CC BY
50
Муниципальные финансы
ФИНАНСОВЫЙ АСПЕКТ МУНИЦИПАЛЬНОЙ РЕФОРМЫ
Г. С. ЗАХРЕВСЖЛя, кандидат экономических наук, доцент Балтийский институт экономики и финансов,
г. калининград
с. в. мишина,
Российская академия государственной службы
при Президенте РФ
С принятием Государственной Думой Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в стране был дан старт муниципальной реформе. Нормами данного закона была введена единообразная, двухуровневая система местного самоуправления в Российской Федерации. В связи с этим в каждом субъекте Федерации организовано местное самоуправление как на уровне поселений, так и на уровне муниципальных районов и городских округов. С 1 января 2006 г. в стране насчитывается 24 372 муниципальных образования, в том числе 12 251 — вновь образованных.
Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ определил перечень вопросов местного значения, который стал основой для установления расходных обязательств муниципальных образований и соответствующего им закрепления доходных источников поселений, муниципальных районов и городских округов. Однако доходные источники местных бюджетов были рассчитаны только исходя из полномочий, закрепленных Федеральным законом № 131-Ф3.
В ходе реализации реформы местного самоуправления перечень вопросов местного значения был существенно расширен, что привело к увеличению объема расходных обязательств муниципальных образований. Важно отметить, что были увеличены не только традиционные текущие расходы муниципальных образований, но появились и новые мандаты,
требующие бюджетных расходов. При этом все эти процессы происходят на фоне хронического многолетнего государственного недофинансирования полномочий и без учета груза накопленных проблем, передаваемых теперь на откуп местным властям. Так, по данным мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, проводимого Минфином России, в 2006 г. расходные обязательства муниципальных образований выросли на 21 в 2007 г. также прогнозируется их значительный рост.
Вследствие сложившейся ситуации с финансовым обеспечением реформы местного самоуправления идет «вымывание» собственной компетенции органов местного самоуправления, в первую очередь сельских поселений и малых городов. Причем это осуществляется на законных основаниях, в частности, путем заключения соглашений о передаче части полномочий поселений, включая бюджетно-налоговые полномочия, органам местного самоуправления муниципальных районов. По данным мониторинга, проводимого Минрегионразвития РФ, около 16 200 поселений (примерно 74,8 %) заключили подобные соглашения. Всего было заключено около 48 тыс. соглашений, на основе которых передавалось в среднем от 4 до 6 вопросов местного значения. Большинство поселений (около 85 %) решают только самые необходимые, жизненно важные для населения вопросы
1 Данные мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 года, представленные в открытом доступе на web-сайте_http://www. тЫт. т.
местного значения — организация освещения улиц, сбора и вывоза бытовых отходов, организация благоустройства и озеленения территории поселения, создание условий для массового отдыха жителей поселения. При этом лишь в 64 % вновь образованных поселений в 2006 г. были сформированы бюджеты, остальные же финансируются в соответствии со сметой доходов и расходов. 2
Проблемным вопросом остается отсутствие механизма передачи отдельных государственных полномочий Российской Федерации (субъекта Федерации) на уровень местного самоуправления: в законодательстве отсутствуют не только критерии определения их состава и стоимости, но и сроки обеспечения необходимыми ресурсами. Большинство переданных на муниципальный уровень государственных полномочий финансируется за счет средств местных бюджетов и только потом «компенсир^тся» из бюджета субъекта Федерации, да и то не в полном объеме.
С 1 января 2008 г. вступает в силу (в основном) новая редакция Бюджетного кодекса, утвержденная Федеральным законом от 27 апреля 2007 г. № 63-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс российской Федерации в части регулирования бюджетного процесса и признании утратившими силу отдельных законодательных актов российской Федерации». Несомненно, данный закон предусматривает усиление стимулов для органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления по эффективному и ответственному управлению региональными и муниципальными финансами. Вместе с тем новая редакция Бюджетного кодекса рФ устанавливает объем принятых расходных обязательств всех уров -ней публичной власти на базе 2005 г., когда было осуществлено первое разграничение полномочий между ними, а распределение доходов по уровням бюджетной системы определено по нормативам, сложившимся на начало 2007 г. При этом нормативы распределения неналоговых доходов между уровнями бюджетной системы носят только уточняющий характер, не изменяя их.
новая редакция Бюджетного кодекса рФ не предусматривает закрепления за местными бюджетами необходимых дополнительных доходных источников и корректировки распределения доходов по уровням бюджетной системы. В связи с этим, можно прогнозировать дальнейшую цент-
2 Мирошников С.Н,. Кодина Е. А. Реализация реформы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2007. № 3. С. 12.
рализацию средств на федеральном уровне и, как следствие, рост объема финансовой помощи региональным бюджетам из федерального бюджета и местным бюджетам — из региональных бюджетов. Вместе с тем, по экспертной оценке Счетной палаты РФ, только в 2006 г. фактические потребности местных бюджетов в среднем по России в два раза превышали их доходы.
Доходные источники в виде закрепленных федеральным и региональным законодательствами за местными бюджетами налоговых и неналоговых доходов не могут обеспечить полного покрытия расходных полномочий органов местного самоуправления в связи со значительными различиями между уровнем социально-экономического развития, как субъектов РФ, так и муниципальных образований. А в условиях существенного увеличения с 1 января 2006 г. количества муниципальных образований (большинство из которых, около 20 000 — сельские) происходит значительная дифференциация налогового потенциала местных бюджетов, в связи с чем возникает необходимость выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований для осуществления ими возложенных на них полномочий.
Уже сейчас можно говорить о том, что в 2006 г. собственные доходы консолидированных бюджетов муниципальных образований составили 44 % всех доходов местных бюджетов, вместо 48 % в 2005 г. Соответственно увеличилась доля межбюджетных трансфертов — с 52 до 56 %. При этом доля дотаций в структуре консолидированных доходов местных бюджетов составляет около 17 %. Таким образом, несмотря на снижение доли собственных доходов на 4 процентных пункта, доля дотаций увеличилась только на 1 — 1,5 процентных пункта, остальное увеличение приходится на субвенции, доля которых увеличилась с 26 % в 2005 г. до 30 % в 2006 г. 3
Основным собственным доходным источником консолидированных местных бюджетов (46 %) является налог на доходы физических лиц, что выше аналогичного показателя 2005 г на 7 процентных пунктов. Поскольку основная часть экономически активного населения сосредоточена в городских округах, то удельный вес НДФЛ в городских округах составляет 59,5 %, в то время как в муниципальных районах и поселениях соответственно 36,4 и 4,1 %. 4
3 Завьялов Д. Ю. Доходы муниципальных образований в аспекте межбюджетных отношений //Финансы. 2007. — № 3. С. 22.
4 Данные мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 г., представленные в открытом доступе на web-сайте http://www. ттйп. т.
Поступления по федеральным и региональным налогам и сборам, не закрепленным за местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ (налог на прибыль организаций, акцизы, транспортный налог, налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес), составили 11 %, в том числе: налог на прибыль организаций — 9 % от собственных доходов местных бюджетов, налог на имущество организаций — не более 1 %, транспортный налог, налог на игорный бизнес и акцизы в совокупности также
— не более 1 %. Регулирование (замену расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений по налогам) осуществляют 34 субъекта РФ, что вдвое меньше, чем в 2005 г. Также сократилось количество налоговых доходов, по которым осуществляется регулирование. Закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений по одному из основных ранее регулирующих налогов — по налогу на прибыль организаций — в 2006 г. осуществлялось в 17 субъектах РФ. Столько же регионов осуществляют регулирование по налогу на имущество организаций. По налогу на игорный бизнес дополнительные нормативы отчислений (полностью или частично) установлены в 12 субъектах Федерации, по акцизам — в 8, по транспортному налогу — в 7. На иные собственные доходные источники местных бюджетов, такие как: налог на совокупный доход приходится 9 %, земельный налог
— 7 %, неналоговые доходы — 22 %. При этом треть всех неналоговых доходов местных бюджетов приходится на арендную плату за земельные участки, да и та ежегодно уменьшается в связи с разграничением собственности на землю.
Таким образом, в 2006 г. в доходах местных бюджетов сократилась доля средств, полученных из вышестоящих бюджетов через дополнительные нормативы отчислений по налогам, т. е. за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивают финансирование 71 % собственных расходных
полномочий, в то время как в 2005 г. данный показатель составлял 74 %.
Де-юре реализация норм Федерального закона № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации», упорядочение территориальной структуры местного самоуправления призваны способствовать укреплению его финансовой базы, при этом важное значение имеет разграничение доходных и расходных полномочий по уровням бюджетной системы и достижение соответствия между расходными и доходными полномочиями.
Де-факто динамика распределения «конечных» доходов бюджетов бюджетной системы РФ в ВВП за 2000 — 2006 гг. реально демонстрирует, как изменилось соотношение различных уровней бюджетной системы. Так, например, доля федерального бюджета возросла с 14,6 до 15,3 % ВВП, региональных бюджетов с 8,7 до 9,8 % ВВП, вместе с тем доля местных бюджетов России в ВВП снизилась с 6,6 % в 2000 г. до 5,1 % — в 2006 г. (табл. 1). Это объективный показатель того, что роль местных бюджетов в экономической деятельности страны последние шесть лет неуклонно падает.
Следует отметить, что доходы бюджетов муниципальных образований значительно различаются в зависимости от видов местных бюджетов.
Бюджеты городских округов традиционно воспринимаются как наиболее устойчивый уровень местных бюджетов. Так, значительную долю в доходах городских округов занимают налоговые и неналоговые доходы, которые составляют 50,2 % в общем объеме доходов местных бюджетов, субвенции из федеральных и региональных фондов компенсации составили 24,7 %, межбюджетные трансферты — 20,3 %, прочие доходы — 4,8 % (табл. 2).
Основные поступления по собственным доходам приходятся на налог на доходы физических лиц — 47 %, налог на совокупный доход — 12 %,
Таблица 1
доля доходов местных бюджетов в ввп россии в 2000 — 2006 гг., млрд руб.
год ввп доходы местных бюджетов в % от ввп
2000 7 302 480,6 6,6
2001 9 041 588,5 6,5
2002 10 863 710,6 6,5
2003 13 304,7 835,4 6,3
2004 16 856,5 1 048,0 6,2
2005 21 930,2 1 152,8 5,3
2006 25810* 1 303,0** 5,1
* Сценарные условия социально-экономического развития Российской Федерации в 2006 — 2009 гг. ** Прогноз Министерства финансов РФ.
земельный налог — 8 %, налог на прибыль организаций, поступивший в бюджеты городских округов в результате межбюджетного регулирования, — 4 %.
В среднем городские округа за счет собственных доходов обеспечивают финансирование 83 % собственных расходных полномочий.
Благодаря высокому уровню налогового потенциала состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом по России характеризуется низким уровнем дотационной зависимости. Несмотря на сокращение поступлений от межбюджетного регулирования по налогу на прибыль организаций и иным федеральным и региональным налогам, бюджеты городских округов имеют достаточно высокий уровень самодостаточности.
Иначе складывается структура доходов бюджетов муниципальных районов. Так, удельный вес налоговых и неналоговых доходов в бюджетах муниципальных районов составляет всего 26,8 %, межбюджетные трансферты (без учета средств из фондов компенсации) — 32,7 % доходов муниципальных районов.
За счет собственных доходов муниципальные районы в среднем обеспечивают только 57 % собственных расходных полномочий. Основной объем доходов бюджетов муниципальных районов — 36,6 % — приходится на субвенции. Столь высокий показатель обусловлен передачей на уровень муниципальных районов государственных полномочий и полномочий поселений. Отчасти данный процесс можно оценить, как попытку скорректировать разграниченные федеральным законодательством полномочия между уровнями бюджетной системы.
Что касается поселений, то налоговые и неналоговые доходы составляют 32,1 % доходов, субвенции из федеральных и региональных фондов компенсации — 13,7 %, а более половины (51,3 %) в доходах городских и сельских поселений занимают межбюджетные трансферты (без учета средств из фондов компенсации).
Принимая во внимание вышеизложенное и внесенные изменения в Бюджетный кодекс РФ, можно прогнозировать, что и в дальнейшем большинство муниципальных образований, особенно со слабо развитой налоговой базой, будут формировать свои бюджеты главным образом за счет финансовой помощи из вышестоящих бюджетов.
Необходимо отметить, что в новой редакции Бюджетного кодекса РФ предусмотрены ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и содержание органов власти. Так, к муниципальным образованиям, у которых доля межбюджетных трансфертов в течение двух из трех последних финансовых лет в собственных доходах превышает 10 %, будут применяться дополнительные ограничения по объему расходов на оплату труда муниципальных служащих и содержание органов власти, тогда как по отношению к субъектам Федерации эта доля составляет 20 %. Это означает, что органы местного самоуправления практически теряют право на самостоятельное регулирование оплаты труда муниципальных служащих и определение объема расходов на содержание органов власти.
По нашему мнению, выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации должно осуществляться исходя из необходимости достаточного финансового обеспечения полномочий органов
Таблица 2
Структура доходов местных бюджетов по типам муниципальных образований5, млрд руб
вид доходов типы муниципальных образований
городской округ муниципальный район поселения
Сумма доля в доходах городских округов Сумма доля в доходах муниципальных районов Сумма доля в доходах поселений
Налоговые 181,1 37,9 % 99,7 21,7 % 13,4 22,9 %
Неналоговые 58,5 12,3 % 23,4 5,1 % 5,4 9,2 %
Итого 239,6 50,2 % 123,1 26,8 % 18,8 32,1 %
Межбюджетные трансферты (без средств фонда компенсации) 96,9 20,3 % 150,0 32,7 % 30,0 51,3 %
Фонд компенсации 117,9 24,7 % 168,0 36,6 % 8,0 13,7 %
Прочие доходы 22,8 4,8 % 17,8 3,9 % 1,7 2,9 %
Всего 477,2 100 % 458,9 100 % 58,5 100 %
5 Данные мониторинга местных бюджетов Российской Федерации за 9 месяцев 2006 г., представленные в открытом доступе на web — сайте http://www. minfin. ru
государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований по реализации конституционных гарантий, касающихся предоставления гражданам общественных услуг в сферах образования, здравоохранения, в социальной сфере.
Поэтому для реализации указанных целей, обеспечения в необходимом объеме финансовых поступлений в местные бюджеты целесообразно: во-первых, при определении статуса конкретного муниципального образования на территории субъекта Федерации, структуры расходных обязательств муниципального образования (закрепленных как вопросы местного значения или делегируемые государственные полномочия), состава муниципальной собственности необходимо первоначально оценивать стартовые социально-экономические условия развития муниципальных образований, определять фактическую «стоимость» предоставляемых муниципальных услуг. При этом желательно учитывать предпочтения жителей территории, их потребности в тех или иных услугах, которые и определяют приоритеты бюджетных расходов;
во-вторых, при реформировании организации местного самоуправления на территории субъекта Федерации следует стремиться к достижению принципа достаточности: финансовые средства местной власти должны быть соразмерны предоставленным ей законом полномочиям. Поскольку местное самоуправление выступает основой конституционного строя и решает повседневные вопросы жизнеобеспечения населения на локальной территории, их местные бюджеты должны иметь высокую самостоятельность, сбалансированность и достаточную бюджетную обеспеченность. На данном этапе трудно говорить о какой-либо самостоятельности, так как реальных собственных доходов местным бюджетам для реализации возложенных на них полномочий катастрофически не хватает.
Фактический дефицит местных бюджетов, «сброс» объектов муниципальной собственности по важнейшим сферам муниципальной экономики, значительное увеличение доли платности услуг дополнительного образования, здравоохранения, культуры и спорта говорят о существующих и назревающих проблемах мобилизации доходов даже благополучных муниципалитетов, в связи с чем на данном этапе для повышения доходности бюджетов муниципальных образований предлагается Правительству РФ рассмотреть возможность внесения изменений в Бюджетный и Налоговый кодексы РФ, предусматривающих:
— расширение перечня местных налогов путем конституирования в качестве таковых единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности и единого налога, уплачиваемого по упрощенной системе налогообложения. Местные органы власти заинтересованы в росте налоговых поступлений в местные бюджеты за счет расширения и увеличения налогооблагаемой базы, в том числе за счет увеличения количества населения, занятого предпринимательской деятельностью, роста доходов граждан, проживающих на той или иной территории. Поэтому преимущества налогообложения малого бизнеса наиболее ощутимы именно на местном уровне, поскольку создание всех необходимых условий и стимулов для его развития находится в ведении местных властей.
Кроме того, передача на муниципальный уровень этих двух налогов (ныне относящихся к специальным налоговым режимам) создаст предпосылки для честной и добросовестной конкуренции между территориями по развитию малого бизнеса;
— расширение перечня видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению данным налогом. В первую очередь в перечень следует включить такие виды деятельности, по которым субъекты предпринимательства представляют недостоверные показатели своей финансово-хозяйственный деятельности;
— сокращение перечня юридических лиц, освобождаемых от налогообложения в отношении используемых ими земельных участков, в частности, занятых находящимися в федеральной собственности объектами использования атомной энергии, пунктами хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ.
Что касается тех льгот, которые уже предоставлены федеральным законодательством, а именно за земли, на которых расположены, газовые, нефтяные трубопроводы, линии электропередач, то выпадающие доходы местных бюджетов должны быть компенсированы;
— зачисление в местные бюджеты налога на имущество организаций. В пользу данного предложения говорят такие факторы, как стабильность поступления платежей, низкая мобильность налоговой базы и экономическая эффективность налога. Поскольку предприятия и организации используют местную инфраструктуру (дороги, коммунальные услуги), логично закрепить налоги на имущество, поступающие от данных хозяйствующих субъектов, за местными бюджетами;
— закрепление за местными бюджетами транспортного налога, так как вопросы содержания и строительства транспортных инженерных сооружений в границах поселения, муниципальных районов, городского округа, за исключением дорог общего пользования федерального и регионального значения, являются полномочиями соответственно поселения, муниципального района, городского округа;
— зачисление в полном объеме в бюджеты городских округов арендной платы за землю.
Соответственно средства от продажи земельных участков, расположенных в границах городских округов, также должны полностью поступать в бюджеты городских округов.
Далее, в ходе реализации дальнейших этапов реформы следует, на наш взгляд, добиваться совершенствования межбюджетных отношений на региональном и межмуниципальном уровнях в целях не только выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов одного статуса, но и стимулирования социально-экономического развития тех муниципальных образований, которые финансируют капитальные вложения, сохраняют существующую сеть территориальной инфраструктуры для населения.
Итак, необходимо отметить, что в целом при совершенствовании межбюджетных отношений органам публичной власти необходимо исходить из того, что максимально эффективным стимулом для развития собственного налогового потенциала территории является стабильность закрепления налоговых доходов за соответствующими бюджетами, а также отсутствие прямой зависимости между фактическими и прогнозируемыми доходами и расходами бюджета и объемом получаемых дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности.
При введении новации в реформирование местного самоуправления и его финансовых основ на территории региона необходимо также учитывать, что итогом усилий субъекта РФ по реализации реформы общих принципов организации местного самоуправления в РФ должно стать формирование муниципальных образований со своими бюджетами и расходными полномочиями в максимально возможной степени по месту проживания населения, в интересах которого предоставляются бюджетные услуги, так как органы власти на местах лучше знают потребности различных социальных слоев и групп населения подведомственной территории.
