведении операций по купле-продаже недвижимого имущества;
субъекты хозяйствования, которые осуществляют торговлю за наличные средства драгоценными металлами и изделиями из них, если сумма финансовой операции равна или превышает 150 000 грн. (около 18 750 долл. США);
субъекты хозяйствования, которые проводят лотереи и азартные игры, в том числе казино, электронное (виртуальное)казино;
нотариусы, адвокаты, аудиторы, аудиторские фирмы, физические лица - предприниматели, оказывающие услуги по бухгалтерскому учету, субъекты хозяйствования, оказывающие юридические услуги (за исключением лиц, оказывающих услуги в рамках трудовых правоотношений);
физические лица - предприниматели и юридические лица, которые проводят финансовые операции с товарами (выполняют работы, оказывают услуги) за наличные средства, при условии, что сумма такой финансовой операции равна или превышает 150 000 грн.;
9) другие юридические лица, которые по своему правовому статусу не являются финансовыми учреждениями, но оказывают финансовые услуги [3].
Следовательно, финансовый мониторинг проводят не только государственные органы, но и субъекты первичного финансового мониторинга. А объект финансового мониторинга -движение как публичных фондов, так и частных. Существование финансового мониторинга как особой формы финансового контроля в Украине объективно необходимо. Надлежащая организация деятельности соответствующих субъектов, направленная на выявление нарушений антилегализационного законодательства при перемещении денежных фондов в частности и обеспечение экономической безопасности государства в целом, дает возможность увеличить потенциал национальной экономики за счет капиталов, которые останутся на территории страны, и налоговых поступлений.
Считаем, что ведущую роль в антилегализа-ционной системе играет именно Государственная служба финансового мониторинга Украины -национальное подразделение финансовой разведки административного типа, центральный орган исполнительной власти, деятельность которого направляется и координируется Кабинетом министров Украины через министра финансов Украины [5].
Первоначально Департамент финансового мониторинга создавался как правительственный орган государственного управления в составе Министерства финансов Украины (январь 2002 г. - декабрь 2004 г.), позже Государственный комитет финансового мониторинга Украины стал центральным органом исполнительной власти со специальным статусом (январь 2005 г. - апрель 2011 г.).
28
С апреля 2011 г. Государственная служба финансового мониторинга Украины входит в систему органов исполнительной власти и создана для реализации государственной политики в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма. Ее основные задачи:
а) сбор, обработка и анализ информации о финансовых операциях, подлежащих финансовому мониторингу, других финансовых операциях и информации, которая может быть связана с подозрением в легализации преступных доходов или финансировании терроризма;
б) обеспечение реализации государственной политики в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма;
в) создание и обеспечение функционирования единой государственной информационной системы в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма;
г) налаживание сотрудничества, взаимодействия и информационного обмена с государственными органами, компетентными органами иностранных государств и международными организациями в данной сфере;
д) обеспечение представительства Украины в установленном порядке в международных организациях по вопросам предупреждения и противодействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма [3].
Подчеркнем, что политическая независимость и самостоятельность Государственной службы финансового мониторинга Украины обеспечивается благодаря следующим положениям действующего законодательства: 1) Службу возглавляет Глава, которого назначает на должность по представлению Премьер-министра Украины, внесенному на основании предложений министра финансов Украины, и освобождает от должности Президент Украины; 2) использование Службы в партийных, групповых или личных интересах не допускается; 3) деятельность партий, движений и других объединений граждан с политическими целями в подразделении финансовой разведки запрещается; на период службы или работы по трудовому договору членство должностных лиц и служащих Государственной службы финансового мониторинга Украины в партиях, движениях и других объединениях граждан прекращается; 4) руководитель подразделения финансовой разведки не может быть членом политической партии [5].
Вместе с тем, в борьбе с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма принимают активное участие право-
охранительные (Министерство внутренних дел Украины, Министерство доходов и сборов Украины, Служба безопасности Украины, Генеральная прокуратура Украины) и разведывательные (Служба внешней разведки Украины, Главное управление разведки Министерства обороны Украины, Управление разведки Администрации Государственной пограничной службы Украины) органы. Основной формой взаимодействия подразделения финансовой разведки с правоохранительными и разведывательными органами является предоставление и рассмотрение обобщенных материалов - сведений о финансовых операциях, которые были объектом финансового мониторинга и по результатам анализа которых Государственной службой финансового мониторинга Украины выявлены подозрения в отмывании преступных доходов или финансировании терроризма, или предикатном к ним преступлении. То есть обобщенные материалы - это информация о преступлении, которая содержит основания для принятия правоохранительными органами решения в соответствии с Уголовно-процессуальным кодексом Украины, а также для проведения правоохранительными и разведывательными органами Украины оперативно-розыскной деятельности.
Таким образом, основной составляющей государственной политики по борьбе с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма является создание и функционирование подразделений финансовых разведок. Однако десятилетний опыт Украины в борьбе с отмыванием доходов, полученных преступным путем, свидетельствует о том, что деятельность таких подразделений эффективна только при наличии надлежащей законодательной базы, налаженной системы сбора, анализа и обработки финансовой информации, идентификации клиентов финансовых операций, а также согласованности и целенаправленности мероприятий, проводимых совместно с другими уполномоченными органами Украины и зарубежных стран.
Для достижения указанных задач необходимо:
1) обеспечить утверждение Украиной статуса надежного партнера международного общества в данной сфере (декриминализация и детенизация экономических отношений; повышение инвестиционной привлекательности экономики для иностранных инвесторов; формирование позитивного международного имиджа Украины и преодоление барьеров на пути признания ее государством с рыночной экономикой и др.);
2) принять меры по предупреждению появления предпосылок для отмывания доходов, полученных преступным путем, и финансирования
29
терроризма (усовершенствование средств мониторинга финансовых потоков и противодействия нелегальному оттоку капиталов за пределы Украины; повышение эффективности анализа методов и финансовых схем легализации преступных доходов и финансирования терроризма, разработка соответствующих типологий; обеспечение регулирования деятельности по организации и проведению лотерей и азартных игр на территории Украины);
3) минимизировать риски использования финансовой системы Украины с целью легализации преступных доходов и финансирования терроризма (усиление информационной прозрачности финансовой системы; углубление партнерских отношений с частным сектором в данной сфере; увеличение части безналичных расчетов и сокращение сферы использования наличных средств; усовершенствование и расширение единого информационного пространства электронного взаимодействия государственных органов - участников национальной антилега-лизационной системы и др.);
4) оптимизировать деятельность правоохранительных и других государственных органов в данной сфере (разработка и внедрение эффективных механизмов розыска средств и другого имущества, полученных преступным путем, с целью их дальнейшего ареста и конфискации в установленном порядке; усовершенствование порядка выявления и дальнейшей заморозки активов лиц, причастных к финансированию терроризма; повышение эффективности проведения оперативно-розыскных мероприятий, в том числе по выявлению и пресечению деятельности организованных групп или преступных организаций, проводящих операции по отмыванию преступных доходов или финансированию терроризма, и т.д.);
5) усовершенствовать механизмы регулирования и надзора за субъектами первичного финансового мониторинга (анализ эффективности мероприятий, функционирования системы финансового мониторинга в государстве; определение и применение четкого механизма проверки безупречной репутации лиц, осуществляющих управление и контроль субъектов первичного финансового мониторинга; организация обучения представителей специально определенных субъектов первичного финансового мониторинга и др.);
6) повышать квалификацию специалистов путем оптимизации работы по подготовке и повы-
1. Об утверждении Концепции развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на 2005-2010 годы: распоряжение Кабинета министров Украины от 3 авг. 2005 г. № 315-р // Официальный вестник Украины. 2005. № 32. Ст. 1951.
шению квалификации сотрудников специальных подразделений правоохранительных органов, принимающих участие в выявлении, раскрытии и расследовании фактов легализации преступных доходов и финансирования терроризма; повышения квалификации сотрудников вновь созданных субъектов государственного финансового мониторинга; обеспечения Государственной службой финансового мониторинга Украины координации работ по переподготовке и повышению квалификации специалистов органов государственной власти и субъектов первичного финансового мониторинга в данной сфере и т.п.;
7) организовывать эффективное международное сотрудничество, что предполагает продолжение участия Украины в международных мероприятиях в данной сфере, которые проводятся в рамках деятельности FATF, Европейского Союза, Совета Европы, Мирового банка, Международного валютного фонда, Эгмонт-ской группы, Евразийской группы по противодействию легализации преступных доходов или финансированию терроризма, других международных организаций и учреждений;
8) обеспечивать информирование общественности о принятых мерах в данной сфере благодаря разработке эффективного механизма доступа физических и юридических лиц, средств массовой информации к публичной информации о результатах деятельности государственных органов в указанной сфере, а также обеспечению прозрачности деятельности государственных органов [2].
Безусловно, что дальнейшее развитие системы предупреждения и противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма - важнейшая составляющая стратегического курса Украины на интеграцию в Европейский Союз и усиление ее роли в построении единой мировой антилегализационной системы. При этом основными принципами построения антилегализационной системы должны быть системность и комплексность национального антилегализационного законодательства; ведущая роль финансового мониторинга, в том числе Государственной службы финансового мониторинга Украины, в антилегализационной системе; надлежащее взаимодействие контролирующих и правоохранительных органов, а также международное сотрудничество.
1. About approval of the Conception of development of the system of preventing and counteracting to legalization (laundering) of incomes received in criminal way and terrorism financing for 2005-2010: decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine of Aug. 3, 2005. № 315-R // Official Bulletin of Ukraine. 2005. № 32. Art. 1951.
30
2. Об утверждении Стратегии развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма на период до 2015 года: распоряжение Кабинета министров Украины от 9 марта
2011 г. № 190-р // Официальный вестник Украины. 2011. № 19. Ст. 803.
3. О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма: закон Украины от 28 нояб. 2002 г. № 249-М// Ведомости Верховной Рады Украины. 2003. № 1. Ст. 2.
4. Буткевич С.А. Принципы финансового мониторинга: постановка проблемы // Принципы финансового права: материалы междунар. науч.-практ. конф. (г. Харьков, 19-20 апр.
2012 г.). Харьков, 2012.
5. О Положении о Государственной службе финансового мониторинга Украины: указ Президента Украины от 13 апр. 2011 г. № 466/2011 // Официальный вестник Украины. 2011. № 29. Ст. 1272.
2. About approval of the Strategy of development of the system of preventing and counteracting to legalization (laundering) of incomes received in criminal way and terrorism financing in the period to 2015: decree of the Cabinet of Ministers of Ukraine ofMarch 9, 2011. № 190-R //Official Bulletin of Ukraine. 2011. № 19. Art. 803.
3. About preventing and counteracting to legalization (laundering) of incomes received in criminal way and terrorism financing: law of Ukraine of Nov. 28, 2002. № 249-IV // Bulletin of the Verkhovna Rada of Ukraine. 2003. № 1. Art. 2.
4. Butkevych S.A. Principles of financial monitoring: statement of a problem // Principles of Financial Law: proceedings of inter. sci. and pract. conf. (Kharkov, Apr. 19-20, 2012). Kharkov, 2012.
5. About regulation of the state committee for financial monitoring of Ukraine: decree of the President of Ukraine of Apr. 13, 2011. № 466/2011 // Official Bulletin of Ukraine. 2011. № 29. Art. 1272.
31
