CC BY
112
© Татаркин А. И., Качанова Е. А., 2009
ТАТАРКИН Александр Иванович
Доктор экономических наук, профессор, заслуженный деятель науки I академик РАН, директор
Институт экономики Уральского отделения РАН
620014, РФ, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29 Контактный телефон: (343) 371-45-36 e-mail: [email protected]
КАЧАНОВА Елена Анатольевна
Кандидат экономических наук, доцент, докторант
Институт экономики Уральского отделения РАН
620014, РФ, г. Екатеринбург, ул. Московская, 29 Контактный телефон: (922) 202-25-19 e-mail: [email protected]
Теоретико-методологические подходы к формированию финансовой базы городских округов в условиях второго этапа реализации реформы местного самоуправления
Ключевые слова: финансовая база местного самоуправления; принципы системной трансформации муниципальных финансов; структура бюджета городского округа; второй этап реформы местного самоуправления; оптимизация локального бюджетирования; стратегическое развитие финансовой базы местного самоуправления.
Аннотация. Данная публикация рассматривает теоретические подходы и методологию формирования финансовой базы института местного самоуправления городских округов в условиях его системной трансформации в России. Задача исследования: рассмотреть последствия реализации первого этапа реформы местного самоуправления и определить принципы модернизации муниципальных финансов на втором, завершающем этапе. Эмпирической базой статьи послужили данные социологических опросов муниципальных служащих, а также анализ изменившейся структуры бюджетов городских округов ряда муниципальных образований УрФО. Результатами исследования выступают практические рекомендации органам местного самоуправления городов по укреплению собственной финансовой автономии и оптимизации бюджетных расходов.
С1 января 2009 г. в России начался второй этап реализации Федерального закона № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления», затрагивающий в том числе основы формирования и использования финансовых фондов данного уровня власти и управления [1; 2; 3]. Финансовая база местного самоуправления как институт децентрализации власти на местах характеризуется сегодня нестабильностью и дисбалансами, что отражает реальные проблемы и противоречия в трансформации самого института муниципального управления. Основной причиной этого, на взгляд авторов, является отсутствие в научной и управленческой среде единой теоретико-методологической концепции функционирования данного института в России [6].
Понятие местного самоуправления рассматривается в научной среде с различных позиций. Можно выделить три основных концептуальных подхода к сущности местного самоуправления: основа конституционного строя; права населения на самостоятель-
ное решение вопросов местного значения; формы народовластия. Все они применимы к современной стадии трансформации, но акцент делается на финансовое обеспечение реализации закрепленных вопросов местного значения в отношении публичных обязательств муниципальных образований перед населением.
В мировой практике существует несколько систем местного самоуправления. Их выделение основано на принципах, которые лежат в основе отношений местных органов как между собой, так и с вышестоящими властями. Первая из них - англо-саксонская. Типичными чертами этой системы являются: отсутствие на местах полномочных представителей правительства, опекающих местные выборные органы; право муниципальных органов делать то, что им прямо разрешает закон. Второй системой выступает французская модель местного самоуправления (континентальная, основанная на теории муниципальной общины). Она характеризуется высокой степенью централизации местного управления и самоуправления, т. е. административным контролем центральной власти над местными органами, бюрократической субординацией в отношении центра и мест. В основе правового регулирования компетенции органов местного самоуправления лежит принцип: муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Самостоятельной системой муниципального управления выступает местное (коммунальное) самоуправление Германии. Эта модель имеет сходство как с англо-саксонской, так и с континентальной моделью, обладая при этом специфическими чертами, что позволяет говорить о «смешанных», «гибридных» формах правления на местах. Она характеризуется: вовлечением общин в процесс финансирования вопросов местного значения и делегированных государственных задач; наделением субъектов федерации правами по административно-территориальному делению и законодательному регулированию вопросов местного значения.
Все приведенные модели могут эффективно функционировать только в условиях единообразной высокоразвитой социально-экономической инфраструктуры обеспечения жизнедеятельности и демократической ментальности населения. Трансформация института местного самоуправления в России осуществляется при совершенно иных исходных условиях, и опора на имеющиеся системы однозначно не может дать положительных результатов. Поэтому в качестве методологии реформирования института местной власти в России, по мнению авторов, следует учитывать черты коммунальной (смешанной) модели, более всего вписывающейся в специфику российского административно-территориального устройства, учитывающей ее исторический опыт и социально-экономические особенности.
Некоторые итоги реализации переходного периода реформы и необходимость формирования концепции финансовой базы местного самоуправлении. Научная общественность и представители федеральных органов исполнительной власти сейчас активно обсуждают результаты российской модернизации местного самоуправления, давая им неоднозначную оценку. Большинство из них считает, что проблемы и негативные последствия переходного периода реализации реформы местного самоуправления обусловлены начальными условиями состояния института муниципальных финансов [8. С. 17]. Во-первых, реформа представляет собой заимствование зарубежного опыта организации местного самоуправления, как уже было сказано выше, не учитывает исторических, социально-экономических, ментальных, политических, географических, иных условий России, влияющих на потенциал финансовой базы местной власти. Во-вторых, реформа, предлагая доведение местного самоуправления до уровня мелких локальных поселений и единый порядок закрепления доходных источников и расходных обязательств местного бюджета, не рассматривает специфику каждого отдельного субъекта РФ и высокую дифференциацию регионов по уровню социально-экономического развития. В-третьих, новое федеральное законодательство сводит к минимуму
права субъектов РФ по адаптации форм организации и финансового устройства типов муниципальных образований на своей территории [10. С. 125].
Вместе с тем есть и положительные результаты первого этапа. Начнем с того, что концепция трансформации местной власти предполагает ее переход от простого исполнения воли и желания федеральных и региональных властей к муниципальному финансовому менеджменту, решающему самостоятельные задачи и реализующему пожелания местного населения при полной отчетности перед ним. В современных условиях все управленческие полномочия муниципалитетов конкретизированы, стандарты оценки их качественного и полного исполнения четко установлены и повышены. Также следует отметить долговременный и единый характер построения и управления финансовыми основами местного самоуправления в виде местного бюджета. Успехом является и рост профессиональной компетенции кадрового потенциала муниципальных служащих, выборных органов, их информационной и материально-технической базы [9. С. 70].
Данные социологических опросов глав муниципальных образований и муниципальных служащих подтверждают вышеприведенные обобщения.
Так, например, анкетирование служащих муниципальных образований в статусе городских и сельских поселений Тюменской области (5-6 ноября 2008 г., г. Тюмень) показало следующую картину.
В ходе семинара, проводимого Министерством регионального развития РФ, было опрошено 388 служащих, из которых 180 являются главами администрации поселений, 153 - главами поселений. Большая их доля находится в возрасте от 40 до 55 лет (85%) и имеет высшее образование (66%). До прихода в органы местного самоуправления 85% работало в учреждениях образования и культуры, в области сельского хозяйства.
При оценке наиболее актуальных направлений деятельности органов местного самоуправления ответы респондентов распределились по иерархии следующим образом (можно было выбрать несколько позиций) (табл. 1).
Таблица 1
Перечень наиболее актуальных направлений деятельности органов местного самоуправления
Направление Количество выбравших, чел. Доля от общего количества, %
1. Муниципальное управление 318 82
2. Муниципальные финансы 148 38
3. Муниципальное право 124 32
4. Стратегическое планирование, территориальное планирование 70 18
5. Развитие предпринимательства 62 16
6. Социальная сфера, управление ЖКХ 47 12
7. Кадровое обеспечение 31 8
8. Муниципальные закупки 23 6
Характерно, что большинство служащих муниципальных образований отмечают направления, связанные с осуществлением местного самоуправления и организацией местных финансов.
На тот период времени большинство полномочий по решению вопросов местного значения были переданы на уровень муниципальных районов. Причем взаимодействие органов местного самоуправления муниципального района и поселений 80% служащих оценивают как равноправное партнерство.
В качестве вопросов местного значения, представляющих большую трудность в реализации, были названы: развитие дорог; земельные отношения; управление ЖКХ; строительство пирсов для забора воды; создание новых рабочих мест.
При ответе на вопрос «Что в большей степени мешает исполнению органами местного самоуправления своих полномочий в полном объеме?» 371 респондент выбрал недостаточное финансовое обеспечение местных бюджетов; 17 - нехватку квалифицированных кадров. Хотя при оценке того, в какой степени доходы местных бюджетов позволяют решить вопросы местного значения, 345 чел. (89% опрошенных) указали, что скорее позволяют, чем не позволяют.
В качестве наиболее затратных вопросов местного значения были отмечены: ЖКХ; благоустройство территории; обеспечение водой; содержание дорог.
Несмотря на то что почти все опрошенные (387 чел.) оценили социально-экономическую ситуацию на территории своих муниципальных образований как благоприятную, были отмечены наиболее острые социальные (алкоголизм, рост уровня безработицы, миграция трудоспособного населения, проблемы детей и молодежи) и экономические проблемы (строительство нового жилья, ремонт и строительство дорог, транспортное сообщение, капитальный ремонт жилья и др.). Интересно, что при ответе на вопрос «С чем вы связываете улучшение социально-экономической ситуации в вашем муниципальном образовании?» ответы распределились так, как показано в табл. 2 (можно было выбрать несколько позиций).
Таблица 2
Факторы улучшения социально-экономической ситуации в вашем муниципальном образовании
Меры Количество выбравших, чел. Доля от общего количества, %
1. Рост доли межбюджетных трансфертов из областного бюджета 287 74
2. Реализация национальных проектов 232 60
3. Совершенствование законодательства 166 43
4. Рост неналоговых доходов местного бюджета 155 40
5. Усиление внимания к мнению населения и его учет при принятии управленческих решений 148 38
6. Собственные ресурсы муниципального образования 109 28
7. Мобилизация внебюджетных средств 85 22
8. Межмуниципальная кооперация внутри субъекта РФ 5 1,3
9. Внешнеэкономические связи, внешние инвестиции 2 0,5
Показательно, что большая часть служащих муниципалитетов улучшение ситуации на территории связывает с финансовой поддержкой из вышестоящих бюджетов в виде трансфертов на выравнивание бюджетной обеспеченности и реализацию национальных проектов. В отношении пятой позиции большинство служащих (359) отметили, что население не в полной мере осознает значение органов местного самоуправления и малоактивно.
Готовность муниципалитетов к реализации второго этапа реформы местного самоуправления большая доля опрошенных оценивает как среднюю (353 чел.) и примерно такое же количество называет степень вовлеченности местной власти в процесс модернизации России средней (363 чел.).
При выборе положительных результатов реализации Федерального закона № 131 ответы распределились следующим образом (табл. 3).
Таблица 3
Положительные результаты реализации ФЗ № 131
Результаты Количество выбравших, чел. Доля от общего количества, %
1. Более оперативное решение вопросов жизнедеятельности 200 52
2. Рост возможностей органов местного самоуправления для реализации своих задач 178 46
3. Улучшение отношений органов местного самоуправления с населением 6 1,5
4. Нет положительных результатов 4 1
Как видим, большинство служащих муниципальных образований отмечают рост оперативности и самостоятельности местной власти в вопросах обеспечения жизнедеятельности на территории.
Таким образом, эффективность результатов реализации второго этапа ФЗ № 131 зависит, с точки зрения авторов, от теоретико-методологического подхода, учитывающего следующие принципы системной трансформации муниципальных финансов:
• при установлении правового статуса местного бюджета следует принимать во внимание уровень социально-экономического развития локальной территории, ее размеры, освоенность, тип расселения и плотность населения, его этнический и профессиональный состав, пр.;
• при введении новых муниципальных образований и местных бюджетов необходимо оценивать адекватную экономическую базу их формирования и реализации в виде налогового потенциала и структуры муниципального имущества;
• в ходе реализации реформы следует сопоставлять увеличение вопросов местного значения с имеющимися доходными источниками (несмотря на первоначальную передачу до 18 расходных полномочий на уровень субъектов РФ, поэтапно был существенно расширен перечень вопросов местного значения (до 39) без обеспечения их доходами) [4];
• в ходе реального формирования и исполнения местных бюджетов необходимо обеспечивать их сбалансированность и самодостаточность. В переходный период, напротив, усилилась зависимость местных финансов от регулирующих источников в виде отчислений по федеральным и региональным налогам и финансовой помощи из бюджета вышестоящего уровня. Исходя из этого муниципалитеты оказались незаинтересованными в расширении экономического потенциала и налоговой базы территории. Низкая доля местных налогов и распределительная, иждивенческая модель внутрирегионального бюджетного выравнивания также не стимулируют сейчас муниципальные образования к расширению обязательств по количеству и качеству муниципальных услуг для населения.
Специфика и исходное состояние финансовой базы городских округов на начало второго этапа реформы. Городские округа, как экономически развитые и финансово достаточные территории, являются сейчас наиболее успешными в реализации реформы, хотя большинство из них могут потерять такое качество из-за просчетов в федеральном налогово-бюджетном законодательстве.
Города остаются наиболее крупными муниципальными образованиями на территории РФ. Многие авторы отмечают целостность и неделимость городского хозяйства, подтверждают концентрацию системы местного самоуправления главным образом на уровне города, где как бы замыкаются друг на друге государственные интересы и интересы проживающего в границах городской черты гражданского населения и где имеется экономическая основа, обеспечивающая его самостоятельность. Следует считать важнейшим средством укрепления государственной целостности, развития экономической
базы местного самоуправления общенациональную политику в отношении процесса урбанизации, создания каркасной сети современных городов. Важнейшим условием сбалансированности городского развития, как показывает опыт европейских и американских городов, является наличие согласия между различными городскими сообществами и системой управления по приоритетным направлениям развития. Достижение этого согласия требует решения приоритетных задач, направленных на развитие и поддержание системы общественного самоуправления, изменения системы внутригородского управления, с тем чтобы местная власть была оптимально приближена к населению, была ему подконтрольна и подотчетна [11].
Городские агломерации относительно свободны в выборе приоритетных направлений своего развития, обусловленных объективными требованиями рыночной экономики, но большинство исследователей отмечают, что сейчас наивысшую актуальность для городского развития в России имеют следующие проблемы: формирование благоприятной, устойчивой экологической среды; совершенствование городской инфраструктуры обеспечения жизнедеятельности населения; наращивание налогового и имущественного потенциала; привлечение населения к управлению городами; развитие механизма социального партнерства с бизнесом в стратегии развития; укрепление экономической базы для реализации полномочий местной власти [12. С. 34]. Выбор приоритетов развития городов отражается в разработке стратегий социально-экономического развития, что вместе с ограниченными финансовыми ресурсами ставит актуальную задачу усиления процессов экономического саморазвития территории [7. С. 70].
Текущее состояние муниципальных финансов городских округов на момент завершения переходного этапа реформы демонстрирует следующую картину структуры их бюджетов (рис. 1-3 выполнены на базе авторских исследований по данным проектов бюджетов городских округов на 2008 г.) [14. С. 18-120].
8,3
| | Налоговые доходы
¡<§^>1 Неналоговые доходы
[/%] Безвозмездные поступления
\0,'\ Доходы от предпринимательской деятельности
Рис. 1. Структура доходов бюджета городского округа, %
Рис. 1 показывает, что около 50% доходной части бюджета городского округа составляют налоговые доходы (налог на доходы физических лиц (НДФЛ), земельный налог, налог на прибыль организаций (доля субъекта РФ), единый налог на вмененный доход (ЕНВД)). Вторым по значимости источником выступают безвозмездные перечисления (34,1%), среди которых преобладают субвенции на реализацию делегированных государственных полномочий (до 25%). Одинаковую долю (по 8,3%) составляют доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности (доходы от платных услуг бюджетных учреждений и неналоговые доходы от использования муниципального имущества).
Таким образом, собственные доходы бюджета городского округа составляют в среднем до 75% совокупных доходов.
1,4 11,1 □ НДФЛ
Налог на прибыль организации Транспортный налог У//Л Земельный налог | | Налог на имущество физических лиц
И ЕНВД
|| ||| Единый налог по УСНО
1 Налог на игорный бизнес
2 Единый сельскохозяйственный налог
Рис. 2. Структура налоговых доходов бюджета городского округа, %
Структура налоговых доходов характерна для бюджета городского округа: бюджетообразующим является федеральный НДФЛ - 50,1%; налог на прибыль организаций по доле, закрепленной субъектом РФ, составляет 11,1%; велика доля местного земельного налога - 25,5%; значимы поступления по налогам на совокупный доход субъектов малого предпринимательства - 10%. Удельный вес государственной пошлины за определенные юридически значимые действия, закрепленной на обязательной основе, составляет 1,4%. Доля обоих местных налогов - 26,9%. В качестве регионального в данном случае закреплен налог на игорный бизнес - 0,4%.
8,30
5,95
2,95
15,60
12,90
2 -2,10
| | Образование
Щ ЖКХ
70 Национальная экономика
1 - 0 80 І I Национальная безопасность
У//,\ Общегосударственные вопросы |і#у| Расходы бюджетных учреждений ШИШ Социальная политика
|/\| Здравоохранение, спорт
1 Охрана окружающей среды
2 Культура, СМИ
Рис. 3. Структура расходов бюджета городского округа, %
38,50
Приоритеты расходов бюджета городского округа соответствуют реализации вопросов местного значения и делегированных государственных полномочий по обеспечению деятельности объектов общественной инфраструктуры, %: образование - 38,5; социальная политика - 15,6; здравоохранение и спорт - 12,9; ЖКХ - 9,7; расходы муниципальных бюджетных учреждений - 8,3. На содержание самих органов местного самоуправления тратится до 6% совокупных расходов. Национальная экономика финансируется по линии общественного транспорта, дорожного хозяйства, строительства общегражданских объектов - до 3,2% всех расходов.
Основные подходы и рекомендации по формированию доходного потенциала финансовой базы городских округов. В качестве цели развития муниципальных финансов городских округов на среднесрочную перспективу, по мнению авторов, следует определить увеличение доходности городского бюджета, рациональное использование бюджетных средств. Это достижимо через обобщение основных проблем, вытекающих из анализа, и подготовку рекомендаций по организации бюджетного процесса. Исходные условия состояния местных финансов должны служить обязательной базой для
прогноза и реального многолетнего социально-экономического развития и бюджетного планирования [15].
При оценке изменения структуры источников и объемов доходов местного бюджета будем исходить из существующего порядка закрепления доходов и основных направлений налоговых реформ межбюджетных отношений в РФ. Задача прогноза в этой сфере предусмотреть мероприятия органов местного самоуправления для укрепления «собственной налоговой и фискальной автономии» города [13. С. 16].
В структуре налоговых доходов местного бюджета основным бюджетообразующим налогом будет оставаться НДФЛ (закрепленный по обязательным (40%) и дополнительным нормативам). Положительные свойства НДФЛ делают его преимущественным для закрепления за местным уровнем на постоянной основе. Он обеспечивает гарантированный уровень налоговой автономии бюджета, с одной стороны, и приближает уплату налога к месту жительства граждан, где им предоставляются основные бюджетные услуги - с другой. В целях увеличения поступления НДФЛ необходимо административно и политически содействовать росту рентабельности градообразующего предприятия, наладить взаимодействие налоговых, правоохранительных органов, отделений Пенсионного и иных внебюджетных фондов РФ на территории по администрированию НДФЛ, активизировать работу с работодателями и населением через местные СМИ для снижения доли «серых» зарплат.
Также в качестве бюджетообразующих налогов за городским бюджетом законодательством субъекта РФ будут закрепляться иные федеральные (налог на прибыль) и частично региональные налоги. В целях расширения подобной практики необходимо развивать региональное сотрудничество и законодательное лоббирование этих инициатив на уровне субъектов РФ. Дополнительно полученные доходы от конкретных видов налогов и сборов сверх расчетных нормативов остаются в местных бюджетах и не учитываются в распределении межбюджетных трансфертов на следующий год.
Значимым источником местного бюджета останутся доходы от деятельности субъектов малого и среднего бизнеса на территории. Для увеличения объемов поступлений по специальным налоговым режимам, в частности по ЕНВД и УСНО, муниципалитет должен стимулировать предпринимательскую активность в городе путем создания бизнес-инкубаторов, центров содействия предпринимательству, установления корректирующего коэффициента К2. Следовало бы также на федеральном уровне лоббировать вопрос о передаче на уровень муниципальных образований права расширения перечня видов деятельности, по которым может применяться ЕНВД, и определение размеров базовой доходности.
При оценке поступления местных налогов следует учитывать изменения федерального законодательства, влияющие на налоговую базу земельного налога и налога на имущество физических лиц, доля которых в перспективе должна возрасти за счет: совершенствования кадастровой оценки муниципальных земель; наложения административных штрафов в случае нецелевого использования земельных участков; обеспечения обязательной регистрации собственности граждан; инвентаризации льгот по местным налогам; введения налога на недвижимость. Все это будет способствовать привлечению инвестиций в городскую недвижимость, переходу к учету рыночной стоимости имущества при налогообложении.
Одним из резервов увеличения доходов бюджета по-прежнему будет являться погашение задолженности по налогам и сборам. Следовательно, нужно наладить взаимодействие с местными ФНС и обязать их предоставлять сведения в финансовые органы местного самоуправления о суммах задолженности в разрезе зарегистрированных налогоплательщиков.
Ожидается рост неналоговых доходов городского бюджета, в том числе за счет: доходов от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности муниципаль-
ных учреждений; рачительного использования городского имущества и земли (аукционы по продаже или аренде земельных участков и продаже муниципального имущества); взыскания задолженности с пользователей земли.
В структуре межбюджетных трансфертов прогнозируется преобладание субвенций из регионального фонда компенсаций на исполнение отдельных государственных полномочий, делегированных местному самоуправлению, и увеличение роста целевых трансфертов долевого характера - субсидий - на исполнение собственных расходных полномочий социального и инвестиционного характера, что больше содействует достижению конкретных целей, региональных приоритетов развития.
В среднесрочной перспективе предстоит введение на территории субъекта РФ методики «отрицательных трансфертов» в отношении отдельных муниципальных образований со статусом городских округов, имеющих наиболее развитый налоговый потенциал, - предоставление субвенции из местного бюджета в региональный для формирования Фонда финансовой поддержки иных городских округов. Возможность может быть опосредована уровнем расчетной бюджетной обеспеченности по сравнению со среднерегиональным.
При оценке показателей сбалансированности местного бюджета следует отметить, что не всегда профицит его исполнения и рост превышения объема в динамике является положительной тенденцией. Увеличение объема профицита объясняется рядом причин: превышением плановых доходных показателей бюджета; поздним проведением конкурсов на размещение заказов по поставке товаров, выполнение работ; поступлением межбюджетных трансфертов в последние месяцы года. В целях обеспечения финансовой устойчивости бюджета следует рекомендовать рациональное планирование доходов бюджета, контроль за процедурами размещения муниципальных заказов (ведение реестра недобросовестных поставщиков; проведение аукционов в строительстве с учетом в цене контракта на объект капитального строительства текущих инфляционных процессов), в случае недостатка поступления доходов для обеспечения собственных расходных обязательств - привлечение бюджетных кредитов из бюджета субъекта РФ.
Основные подходы и рекомендации по реализации расходных обязательств городских округов. При оценке изменения структуры и объемов расходов местного бюджета будем исходить из существующего порядка закрепления вопросов местного значения городских округов и основных направлений реформ бюджетного сектора экономики в России. Задача прогноза в этой сфере - предусмотреть комплекс мероприятий для исполнительных органов местного самоуправления по оптимизации использования средств местного бюджета и организации бюджетного процесса на территории.
Существующие приоритетные направления расходов бюджета городского округа сохранятся на перспективу и будут определяться количеством муниципальных бюджетных организаций по сфере образования, ЖКХ, здравоохранения и спорта, культуры.
В ближайшем будущем особую актуальность для муниципальных финансов города приобретут вопросы перехода к программно-целевым методам бюджетного планирования, направленного на повышение эффективности бюджетных расходов [5]. Здесь можно выделить несколько практических направлений деятельности.
Оптимизация структуры муниципального сектора экономики. Состояние муниципальной системы городов характеризуется разнообразием типов и видов бюджетных организаций, оказывающих социальные и материальные услуги населению. Фактическое их финансирование показывает значительную бюджетную зависимость учреждений образования, культуры, здравоохранения - от 76 до 95%. Внебюджетные средства (платные услуги, родительская плата, средства попечительских советов и др.) составляют 1-5%. Следовательно, необходимо: повысить долю внебюджетных средств; объединить или закрыть убыточные подразделения - оптимизировать сеть бюджетных
учреждений; активно проводить работу по переводу данных организаций в автономные учреждения (имеют более широкие права в сфере хозяйственной деятельности, чем бюджетные учреждения, но и большую ответственность за результаты деятельности), в первую очередь для тех, которые обладают достаточно большой долей внебюджетных доходов, способны к самостоятельной рыночной деятельности и поиску источников финансирования.
Переход в муниципальном образовании на среднесрочное финансовое планирование. Для этого необходимо обязательно использовать показатели перспективного финансового плана при составлении проекта годового бюджета и учитывать прогноз изменения экономических факторов, влияющих на доходность бюджета. Следует помнить, что составление бюджета на трехлетний период не всегда является гарантией эффективного и качественного планирования. Несмотря на то что сформирован реестр расходных обязательств, введены минимальные социальные стандарты и нормативы финансовых затрат на оказание муниципальных услуг, лимиты финансирования в проекте, как и раньше, могут определяться методом от «достигнутого» с корректировкой на прогнозируемые темпы инфляции.
Внедрение в организацию бюджетного процесса на местном уровне бюджетирования, ориентированного на результат. Данная методика предполагает увязку расходов бюджета города с получением значимых для местного сообщества результатов. Бюджетирование является ключевым направлением перспективного развития местных финансов и состоит из целенаправленного преобразования бюджетного процесса по разделам: создание системы учета потребности в предоставляемых бюджетных услугах; внедрение стандартов качества оказания бюджетных услуг; использование среднесрочного финансового планирования. В условиях дефицита собственных доходов бюджета крайне важно определить, в каких услугах действительно нуждаются жители города и в каких объемах они должны быть предоставлены им. Не менее важной представляется проблема поддержания необходимого качества муниципальных услуг. Для этой цели по основным видам бюджетных услуг должны быть разработаны стандарты качества (количественные и качественные параметры услуги), а также методики проверки соответствия качества фактически оказываемых услуг данным стандартам.
При реализации предлагаемых мероприятий в муниципалитете также следует учитывать сложности субъективного характера, проявляющиеся в первую очередь в нежелании ряда местных руководителей нести ответственность за проведение реформ и менять сложившиеся устои бюджетирования. Для снятия этой проблемы необходимо разработать систему ответственности должностных лиц местного самоуправления за результаты деятельности, создать условия для поощрения тех, кто активно участвует в реализации реформ, внедряет современные методы управления. Также, учитывая в среднем достаточно низкую профессиональную компетенцию работников муниципальных органов, следует порекомендовать повышать квалификацию хотя бы некоторых муниципальных служащих, глав муниципальных образований за счет централизованных фондов.
Дальнейшее развитие муниципальных финансов городов во многом будет определяться как формированием межбюджетных отношений на федеральном и региональном уровне, так и принимаемыми органами местного самоуправления мерами по повышению эффективности управления финансами, имеющимися в их распоряжении.
Источники
1. Бюджетный кодекс РФ : федер. закон РФ от 17 декабря 2004 г. № 145-ФЗ (с учетом ФЗ № 63 от 26 апреля 2007 г.). М. : Элит, 2005.
2. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 // Российская газета. 2003. 18 окт.
3. Концепция роста эффективности межбюджетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006-2008 гг. : постановление Правительства РФ от 15 июня 2006 г. // Собрание законодательства РФ. 2006. № 40.
4. О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в связи с совершенствованием разграничения полномочий : федер. закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ // СПС «Консультант».
5. О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ в части регулирования бюджетного процесса и приведении в соответствии с бюджетным законодательством РФ отдельных законодательных актов РФ : федер. закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ // СПС «Консультант».
6. Модернизация социально-экономического развития муниципальных образований : в 2 т. / под общ. ред. А. И. Татаркина. М. : Экономика, 2006.
7. Татаркин А. И., Бочко В. С. Местное самоуправление в системе стратегий социально-экономического развития регионов России // Федерализм. 2008. № 4.
8. Бухвальд Е. М., Валентей С. Д. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. 2008. № 3.
9. Дмитриева Т., Гибеж А. Оценка потенциала развития муниципальных образований // Федерализм. 2008. № 2.
10. Деменьтьева О. Основные итоги первого этапа реализации реформы местного самоуправления // Федерализм. 2008. № 6.
11. Одинцова А. Местное самоуправление как социально-экономический институт // Федерализм. 2007. № 4.
12. Шабанова М. М., Шамарова Г. М. Активный город: муниципальное стимулирование экономики // Финансы и кредит. 2008. № 28 (85).
13. Холопов В. А. Роль органов местного самоуправления в формировании стратегии устойчивого развития региона // Финансы и кредит. 2008. № 29(86).
14. Качанова Е. А. Анализ локального бюджетирования в муниципальных образованиях РФ в условиях реформы местного самоуправления. Екатеринбург : УрАГС, 2008.
15. Стратегический план социально-экономического развития г. Магнитогорска Челябинской области до 2020 г. : принят Решением МГСД от 25 сентября 2008 г. / авт. кол. И. Д. Тургель, Е. А. Качанова, Е. Ф. Целищева и др.
