CC BY
82
Бюджетный федерализм
взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления: бюджетный аспект
д.ю. Завьялов,
кандидат юридических наук, заместитель председателя Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства
Администрации Волгоградской области
Конституцией РФ закреплена гарантия самостоятельности местного самоуправления в пределах собственных полномочий. Органы местного самоуправления выведены из системы органов государственной власти, но означает ли это, что системы государственного управления и местного самоуправления функционируют по различным правилам. В действительности, порядок формирования органов местного самоуправления подобен формированию высших органов государственной власти, решения органов местного самоуправления, принятые в пределах имеющейся компетенции, обязательны к исполнению, равно как и решения органов государственной власти. Органы местного самоуправления, как и федеральные, и региональные органы государственной власти, вправе устанавливать налоги, предусмотренные Налоговым кодексом РФ. Требования к прохождению государственной и муниципальной службы также практически идентичны. Различия в сфере компетенции местного самоуправления и органов государственной власти, безусловно, есть, но и в рамках государственного уровня компетенция разграничена между федеральным и региональным уровнями государственной власти. Так в чем же сущность местного самоуправления: если по духу местное самоуправление есть не что иное, как продолжение «вниз» государственного управления, и его задача — управление территорией, — то и взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления должно осуществляться по принципу подчиненности. Если же задача местного самоуправления есть нечто иное, и управление территорией, если и присутствует в качестве одной из
задач, то является не первой по значимости, тогда и характер взаимодействия должен быть подчинен решению данной задачи. На взгляд автора, задачей местного самоуправления является создание возможностей для реализации, воплощения инициативы при определении характера и структуры потребности в первичных социальных услугах. Главным условием реализации инициативы является создание возможности для самостоятельного принятия решений и их реализации.
Как следует из анализа конституционных норм, сущность самостоятельности раскрывается в трех составляющих:
1. Самостоятельность в управлении, решении вопросов местного значения: самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно (ч. 2 ст. 131).
2. Самостоятельное исполнение прав собственника имущества: владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 130), самостоятельное управление муниципальной собственностью (ч. 1 ст. 132).
3. Самостоятельное формирование финансовых основ: формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы (ч. 2 ст. 132).
Самостоятельность в управлении. В Конституции РФ нашли отражение все необходимые составляющие для реализации местного самоуправления: организационная, имущественная и финансовая, — все, что необходимо для самостоятельного решения вопросов местного значения. Однако содержа-
тельная сторона компетенции местного самоуправления, перечень вопросов местного значения раскрыта неоднозначно. С одной стороны, ч. 1 ст. 132 Конституции РФ закрепляет за органами местного самоуправления управление муниципальной собственностью, формирование бюджетов, осуществление охраны общественного порядка, а также решение иных вопросов местного значения, из чего следует, что перечень вопросов местного значения является открытым. С другой стороны, ст. 71 Конституции РФ содержит перечень предметов ведения, отнесенных к исключительному ведению Российской Федерации, ст. 72 — совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, а в ст. 73 — определено, что вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти. Таким образом, вся сфера деятельности разграничена между двумя участниками: Российской Федерацией и субъектами РФ, сфера компетенции органов местного самоуправления отсутствует, перечень «иных вопросов местного значения» пуст.
Данный пробел устранялся иными федеральными законами. Первым стал Федеральный закон 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а затем последовавший новый одноименный Федеральный закон от 06.10.2003 № 131 -ФЗ, с принятием которого принято связывать начало бюджетной реформы, реформы всей системы местного самоуправления. В первоначальной редакции Федеральный закон №131-ФЗ достаточно четко разграничил вопросы местного значения, исключил дублирование полномочий. Сделал попытку увязать имущественную составляющую муниципальных образований с перечнем вопросов местного значения, закрепленных за соответствующими органами местного самоуправления, т. е. ввел ограничение на право владения имуществом, не предназначенным для решения вопросов местного значения.
Однако в первоначальном варианте реформа бюджетной системы запущена так и не была. Еще до вступления в силу указанных законов Федеральным законом от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с рас-
ширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований» был изменен перечень вопросов, закрепленных за органами местного самоуправления всех уровней. Впоследствии принятие закона, изменяющего перечень полномочий органов местного самоуправления за два-три дня до начала нового финансового года, стало доброй традицией.
Однако до настоящего времени не удалось провести четкой границы между вопросом местного значения и полномочиями по его решению. Неясно, ограничены ли органы местного самоуправления в полномочиях по решению вопросов местного значения, достаточен ли перечень вопросов местного самоуправления для городского округа, муниципального района и поселения, насколько корректно разделены вопросы местного значения между уровнями бюджетной системы и почему Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» относит к полномочиям органов государственной власти субъектов РФ решение вопросов (ст. 26.3), а Федеральный закон № 131-ФЗ понятия «вопрос местного значения» и «полномочие» разграничивает. Следовательно, возникают разночтения в том, какое имущество муниципальные образования вправе иметь в собственности, а какое должны перепрофилировать, продать или передать. Больше всего вопросов вызывает судьба имущества, предназначенного для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания.
Само по себе расширение компетенции органов местного самоуправления — шаг верный: решать вопросы по обеспечению жизнедеятельности граждан, удовлетворению их требований в сфере дошкольного и общего образования, здравоохранения, проведения досуга следует на местах. Однако изменение перечня вопросов местного значения не должно происходить спонтанно.
Федеральный закон от 31.12.2005 № 199-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» был направлен на устранение выявленных пробелов, в том числе в сфере сельского хозяйства, музейной деятельности, средств массовой информации и молодежной политики, расширение полномочий муниципальных районов в вопросах, изначально
закрепленных за поселениями (культура, физкультура и спорт, библиотечное обслуживание), однако систематизация вопросов местного значения данным законом проведена не была. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» также не решил данной задачи.
В действующей редакции Федеральный закон № 131-ФЗ не позволяет четко сформулировать принципы, с учетом которых собран перечень вопросов. Так, одним из принципов построения нормативных правовых актов является описание от общего к частному, что, к сожалению, в ст. 14—16 данного закона не прослеживается. Перечисленные в законе вопросы местного значения неравнозначны: наряду с вопросами, требующими больших финансовых вложений, например в сфере образования и здравоохранения, есть и малозатратные или вовсе не требующие затрат, такие как установление, изменение и отмена налогов и сборов, владение, пользование и распоряжение имуществом, мобилизационная подготовка мероприятий, охрана окружающей среды и т. п.
Попытка разделить вопросы местного значения по функциональной классификации расходов бюджетов РФ также ни к чему не приводит. Например, вопросы местного значения по обеспечению жителей услугами организаций культуры и организации библиотечного обслуживания отражаются в одном подразделе функциональной классификации расходов, то же касается и вопросов в сфере благоустройства, озеленения территории, уличного освещения. При этом раздел «общегосударственные вопросы» весьма сложно соотносится с перечисленными в законе вопросами местного значения, в число которых входит классификация расходов по владению, пользованию и распоряжению муниципальным имуществом, установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов. Кроме того, раздел будет неполным, поскольку такой вопрос местного значения, как содержание органов местного самоуправления, не предусмотрен вовсе.
Появление ряда неясностей обусловлено стремлением законодателя детализировать уже определенный вопрос местного значения. Например, Федеральным законом от 31.12.2005 № 199-ФЗ расширен перечень вопросов органов местного самоуправления поселений: дополнительно включены «сохранение, использование и популяриза-
ция объектов культурного наследия» и «создание условий для развития местного традиционного народного художественного творчества», что в принципе может рассматриваться как составная часть ранее установленного вопроса местного значения — «создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры».
В отдельных случаях законодатель описывает один и тот же вопрос, акцентируя его различные составляющие: в частности, вопрос местного значения поселений и городских округов «создание условий для массового отдыха жителей поселения (городского округа) и организация обустройства мест массового отдыха населения» сопряжено с уже перечисленными выше вопросами, отнесенными к компетенции органов местного самоуправления поселений (городских округов), — «создание условий для организации досуга» и «благоустройство территории», а также «создание, развитие и обеспечение охраны... курортов местного значения». Выявить различия в степени детализации того или иного вопроса местного значения порой просто невозможно, поскольку в одном случае содержание вопроса напоминает выдержку из должностной инструкции (например, «установка указателей с названиями улиц и номерами домов»), а в другом — скорее программу действий, нежели сферу деятельности («содействие в развитии сельскохозяйственного производства, создание условий для развития малого предпринимательства»). Следует признать, что вопросы местного значения в законе не систематизированы.
Законодатель закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения. Что касается полномочий по их решению, они одинаковы как для органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов, так и для поселений (ст. 17 Федерального закона № 131-ФЗ). Перечисленные полномочия можно разделить на две группы:
1) права по учреждению и финансированию предприятий и организаций;
2) права по изданию нормативных правовых актов.
Владение, пользование и распоряжение муниципальным имуществом, а также принятие отдельных нормативных правовых актов (например, установление, изменение и отмена местных налогов, утверждение местных нормативов градостроительного проектирования, выдача разрешений на
строительство, на ввод объектов в эксплуатацию, на установку рекламных конструкций на территории муниципального образования) отнесены к вопросам местного значения. Неясно, чем же в итоге вопрос местного значения отличается от полномочия: закрепив за органами местного самоуправления такой вопрос местного значения, как «осуществление... полномочий собственника водных объектов» (п. 31 ч. 1 ст. 14, п. 28 ч. 1 ст. 15, п. 36 ч. 1 ст. 16), законодатель окончательно стер грань между ними.
Конечно, можно предположить, что под вопросом местного значения понимается сфера деятельности, а под полномочием — способ реализации управленческих функций органов местного самоуправления в той или иной сфере. Однако подобная интерпретация способна вызвать конфликт компетенций районного и поселкового уровня местного самоуправления: ст. 17 не разграничивает полномочий органов местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов.
На взгляд автора, полномочие — это способ решения вопросов местного значения. Принято считать, что Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил за органами местного самоуправления достаточно большой перечень вопросов местного значения, не определив способа их выполнения. Однако это не совсем так: способы решения вопросов местного значения опосредованно указаны при описании самих вопросов — через такие действия, как «создание условий», «организация», «обеспечение», «создание условий для организации», «создание условий для обеспечения», «организация и осуществление» и т. д.
Отметим, что терминологических определений перечисленных действий в самом законе не содержится. Неясно, означает «организация» право расходовать средства местного бюджета на оказание бюджетных услуг жителям или позволяет осуществлять лишь те расходы, которые связаны с выполнением административных, сугубо управленческих функций, без права создавать бюджетные учреждения, приобретать имущество, оплачивать расходы бюджетных учреждений, учреждать коммерческие предприятия. Что подразумевается под «созданием условий» — нормативное регулирование процесса или непосредственное участие в нем и финансирование расходов? Что такое «обеспечение» — действие, связанное с расходованием бюджетных средств, созданием бюджетных учреждений и предприятий, и можно ли его свести
к созданию благоприятных условий для бизнеса, который и обеспечит (на возмездных условиях) жителей соответствующими услугами, например в сфере дошкольного образования, здравоохранения, культуры, бытового обслуживания и т. д.? Ограничивает ли указанное в законе действие — «организация», «обеспечение» и т. д. — права органов местного самоуправления осуществлять расходы на предоставление бюджетных услуг, иметь в собственности и приобретать необходимое для предоставления бюджетных услуг имущество? Осуществление вопросов местного значения напрямую сопряжено с осуществлением органами местного самоуправления прав собственника.
Осуществление права собственника имущества. В статье 50 Федерального закона № 131-ФЗ перечислено имущество, которое может находиться в собственности муниципальных образований для решения вопросов местного значения. Однако перечень вопросов местного значения является более широким, чем перечень имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований. Указанная статья Федерального закона воспроизводит формулировки, аналогичные вопросам местного значения, а в некоторых случаях допускает несогласованность терминов. Поэтому и возникает неопределенность: соответствует ли перечисленное в ч. 2—4 ст. 50 указанного закона имущество вопросам местного значения и являются ли перечни имущества полными. Например, в соответствии с п. 11 ч. 1 ст. 15 и п. 13 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесена «организация предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования., организация предоставления дополнительного образования и общедоступного дошкольного образования., а также организация отдыха детей в каникулярное время». Следовательно, право органов местного самоуправления финансировать расходы по содержанию школ (за исключением выплаты заработной платы с начислениями, методлитературы и учебных расходов), детских садов, учреждений дополнительного образования, а также иметь в собственности необходимые здания, транспорт, мебель и иное имущество сомнений не вызывает.
Однако согласно п. 7 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности муниципальных районов и городских округов может находиться «имущество, предназначенное для обеспечения общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего,
основного общего, среднего (полного) общего образования, а также предоставления дополнительного образования и организации отдыха детей в каникулярное время». Следует ли из этого, что «организация» и «обеспечение» являются равнозначными понятиями? Если да, то почему в ст. 50 отсутствует норма, позволяющая муниципальным образованиям иметь в собственности имущество, которое предназначено для создания условий для обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания (п. 15 ч. 1 ст. 16 и п. 10 ч. 1 ст. 14).
Может быть, «обеспечение» и «создание условий для обеспечения» — понятия не синонимичные? Предположим, что это так и «создание условий для обеспечения» жителей не дает муниципальным образованиям права иметь в собственности и приобретать необходимое имущество (помещения, здания, площадки для торговли, оказания бытовых услуг, услуг связи). Почему же тогда создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры (п. 12 ч. 1 ст. 14 и п. 17 ч. 1 ст. 16) подкреплено в ст. 50 (п. 8 ч. 2 и ч. 4) правом поселений (городских округов) иметь в собственности имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей услугами организаций культуры? Право поселений, городских округов иметь в собственности дома культуры, клубы, кинотеатры, театры и так далее в настоящее время никем не оспаривается.
Несогласованность терминов отмечается и в отношении действий по «организации» и «организации и осуществлению (оказанию)». Например, в соответствии с п. 12 ч. 1 ст. 15 и п. 14 ч. 1 ст. 16 к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов отнесены «организация оказания. скорой медицинской помощи., первичной медико-санитарной помощи., помощи женщинам в период беременности, во время и после родов», однако согласно п. 8 ч. 3 и ч. 4 ст. 50 в собственности может находиться «имущество, предназначенное для оказания. скорой медицинской помощи., первичной медико-санитарной помощи., медицинской помощи женщинам в период беременности, во время и после родов». Означает приведенный пример, что организация оказания бюджетных услуг (в данном случае в сфере здравоохранения) и оказание бюджетных услуг — также понятия равнозначные, или это лишь частный случай несогласованности понятий? Кстати, аналогичная ситуация возникает и в отношении другого вопроса местного значения: ст. 14, 15 и 16
относят к вопросам местного значения «участие в предупреждении и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций», а ст. 50 (п. 19 ч. 2, п. 15 ч. 3 и ч. 4) предусматривает право иметь в собственности «имущество, предназначенное для организации защиты населения и территории. от чрезвычайных ситуаций».
Действующая редакция Федерального закона № 131-ФЗ свидетельствует, что законодатель закрепил за органами местного самоуправления вопросы местного значения и предписал способ их решения. Необходимо совершенствование данного закона, но не в части увеличения или сокращения количества вопросов местного значения, а в части придания закону методологического единства. В связи с этим было бы логично:
1) дать определение терминам «организация», «обеспечение», «создание условий для обеспечения» и т. д.;
2) привести перечень имущества в соответствие с перечнем вопросов местного значения;
3) исключить возможность неоднозначного толкования вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления;
4) предусмотреть аналогичное соотношение данных понятий, как это сделано в рамках Федерального закона № 184-ФЗ, например: органы местного самоуправления осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения — самостоятельно за счет средств местного бюджета (за исключением субвенций, полученных от бюджетов иных уровней).
На взгляд автора, права органов местного самоуправления определять способ осуществления вопросов местного значения в сфере обеспечения жителей услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания, по возможности, должны быть расширены.
Отсутствие законодательно закрепленного понятийного аппарата, терминологическая несогласованность вопросов местного значения и целевого назначения имущества, определенного в ст. 50 Федерального закона № 131-ФЗ, приводят к экономически не обоснованным решениям по продаже муниципального имущества: например, по итогам исполнения бюджетов муниципальных районов и городских округов за 2006 г. практически четверть неналоговых доходов составили поступления от продажи муниципального имущества, в то время как в 2005 г. данный показатель был в 1,5 раза меньше. Органы местного самоуправления вынуждены распродавать имущество, стабиль-
но приносившее доход в местные бюджеты на протяжении предшествующих лет. Кроме того, неопределенность содержания вопросов местного значения приводит к конфликтам между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений по вопросу разграничения имущества, что явно не способствует укреплению системы местных бюджетов.
Можно констатировать, что уже сейчас назрела необходимость в систематизации вопросов местного значения и приведении в соответствие с ними перечня имущества, которое может находиться в собственности муниципальных образований.
Формирование финансовъх основ местного самоуправления. Принятие Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и Федерального закона от 20.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» смело можно назвать революцией для местных бюджетов. Изначально указанными законами было установлено достаточно четкое, несмотря и на наличие пробелов, разграничение вопросов местного значения, исключено дублирование полномочий, установлено ограничение и на право владения имуществом, не предназначенного для решения вопросов, отнесенных к компетенции соответствующего уровня местного самоуправления. Сократилось количество налогов, распределяемых между бюджетами муниципальных образований и иными уровнями бюджетной системы с двух десятков налогов до трех налогов. Систематизированы и унифицированы формы межбюджетных трансфертов, определены основные правила их предоставления. Но основной задачей разграничения доходных источников и принятия расходных обязательств, на взгляд автора, является обеспечение сбалансированности собственных доходов и минимальных расходных обязательств каждого уровня бюджетной системы, в том числе по видам муниципальных образований. Идеальным вариантом стало бы закрепление за соответствующим видом муниципальных образований перечня вопросов, предусматривающих оказание бюджетных услуг потребителям, радиус проживания которых не выходит за границы соответствующего муниципального образования. При этом основа финансового обеспечения соответствующих вопросов, оказания бюджетных услуг должна быть закреплена доходными источниками Бюджетным кодексом РФ через нормативы от-
числений. Насколько соответствует развитие бюджетной реформы данным условиям, показывает анализ изменения структуры доходных источников местных бюджетов за истекший период.
Переход на новую систему местных бюджетов можно условно подразделить на два этапа.
Первый этап (2005 г.) — когда по-новому были распределены доходные источники, изменены нормативы отчислений: так, в 2005 г. в сравнении с предшествующим периодом нормативы отчислений по НДФЛ в бюджеты муниципальных районов снизились с 50 до 30 %, из доходов местных бюджетов исключены налог на прибыль организаций, нормативы отчислений по акцизам, платежи за пользование недрами и природными ресурсами, налог на имущество организаций. При этом за счет местных бюджетов финансировались расходы в сфере оказания специализированной медицинской помощи, социальной защиты, военкоматы и т. д. В год, предшествующий введению двухуровневой системы местных бюджетов — 2005 г. — собственные доходы (налоговые и неналоговые доходы) бюджетов муниципальных образований составляли 48 % доходов местных бюджетов, межбюджетные трансферты — 52 %, доля дотаций в общей структуре доходов составляла около 17 %. Что касается исполнения собственных полномочий, то за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивали финансирование 74 % собственных расходных полномочий, за счет дотаций — 26 %.
Основу собственных доходов составлял налог на доходы физических лиц — 39 % всех собственных доходов. На местные бюджеты в среднем по регионам приходилось 40 % от всей суммы поступлений по данному налогу (за вычетом данных по бюджету Москвы и Санкт-Петербурга) при минимальном установленном Бюджетным кодексом РФ нормативе — 30 %. Налог на доходы физических лиц являлся основным, но не единственным налогом нормативами отчислений, по которому заменялся расчетный объем дотаций местным бюджетам. Регулирование по налогам, помимо налога на доходы физических лиц, осуществляли 75 регионов. Поступления по федеральным и региональным налогам, не закрепленным за местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ, составляли 22 % собственных доходов местных бюджетов. Прежде всего, — это налог на прибыль организаций, на долю которого приходилось 17 % собственных доходов местных бюджетов, налог на имущество организаций — 3 %, поступления от акцизов, транспортного налога, налога на игорный бизнес,
налогов на добычу полезных ископаемых. В совокупности они составляли 2 % собственных доходов местных бюджетов.
Иные собственные доходные источники приходились: на земельный налог — 9 %, по налогам на совокупный доход — 8 %, неналоговые доходы составили 19 %.
Для 2005 г. характерно активное замещение финансовой помощи муниципальным образованиям дополнительными нормативами отчислений. Причем через дополнительные нормативы отчислений по налогу на прибыль организаций было передано средств больше, чем по налогу на доходы физических лиц: если дополнительный норматив по НДФЛ обеспечил местным бюджетам около 10 % собственных доходов местных бюджетов, то через налог на прибыль организаций — в 1,7 раза больше.
Второй этап (2006 г.) — ознаменовался активной стадией разграничения расходных полномочий между государственным уровнем управления и местным самоуправлением, расходные полномочия и доходные источники, ранее отнесенные к местным бюджетам, были распределены на районный и поселковый уровни, однако по отношению к консолидированным местным бюджетам перечень доходных источников и нормативы отчислений по ним Бюджетным кодексом РФ изменены не были. Несмотря на это, по итогам исполнения бюджета 2006 г. структура доходов местных бюджетов заметно изменилась.
По итогам исполнения за 2006 г., можно говорить о том, что собственные доходы консолидированных бюджетов муниципальных образований составили 44 % всех доходов местных бюджетов, вместо 48 %, как по итогам 2005 г., соответственно увеличилась доля межбюджетных трансфертов — с 52 до 56 %, доля дотаций в структуре консолидированных доходов местных бюджетов составляет чуть больше 18 %.
Таким образом, несмотря на снижение доли собственных доходов на 4 процентных пункта, доля дотаций увеличилась только на 1-1,5 процентных пункта, остальное увеличение приходится по субвенции, доля субвенций увеличилась с 26-27 % в 2005 г. до 30 % в 2006 г.
Основным собственным доходным источником консолидированных местных бюджетов является на доходы физических лиц — 46 % всех собственных доходов, что выше аналогичного показателя 2005 г. на 7 процентных пунктов. Общий объем отчислений в консолидированные бюджеты муниципальных образований от суммы поступ-
лений НДФЛ во все уровни бюджетной системы (за вычетом показателей по бюджетам Москвы и Санкт-Петербурга) равен 42 %, т. е. рост составил всего лишь 2-2,5 % процентных пункта.
Поступления по федеральным и региональным налогам и сборам, не закрепленным за местными бюджетами Бюджетным кодексом РФ (налог на прибыль организаций, акцизы, транспортный налог, налог на имущество организаций и налог на игорный бизнес), составили 11 %, в том числе: налог на прибыль организаций — 9 % от собственных доходов местных бюджетов, доля налога на имущество организаций — не более 1 %, доля транспортного налога, налога на игорный бизнес и акцизов в совокупности также не превышают 1 %. Регулирование (замену расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений по налогам) помимо налога на доходы физических лиц осуществляют 34 региона, что вдвое меньше, чем в 2005 г., также сократилось количество налоговых доходов, по которым осуществляется регулирование. Закрепление за местными бюджетами дополнительных нормативов отчислений по одному из основных ранее регулирующих налогов — по налогу на прибыль организаций в 2006 г. осуществлялось в 17 регионах, в таком же количестве регионов регулирования осуществляется и по налогу на имущество организаций, по налогу на игорный бизнес дополнительные нормативы отчислений (полностью или частично) установлены в 12 регионах, по акцизам — в 8 регионах, по транспортному налогу — в 7 регионах.
Иные собственные доходные источники местных бюджетов составляют: налоги на совокупный доход — 9 %, земельный налог — 7 %, неналоговые доходы составили 22 %, треть всех неналоговых доходов местных бюджетов — арендная плата за земельные участки.
Таким образом, в 2006 г. в доходах местных бюджетов сократилась доля средств, полученных из вышестоящих бюджетов через дополнительные (сверх установленного БК РФ) нормативы отчислений по налогам. И как следствие — снизился уровень самодостаточности: за счет собственных доходов местные бюджеты обеспечивают финансирование 71 % собственных расходных полномочий, в то время как в 2005 г. данный показатель составлял 74 %.
Такова картина консолидированных местных бюджетов, по видам местных бюджетов, состояние доходов бюджетов муниципальных образований значительно различается.
Бюджеты городских округов традиционно воспринимаются как наиболее устойчивый уровень местных бюджетов. Так, собственные доходы бюджетов городских округов составляют в среднем 54 % всех доходов, доля дотаций в общей структуре доходов составляет 11 %. В среднем городские округа за счет собственных доходов обеспечивают финансирование 83 % собственных расходных полномочий. Основные поступления по собственным доходам приходятся на налог на доходы физических лиц — 47 %, далее — налоги на совокупный доход — 12 %, земельный налог — 8 %, налог на прибыль организаций, поступивший в бюджеты городских округов в результате межбюджетного регулирования, — 4 % собственных доходов, неналоговые доходы составляют 25 % собственных доходов.
Состояние собственных доходов бюджетов городских округов в целом характеризуется низким уровнем дотационной зависимости, благодаря высокому уровню налогового потенциала; бюджеты городских округов имеют достаточно высокий уровень самодостаточности, несмотря на сокращение поступлений от межбюджетного регулирования по налогу на прибыль организаций и иным федеральным и региональным налогам.
Иначе складывается структура доходов бюджетов муниципальных районов. Так, в бюджетах муниципальных районов удельный вес собственных доходов значительно меньше, чем в бюджетах городских округов, и составляет менее 30 % от всех доходов, удельный вес дотаций в бюджетах муниципальных районов в среднем составляет 22 %. За счет собственных доходов муниципальные районы в среднем обеспечивают только 57 % собственных расходных полномочий. Субвенции составляют основной объем доходов бюджетов муниципальных районов — 38 %. Столь высокий показатель обусловлен передачей на уровень муниципальных районов государственных полномочий и полномочий поселений, отчасти данный процесс можно оценить как попытку скорректировать разграниченные федеральным законодателем полномочия между уровнями бюджетной системы.
Структура собственных доходов муниципальных районов представляет следующее: основные поступления приходятся на налог на доходы физических лиц — 47 % всех собственных доходов, поступления от налога на прибыль — 24 %, налоги на совокупный доход — 8 %, неналоговые доходы — 12 %, основной частью которых являются поступления от аренды земельных участков.
По отношению к муниципальным районам, в отличие от городских округов, субъектами РФ в
большинстве случаев сохранен прежний подход к межбюджетному регулированию: передать муниципальным районам дополнительные нормативы отчислений не только по НДФЛ, но и по налогам, не закрепленными изначально Бюджетным кодексом РФ. Удельный вес данных налогов составил 26 % собственных доходов муниципальных районов, основной из которых — налог на прибыль организаций. Однако даже эта мера не обеспечила муниципальным районам относительно высокого уровня самодостаточности. При этом перечень вопросов местного значения муниципальных районов федеральным законодателем расширяется, муниципальные районы значительно чаще, чем поселения, наделяются государственными полномочиями и принимают к исполнению по соглашению с поселениями полномочий в несколько раз больше, чем передают.
Постепенно формируется модель «зависимого» муниципального района: зависимого при исполнении собственных полномочий от дотаций и от дополнительных (дифференцированных) нормативов отчислений по налогам, зависимого от субвенций при исполнении делегированных ему полномочий. Безусловно, в отношении делегированных полномочий органы местного самоуправления исполняют их в пределах переданной субвенции, но нельзя игнорировать и того обстоятельства, что от объема переданной субвенции зависит в целом ситуация в муниципальных районах. Например, нередко в сельской местности школы — основной объект социальной инфраструктуры, и если субвенция на финансовое обеспечение общеобразовательного процесса обеспечивает только финансирование заработной платы с начислениями, а на технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) остается не более 1-2 % субвенций, то, соответственно, и развитие данного объекта полностью ложится на местный бюджет. При более объемном субвенциальном финансировании местный бюджет может ограничить расходование собственных средств на хозяйственные нужды образовательных учреждений.
Что касается бюджетов поселений, то это уровень бюджетной системы, в котором сложнее всего описать средний бюджет: в переходный период каждый поселковый бюджет, в зависимости от набора исполняемых полномочий и способа их реализации, в зависимости от расположения тех или иных хозяйствующих субъектов, уникален по-свое-
му. Например, в Волгоградской области нередко в одном муниципальном районе расположены поселения, для одного из которых основа собственных доходов — НДФЛ, для другого — земельный налог, для третьего — арендная плата за земельные участки составляет более 70 — 80 % собственных доходов, а удельный вес налога на доходы физических лиц — не более 10 %. Поэтому, рассматривая бюджеты поселений в целом, будет правильным оценивать полученные показатели не как характеристику среднего бюджета, что вполне приемлемо для городского округа или муниципального района, а как состояние данного бюджетного уровня в целом.
Первый год работы в условиях двухуровневой системы местных бюджетов показывает следующее. В бюджетах поселений удельный вес собственных доходов составляет 35 %, что выше показателя по бюджетам муниципальных районов, однако доля дотаций в общей структуре доходов бюджетов поселений самая высокая — в среднем 40 %, соответственно менее половины собственных расходных полномочий обеспечены за счет собственных доходов. Для большинства же поселений данный показатель значительно ниже.
Основу собственных доходов поселений формирует налог на доходы физических лиц — 42 % от собственных доходов, далее следуют неналоговые доходы — 32 % (три четверти от которых — доходы от аренды земли), и земельный налог — 20 %, налог на имущество физических лиц — 3 %, поступления по отмененным налогам и сборам — 1,5 %, единый сельхоз налог — менее 0,5 %.
2
с! м О га
5 ^
и
Ритмичность поступления собственных доходов в бюджеты муниципальных образований в 2006 г. (с нарастающим итогом)
Поступления по региональным налогам, переданным субъектами РФ поселковым бюджетам, составляют менее 1 % собственных доходов — для данного бюджетного уровня межбюджетное регулирование осложнено отсутствием достоверной статистической и налоговой информации.
Такова структура доходов муниципальных образований, однако немаловажную роль играет динамика исполнения собственной доходной части бюджетов. Одним из показателей, отражающих динамику, является ритмичность или равномерность поступлений доходов в бюджеты муниципальных образований.
Абсолютно равномерное поступление собственных доходов, т. е. когда ежемесячно в бюджет муниципального образования поступала бы одна двенадцатая годовых назначений, можно представить в виде тренда арифметической прогрессии.
Приняв за основу для построения динамического ряда объемы поступления собственных доходов бюджетов муниципальных образований соответствующего вида, а именно — отношение доходов последующего месячного периода к поступлениям за январь 2006 г., получим следующие динамики (см. рисунок).
Как следует из рисунка, наиболее равномерно собственные доходы поступают в бюджеты городских округов, что обусловлено высоким удельным весом поступлений по налогу на доходы физических лиц — одному из наиболее предсказуемых и равномерно поступающих в бюджеты всех уровней. Далее по снижению равномерности следуют отметить бюджеты муниципальных районов: несмотря на высокий удельный вес НДФЛ, поступление собственных доходов происходило менее равномерно, что обусловлено высоким удельным весом в структуре собственных доходов налога на прибыль организаций — налога с характерным неравномерным поступлением. Что же касается поселений, то поступление доходов в их бюджеты является самым неравномерным. Несмотря на достаточно высокой удельный вес НДФЛ, бюджеты поселений характеризуются неритмичным поступлением собственных доходов, что обусловлено преобладанием в структуре доходов неравномерно уплачиваемых платежей
Трецд арифметической прогрессии
за землю (земельного налога и арендной платы за земельные участки). Неравномерность исполнения собственных доходов бюджетов поселений прослеживается и в тех случаях, если за базовый период для построения трендов принимаются поступления за февраль или март месяц.
Первый год работы в условиях двухуровневой системы местных бюджетов выявил определенные диспропорции в системе местных бюджетов: достаточно самостоятельные городские округа, с одной стороны, слабые, с неравномерно поступающими доходами поселковые бюджеты, с другой — и муниципальные районы, основная задача которых постепенно смещается от исполнения собственных полномочий к исполнению делегированных им полномочий.
Цель местного самоуправления — не исполнять возложенных на него государственных полномочий, а обеспечивать решение собственных задач. Делегирование полномочий можно рассматривать как меру, направленную на повышение эффективности использования бюджетных средств, лишь в том случае, если в результате делегирования происходит снижение расходов на предоставление соответствующих бюджетных услуг, возникает экономия администрирования. В ином случае — делегирование полномочий есть не что иное, как способ перераспределить (исправить) ранее разграниченные полномочия, исходя из административных интересов. Исполнение делегированных полномочий не должно выходить на первый план, в подобном ситуации имеем дело уже не с системой местного самоуправления, а с территориальными органами государственной власти (федеральной или региональной).
Одной из мер, направленных на повышение самостоятельности органов местного самоуправления, обеспечения ритмичности поступлений доходов, может стать закрепление за поселковыми бюджетами равномерно поступающих налоговых доходов с соответствующим изъятием неравномерно поступающих налоговых источников в пользу муниципальных районов. Например, закрепить за муниципальными районами часть поступлений от земельного налога, взимаемого на территории поселений, а за поселениями — часть норматива от налога на доходы физических лиц. Увеличение доли сезонных налогов в бюджете муниципальных районов может быть компенсировано регионами при замене расчетных дотаций дополнительными нормативами отчислений от НДФЛ. Регулирование финансовых потоков между региональным
бюджетом и бюджетами муниципальных районов — задача менее сложная, чем задача регулирования с поселковыми бюджетами в условиях отсутствия достоверной налоговой базы в разрезе поселений. Изменение установленных нормативов отчислений по земельному налогу выходит за рамки компетенции субъектов РФ и органов местного самоуправления, поэтому реализация данной меры невозможна без участия федерального законодателя.
Но даже в тех случаях, когда субъект РФ готов закрепить за поселковым уровнем дополнительные нормативы отчислений, межбюджетное регулирование сопряжено с рядом трудностей.
Так, установление дополнительного норматива (взамен расчетных дотаций из фондов финансовой поддержки) требует наличия достоверных сведений о налогооблагаемой базе в разрезе поселений, что, как правило, отсутствует.
Установление единых нормативов отчислений также сопряжено с рядом проблем: помимо расчета налогооблагаемой базы возникает необходимость балансировать между стремлением повысить самодостаточность одних территорий и не допустить излишней передачи средств бюджетам других территорий. Например, установление единого норматива бюджетам поселений или бюджетам муниципальных районов требует установления такого же норматива и бюджетам городских округов: в соответствии с абз. 3 п. 1 ст. 58 БК РФ нормативы отчислений в бюджеты городских округов устанавливаются как сумма нормативов, установленных для поселений и муниципальных районов. Устанавливать невысокий норматив отчислений нецелесообразно, поскольку положительный эффект от данной меры для большинства поселений (муниципальных районов) будет незаметным. Установление высокого единого норматива затруднено тем, что налоговый потенциал городских округов значительно выше, чем потенциал поселений или муниципальных районов, что сказывается на корректности выравнивания уровня бюджетной обеспеченности и создает дополнительную нагрузку для регионального бюджета. Так, устанавливая на более высоком уровне единый норматив отчислений для поселений, входящих в состав муниципальных районов, или для самих муниципальных районов на высоком уровне, возникает ситуация, когда городским округам передаются излишние средства, а по муниципальным районам и поселениям по-прежнему сохраняется потребность в предоставлении дотаций. Наличие возможности устанавливать единые нормативы отчислений по
налогам отдельно для городских округов, отдельно для муниципальных районов и отдельно для поселений, входящих в состав муниципальных районов, позволило бы более активно использовать данную технологию межбюджетного регулирования и передать местным бюджетам больший объем средств по единым (бессрочным) нормативам отчислений.
При этом следует отметить, что активное замещение дотаций дополнительными нормативами станет реально возможным и будет широко использоваться только при наличии достоверной статистической информации, а также данных о налогооблагаемых базах в разрезе поселений.
И по-прежнему остается нерешенным вопрос с учетом неналоговых доходов при расчете уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Арендная плата за земельные участки, находящиеся как в собственности муниципальных образований, так и в статусе до разграничения государственной собственности на землю, являются одним из основных доходных источников для первичного уровня бюджетной системы. Экономическая сущность данного арендной платы за землю и земельного налога идентична. Со временем арендная плата будет транслироваться в земельный налог и разница между муниципальным образованием, ориентированным на арендную плату, и муниципальным образованием, где земля находится в собственности и за нее уплачивается земельный налог, будет сокращаться, но уже и сейчас можно было бы учитывать арендные платежи при расчете и выравнивании уровня бюджетной обеспеченности, что позволило бы осуществлять более корректное выравнивание уровня бюджетной обеспеченности и распределение финансовой помощи. Необходимы изменения в ст. 137, 138 и 142.1 БК РФ, благодаря которым станет возможен расчет уровня
бюджетной обеспеченности и распределение фондов финансовой поддержки с учетом поступлений от арендной платы за земельные участки.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления должно быть подчинено цели обеспечения поступательного и равномерного развития обеих участников отношений.
Литература
1. Конституция Российской Федерации.
2. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
3. Налоговый кодекс Российской Федерации.
4. Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
5. Федеральный закон от 29.12.2004 № 199-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований».
6. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
7. Федеральный закон от 29.12.2006 № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий».
