CC BY
93
С. А. Буткевич,
кандидат юридических наук,
Одесский государственный университет внутренних дел
СТРАТЕГИЯ УКРАИНЫ ПО ПРЕДУПРЕЖДЕНИЮ И ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ЛЕГАЛИЗАЦИИ ПРЕСТУПНЫХ ДОХОДОВ И ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА
STRATEGY OF UKRAINE IN PREVENTION AND COUNTERACTION TO LEGALIZATION OF CRIMINAL INCOMES AND FINANCING OF TERRORISM
Рассмотрены организационно-правовые основы стратегии Украины по предупреждению и противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма.. На основе проведенного анализа выявлены недостатки долгосрочных планов (программ) в этой области и предложены пути их устранения.
Organizational and legal bases of strategy of Ukraine of prevention and counteraction to legalization (laundering) of incomes received in criminal way and financing of terrorism are considered. On the basis of carried out analysis lacks of such long-term plans (programs) are found out and ways of its improvement are offered.
В современном открытом финансовом ми -ре с высокой мобильностью денежных средств и быстрым развитием технологий платежных операций способы и приемы лега -лизации преступных доходов, а также ано-нимная защита последних в отдельных стра-нах или на определенных территориях делают финансовую преступность транснациональ -ной. Именно поэтому борьба с отмыванием доходов, полученных преступным путем, не -обходима по трем основным причинам: во -первых, такие меры дают возможность выяв-лять латентные преступления, связанные с получением «грязных» денежных средств от коррупции, наркобизнеса, мошенничества, уклонения от уплаты налогов и других форм организованной преступности; во -вторых, отмывание доходов способствует развитию международной коррупции, подрывает усилия Украины, направленные на развитие демокра -тических политических институтов и ста -бильной национальной экономической систе-мы; в-третьих, она помогает защитить укра-инскую финансовую систему от негативного влияния внешнего и внутреннего криминаль-ного капитала.
Еще в 2001 г. Правительство Украины определило такие первоочередные действия в рамках комплексной программы мероприятий по борьбе с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем, как: ужесточение контроля работы национальных органов правопорядка с целью блокирования нелегальных де-нежных потоков, а также межведомственной координации по расследованию преступлений, связанных с отмыванием доходов; использова-ние рекомендаций ГЛТГ с целью идентификации
стран, где ситуация с отмыванием таких доходов представляет серьезную угрозу для Украины; ориентация деятельности подразделений борьбы с наркобизнесом на более детальное исследова-ние аспектов этого вида преступлений в части, касающейся отмывания денежных средств, по -лученных преступным путем; активизация деятельности регуляторных органов, общественных и частных структур, связанной с предупрежде-нием отмывания преступных доходов; внедрение эффективных способов выявления и пресечения рискованных или подозрительных финансовых операций путем повышения уровня профессиональной и правовой подготовки сотрудников сектора финансовых услуг, игровых, брокерских и дилерских учреждений; продолжение работы по усовершенствованию законодательства по вопросам защиты института свидетелей и участников судопроизводства в борьбе с отмыванием преступных доходов; создание условий для работы компетентных органов других стран на территории Украины с целью внедрения новых механизмов борьбы с финансовыми преступлениями; обращение в случае необходимости за помощью международных финансовых органи-заций по вопросам совершенствования антилега -лизационного законодательства; создание усло -вий для объективного освещения в средствах массовой информации всех аспектов борьбы с отмыванием преступных доходов и др. [1].
Несмотря на то, что указанные вопросы затрагивались учеными еще 12лет назад, они остаются актуальными до сих пор, что позволяет преступным элементам длительное время осуществлять свою незаконную деятельность, вовле-кать в нее новых участников для совершения преступлений, связанных с отмыванием «гряз-
ных» денег. Именно поэтому вопросы разработки и реализации эффективной и действенной стратегии борьбы с легализацией преступных доходов актуальны не только для Украины, но и для всего мирового сообщества.
Целью настоящей статьи является всесторонний анализ положений стратегических пла-нов (программ) антилегализационных мероприятий, а также разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию антилегализаци-онной политики Украины.
Как и в других странах постсоветского пространства [2. — С. 192—243], к причинам, снижающим эффективность антилегализационной системы Украины, относятся: несовершенство системы информационного обеспечения государственных органов, участвующих в противодейст -вии легализации преступных доходов, и разобщенность ведомственных информационных ресурсов; недостаточное количество специально подготовленного персонала в сфере правоприменительной и надзорной деятельности; низкий уровень раскрываемости преступлений, связанных с легализацией преступных доходов, обусловленный малоэффективным взаимодействием органов, служб и подразделений, осуществляющих следст -венную и оперативно-розыскную деятельность, в процессе расследования преступлений данной категории; отсутствие достаточной практики судебного рассмотрения дел указанной категории, необходимой специализации судов и судей; пробелы и противоречия в нормативно-правовом регулировании вопросов, связанных с определением полномочий субъектов государственного финансового мониторинга по регулированию и надзору за деятельностью соответствующих субъектов первичного финансового мониторинга.
Для решения указанных выше задач было создано подразделение финансовой разведки ад -министративного типа, которое прошло путь от структурного подразделения Министерства фи -нансов Украины (2002—2005 гг.) до центрально -го органа исполнительной власти (с 2005 года). Сегодня к основным задачам Государственной службы финансового мониторинга Украины от -несены: реализация государственной политики в сфере предупреждения и противодействия лега -лизации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма, а также внесение предложений по ее формированию; сбор, обработка и анализ информации о финансовых операциях, которые подлежат фи -нансовому мониторингу, других финансовых операциях или информации, которая может быть связана с подозрением в легализации (отмыва-нии) доходов, полученных преступным путем, или финансировании терроризма; создание и обеспечение функционирования единой государственной информационной системы в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма [3].
Государственная служба финансового мониторинга Украины выступает связующим звеном между финансовым и другими учреждениями, обязанными предоставлять информацию, с одной стороны, и правоохранительными органами — с другой, что позволяет избегать создания прямых институциональных связей между этими учреждениями и правоохранительными органами, но при этом обеспечивает получение последними информации о подозрительных операциях. Именно поэтому субъекты первичного финансового мониторинга с большей уверенностью подходят к раскрытию информации, если им извест -но, что ее дальнейшая передача будет ограничена только фактами отмывания денег и финанси -рования терроризма, основываясь на анализе, проведенном подразделением финансовой раз -ведки, а не на ограниченной информации самого учреждения, которое предоставляет сведения. Вместе с тем для деятельности подразделений финансовых разведок административного типа характерен такой недостаток, как задержка в применении правоохранительных мероприятий (например, сбор вещественных доказательств, задержание и арест подозреваемых). Также такие подразделения могут попадать под прямой кон -троль со стороны политического руководства страны, что приводит к необъективности и пред -взятости всей их системы в целом. Именно поэтому административно-правовой статус Г осу-дарственной службы финансового мониторинга Украины и ее руководителя требует четкой рег -ламентации на законодательном уровне.
Первичным нормативным правовым актом в этой сфере, который должен был приобрести основополагающий характер, стала Концепция развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на 2005—2010гг. Цель принятия последней состояла в обеспечении прозрачности финансовой системы, повышении инве-стиционной привлекательности экономики Ук-раины для иностранных инвесторов, улучшении международного имиджа страны, преодолении барьеров на пути признания Украины государст -вом с рыночной экономикой, декриминализации экономических отношений, расширении корреспондентских отношений украинских банков с финансовыми учреждениями стран — членов FATF, а также содействии наполнению доходной части государственного бюджета [4]. Мы согласны с оценками специалистов, которые считают самым значительным достижением по реализации данной Концепции разработку и принятие в новой редакции Закона Украины «О предупреждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма» (май 2010 г.) [5. — С. 3].
В Стратегии развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем , или финансированию терроризма на
период до 2015 г. значительное внимание уде -лено вопросам борьбы с финансированием тер -роризма, что связано с активизацией междуна -родного терроризма [6]. Ее цель — определение мероприятий законодательного, организацион-ного и институционального характера, направ -ленных на обеспечение стабильного и эффек-тивного функционирования национальной сис -темы предупреждения и противодействия лега -лизации преступных доходов или финансирова -нию терроризма. При этом достижение данной цели предполагает:
во-первых, обеспечение закрепления за Ук-раиной статуса надежного партнера международного сообщества в сфере предупреждения и противодействия легализации преступных дохо -дов или финансированию терроризма путем: приведения национального законодательства в соответствие с требованиями международных стандартов; декриминализации экономических отношений; повышения инвестиционной привлекательности экономики Украины для ино-странных инвесторов; формирования позитивного международного имиджа Украины и преодо -ления барьеров на пути признания ее государством с рыночной экономикой;
во-вторых, применение мер по предупреждению появления предпосылок для отмывания преступных доходов или финансирования терроризма благодаря: усовершенствованию форм и методов мониторинга финансовых потоков и противодействия нелегальному оттоку капиталов за пределы Украины; повышению эффективно -сти анализа приемов и схем легализации преступных доходов или финансирования терроризма и разработок соответствующих типологий; реализации комплекса мер, направленных на выявление и пресечение противоправной деятельности конвертационных центров и предприятий с признаками фиктивности, участвующих в легали -зации преступных доходов или финансировании терроризма; обеспечению регулирования деятельности по организации и проведению лотерей и азартных игр на территории Укр аины и т. д.;
в-третьих, обеспечение постоянного совершенствования антилегализационного законода-тельства (отдельных положений Уголовного ко -декса Украины, Уголовного процессуального кодекса Украины, Закона Украины «О борьбе с терроризмом» и др.);
в-четвертых, минимизацию рисков исполь-зования финансовой системы Украины с целью отмывания преступных доходов или финансирования терроризма путем: усиления информационной прозрачности финансовой системы; уг-лубления партнерских отношений с частным сектором в сфере предупреждения и противодей -ствия данным преступлениям; увеличения удельного веса безналичных расчетов и уменьшения сферы использования наличности; усовершенствования и расширения единого информационного пространства для взаимодействия государственных органов в этой сфере;
в-пятых, усовершенствование деятельности правоохранительных и других государственных органов в сфере предупреждения и противодей -ствия легализации преступных доходов или фи -нансированию терроризма путем: разработки и внедрения эффективных механизмов розыска денежных средств и другого имущества, полу -ченных преступным путем, с целью их дальней -шего ареста и конфискации в установленном порядке; оптимизации механизма взаимодейст-вия правоохранительных органов и Государст-венной службы финансового мониторинга Ук -раины; усовершенствования порядка выявления и дальнейшего замораживания активов лиц, причастных к финансированию терроризма;
в-шестых, усовершенствование механизма регулирования и надзора за субъектами первичного финансового мониторинга, в том числе с учетом политики, процедур и систем контроля, оценки рисков в сфере предупреждения и проти -водействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма;
в-седьмых, повышение квалификации спе-циалистов, что включает: обеспечение Государственной службой финансового мониторинга Украины координации деятельности по переподготовке и повышению квалификации специали-стов государственных органов и субъектов первичного финансового мониторинга в этой сфере; повышение эффективности работы по подготов -ке и повышению квалификации сотрудников подразделений правоохранительных органов, принимающих участие в выявлении, раскрытии и расследовании фактов легализации преступных доходов и финансирования терроризма;
в-восьмых, организацию эффективного ме-ждународного сотрудничества путем: продол -жения участия Украины в международных ме -роприятиях в сфере предупреждения и проти -водействия легализации преступных доходов или финансированию терроризма, которые проводятся в рамках деятельности FATF, Ев -ропейского Союза, Совета Европы, Мирового банка, Международного валютного фонда, Эг -монтской группы и других международных организаций и учреждений; продолжения работы по подготовке и заключению международных договоров (меморандумов) о сотрудничестве по указанным вопросам; обеспечения эффективного взаимодействия и информаци-онного обмена с компетентными органами иностранных государств и международными организациями;
в-девятых, обеспечение информирования общественности о проведенных антилегализа-ционных мероприятиях, в частности: разработ -ку эффективного механизма доступа физиче-ских и юридических лиц, а также средств мас -совой информации к публичной информации о р езуль татах д еятельно с ти го сударс тв енных органов в этой сфере.
Однако детальный анализ содержания ука-занных выше нормативных правовых докумен-
тов [4; 6] дает основания сделать вывод, что они существенно не отличаются друг от друга. Их положения практически полностью дублируют -ся, носят формальный, неконкретный или блан -кетный характер. Кроме того, считаем, что прин -ципы предупреждения и противодействия лега -лизации преступных доходов и финансированию терроризма целесообразно дополнить такими, как: законность; целесообразность сотрудниче-ства с международными организациями; приоритет защиты прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц и др. При этом ве -дущую роль в реализации антилегализационной стратегии должна играть именно Государствен-ная служба финансового мониторинга Украины
— центральный орган исполнительной власти, специально созданный для реализации государственной политики в этой сфере [3]. Однако в указанных документах Кабинета Министров Ук -раины место национального подразделения фи -нансовой разведки в антилегализационных мероприятиях вообще не определено.
Планируется, что реализация соответствую -щей стратегии позволит обеспечить в Украине: системную реализацию государственной политики в сфере предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма; гармонизацию национальной антилегализационной системы с международными правовыми стандартами; результативное сотрудничество и постоянный информационный обмен с органами исполнительной власти, другими государственными органами — субъектами государственного финансового мониторинга, компетентными органами иностранных государств и международными организациями в указанной сфере; соблюдение и выполнение требований, установленных законодательством для деятельности специально определенных субъектов первичного финансового мониторинга; повышение квалификации специалистов государственных органов по вопросам финансового мониторинга и сотрудников субъектов первичного финансового мониторинга; стимулирование притока иностранных инвестиций в национальную экономику; наполнение доходной части государственного бюджета.
Таким образом, государственная антилега -лизационная политика должна обеспечивать переход от выявления, раскрытия, расследова -ния и пресечения отдельных преступлений к комплексным, согласованным и системным мерам (действиям) по нейтрализации и пресе -чению деятельности организованных групп и преступных организаций, причастных к легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. В рамках реализации указанных про -грамм Государственная служба финансового мониторинга Украины (как ключевой элемент национальной антилегализационной системы) должна уделять особое внимание: расширению международного сотрудничества в этой сфере;
обеспечению эффективного функционирова -ния единой государственной информационной системы в сфере предупреждения и противо-действия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансиро-ванию терроризма; формированию позитивно -го отношения общественности, финансовых учреждений, субъектов хозяйствования к тре-бованиям антилегализационного законодатель -ства и проводимым мероприятиям в этой сфере; квалифицированной подготовке персонала субъектов государственного и первичного финансового мониторинга. Безусловно, что эф -фективная реализация таких стратегических планов будет содействовать дальнейшему раз -витию Украины как демократического, право -вого государства, а также обеспечению защиты ее национальных интересов, совершенствова-нию социально -экономических отношений и формированию основ гражданского общества.
С учетом практической деятельности пра-воохранительных и других государственных органов, а также зарубежного опыта в этой сфе -ре считаем, что стратегическими целями совер -шенствования национальной системы преду-преждения и противодействия легализации (от -мыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма долж-ны стать: сокращение масштабов организован -ной преступности и нелегальной предпринима -тельской деятельности; устранение причин и условий, способствующих созданию и восста-новлению материальной базы террористических организаций, организованной преступности, наркобизнеса и коррупции; предупреждение незаконного вывода денежных средств за гра -ницу; создание условий для обеспечения воз -вращения денежных средств, полученных пре-ступным путем и незаконно выведенных за гра -ницу; обеспечение эффективности реализации полномочий правоохранительных и других го -сударственных органов, участвующих в преду -преждении и противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, оптимизация механизмов координации их деятельности и взаимоде йствия между ними.
ЛИТЕРАТУРА
1. О борьбе с легализацией («отмыванием») денежных средств, полученных преступным путем: Заявление Кабинета Министров Украины от 28 августа 2011 г. // Правительственный курьер.
— 2001. — № 155.
2. Буткевич С .А. Финансовый мониторинг в Украине (организационно-правовые аспекты): монография. — Симферополь: Крымучпедгиз,
2010. — 286 с.
3. О Положении о Государственной службе финансового мониторинга Украины: Указ Президента Украины от 13 апреля 2011 г.
№ 466/2011 // Официальный вестник Украины.
— 2011. — № 29. — Ст. 1272.
4. Об утверждении Концепции развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма на 2005—2010 годы: Распоряжение Кабинета Министров Украины от 3 августа 2005 г. № 315-р // Официальный вестник Украины. — 2005. — № 32. — Ст. 1951.
5. Отчет Государственной службы финансового мониторинга Украины за 2010 год. — К., 2011. — 64 с.
6. Об утверждении Стратегии развития системы предупреждения и противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, или финансированию терроризма на период до 2015 года: Распоряжение Каби -нета Министров Украины от 9 марта 2011 г. №190-р // Официальный вестник Украины. —
2011. — № 19. — Ст. 803.
