CC BY
15
© Рукина С.Н.
к.э.н., доцент кафедры «Финансы» РГЭУ «РИНХ»
УПРАВЛЕНИЕ БЮДЖЕТНЫМИ ДОХОДАМИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМ
Реформа местного самоуправления, местные бюджеты, собственные доходы, налоговые полномочия, финансовая самостоятельность
Завершение переходного периода (2006-2008 гг.) реализации реформы местного самоуправления в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [1] характеризуется новым форматом организации и функционирования местного самоуправления, которое непосредственно связано с формированием гражданского общества и является его важнейшим институтом, особенностями формирования доходов и расходов двухуровневой системы местных бюджетов, новыми бюджетными процедурами, направленными на реализацию модели «управление результатами» и повышение ответственности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса.
К началу 2007 г. 57 субъектов РФ осуществляли муниципальную реформу в
полном объеме, в т.ч. Ростовская область. По состоянию на 1 января 2007 г. на территории РФ действовало 24210 муниципальных образований, в т.ч. 19904 — сельских поселений, 552 — городских округов, 1747 — городских поселений, 1801 - муниципальных районов и 236 — внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга [2].
В результате реализации реформы местного самоуправления выявлены такие проблемы, как: нечеткость компетенции муниципальных образований, непрорабо-танность механизмов их взаимодействия с государственными органами субъектов РФ и РФ, незавершенность государственного нормативно-правового регулирования вопросов формирования доходной базы местных бюджетов, недостаточная квалификация кадров.
Известно, что доходы бюджетов бюджетной системы РФ формируются за счет собственных доходных источников, к которым ст. 47 Бюджетного кодекса РФ относятся налоговые и неналоговые доходы, а также безвозмездные поступления (за исключением субвенций). На рис. 1 представлена динамика собственных доходов бюджетов муниципальных образований, объем которых за трехлетний период возрос в 1,6 раза. На наш взгляд, данная трактовка является неправомерно расширительной, безвозмездные поступления не следует рассматривать как собственные средства, поскольку их объемы перманентно изменяются в зависимости от таких субъективных факторов, как численность постоянного населения, структура бюджетных расходов, оценка налогового потенциала территории и других. Данное положение не способствует укреплению финансовой самостоятельности муниципальных бюджетов в вопросах финансирования бюджетных обязательств органов местного самоуправления и снижает стимул к наращиванию ими собственной доходной базы.
Необходимо отметить, действующее жетов, что необходимо устранить, привести
законодательство по-разному определяет к единообразию (табл. 1).
состав собственных доходов местных бюд-
1400
1200
. 1000
ю
а 800 § 600 5 400
200 0
Таблица 1. Состав собственных доходов местных бюджетов
По ФЗ от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 По Бюджетному кодексу РФ, (гл. 9 установлены нормативы отчислений)
1.Доходы от местных налогов и сборов 1.3емельный налог 2.Налог на имущество физических лиц
2.Доходы от региональных налогов и сборов
З.Доходы от федеральных налогов и сборов 3.Налог на доходы физических лиц 4.Государственная пошлина
4.Средства самообложения граждан
5.Безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований
5.Единый сельскохозяйственный налог 6.Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности
б.Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности 7.Доходы от использования имущества, находящегося в муниципальной собственности
8. Доходы от продаж имущества, находящегося в муниципальной собственности
9.Доходы от платных услуг, оказываемых муниципальными бюджетными учреждениями
10.Плата за негативное воздействие на окружающую среду
11.Плата за пользование водными объектами
7.Часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающихся после уплаты налогов и сборов 12.Часть прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов, сборов и иных обязательных платежей, в размерах, определяемых в порядке, установленном муниципальными правовыми актами представительных органов муниципальных образований
8.Штрафы, установление которых в соответствии с федеральными законами отнесено к компетенции органов местного самоуправления
Источник: составлено автором.
2005 г. 2006 г. 2007 г.
Рис. 1. Динамика собственных доходов местных бюджетов РФ [3]
В структуре доходов местных бюджетов сохраняется значительная доля дотаций, субсидий, субвенций и иных межбюд-жетных трансфертов, объем которых в 2007 г. составил 1129,6 млрд руб. или 57,9% в общем объеме их доходов. Их рост составил 27,9% по сравнению с 2006 г.
По расчетам Министерства финансов РФ безвозмездные поступления из других бюджетов бюджетной системы РФ в местные бюджеты РФ в 2008-2010 гг. составят в среднем около 60% годовых объемов местных бюджетов.
В общем объеме поступивших в 2007 г. собственных доходов местных бюджетов безвозмездные поступления из бюджетов бюджетной системы составили 40,9%, в
2006 г. — 41,1%. Однако это агрегированный показатель. В бюджетах отдельных муниципальных образований безвозмездные поступления составляют 60-80%. Так в
2007 г. значительная доля приходилась на безвозмездные поступления в местных бюджетах республик Дагестан (68,1%), Тыва (66,8%), Алтай (63,1%), Камчатской области (62,1%), Магаданской области (60,7%). Безусловно, высокая значимость безвозмездных поступлений в финансировании муниципальных образований снижает ответственность органов местного самоуправления за решение вопросов местного значения.
В структуре собственных доходов местных бюджетов в среднем по РФ 41,8% приходится на налоговые доходы, в 36 субъектах РФ их удельный вес в общем объеме собственных доходов превысил вышеуказанное среднее значение, в 48 субъектах РФ данный показатель оказался ниже среднего [3]. Следует различать налоги, по которым представительные органы местного самоуправления наделены определенными налоговыми полномочиями, и налоги, которые регулируются федеральным и субфедеральным законодательством о налогах и сборах, в местные бюджеты
зачисляются доходы по установленным по этим платежам нормативам отчислений.
Бюджетообразующим налоговым доходом местных бюджетов является налог на доходы физических, удельный вес которого составил в 2006 г. 61,4%, в 2007 г. — 66,8% (табл. 2). Бурно обсуждаемым в научной и периодической литературе [4, 5] является вопрос о механизме его зачисления: по месту работы или по месту жительства налогоплательщика. В настоящее время указанный федеральный налог зачисляется в консолидированные бюджеты субъектов РФ по месту жительства налогоплательщика по нормативам, установленным Бюджетным кодексом РФ: в бюджеты субъектов РФ — 70%; в бюджеты поселений — 10%; в бюджеты муниципальных районов — 20%; в бюджеты городских округов — 30%, из которых финансируются программы социально-экономического развития региона и осуществляется возврат сумм платежа. Как нам представляется, данная дискуссия имеет основание лишь в отношении лиц, которые выезжают на работу за пределы субъекта РФ. Нецелесообразность перехода на новую модель уплаты налога на доходы физических лиц по месту их жительства также обусловлена усложнением ведения бухгалтерского учета налоговыми агентами, возможностью осуществления налогового администрирования данного платежа несколькими налоговыми органами, незаинтересованностью местных администраций в развитии производств, создании новых рабочих мест, так как выплаты по договорам гражданско-правового характера производят работодатели других муниципальных образований.
В соответствии с действующим законодательством о налогах и сборах представительные органы муниципальных образований наделены налоговыми полномочиями в отношении налога на имущество физических лиц, земельного налога, единого налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности (табл. 3).
Таблица 2. Поступление налоговых доходов по типам муниципальных образований в 2007 г.,
млрд руб.
Виды доходов Городские округа Муниципальные районы Поселения Всего
План Факт % испол нения План Факт % испол нения План Факт % испол нения План Факт % испол нения
Налоговые доходы, всего 338,0 373,4 110,5 151,7 174,5 115,0 27,3 31,6 115,4 517,0 579,5 112,1
из них: НДФЛ 219,5 243,3 110,8 109,5 126,6 115,6 15,9 18,8 117,6 344,9 388,7 112,7
Налог на имущество физических лиц 3,5 4,4 125,7 0,7 0,8 114,3 1,3 1,6 123,1 5,5 6,8 123,6
Земельный налог 41,1 45,0 109,5 7,7 8,7 112,9 9,4 10,2 108,5 58,2 63,9 109,8
Таблица 3. Налоговые полномочия представительных органов муниципальных образований
Налог Правовая база Органы местного самоуправления Налоговые полномочия (имеют право)
1.Налог на имущество физических лиц Закон РФ «О налогах на имущество физических лиц» от 9 декабря 1991г. с изм. и доп., Налоговый кодекс РФ, гл. 2 Представительные органы поселений, (муниципальных районов), городских округов -вводить налог в действие; -определять налоговые ставки в установленных пределах; -дифференцировать налоговые ставки в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости, типа использования, иным критериям; -устанавливать дополнительные к федеральным налоговые льготы; -устанавливать порядок уплаты
2.Земельный налог Налоговый кодекс РФ, гл. 2, 31 Представительные органы поселений, (муниципальных районов), городских округов -вводить налог в действие; -определять налоговые ставки в установленных пределах; -дифференцировать налоговые ставки в зависимости от категории земель и разрешенного использования земельных участков; -устанавливать порядок и сроки уплаты авансовых платежей и налога; -устанавливать дополнительно к федеральным налоговые льготы, основания и порядок их применения
3.Единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности Налоговый кодекс РФ, гл. 26.3 Представительные органы муниципальных районов, городских округов -вводить налог; -определять виды предпринимательской деятельности в установленных пределах; -устанавливать значение корректирующего коэффициента базовой доходности К2, учитывающего совокупность особенностей ведения предпринимательской деятельности в пределах от 0,005 до 1 включительно
Анализ табл. 2 показал как положительную динамику увеличения поступлений местных налогов, так и увеличение их удельного веса с 9,7% в 2006 г. до 12,2% в
2007 г., в т.ч. по земельному налогу с 8,9% до 11%, по налогу на имущество физических лиц — с 1% до 1,2%. Безусловно, необходимо повысить фискальное значение местных налогов, прежде всего, за счет совершенствования федеральной методики кадастровой оценки земель, разграничения прав собственности на землю между государством и местным самоуправления, внесения изменений в законодательство по обеспечению обязательной регистрации прав граждан на собственность, проведения мониторинга налоговых льгот. Проблему недостаточности закрепленных местных налогов дополняет их низкая собираемость и наличие задолженности налогоплательщиков по платежам в бюджет. По данным Росстата, на 01.06.2008г. задолженность по местным налогам в целом по России составила 30 млрд руб., или 3,1% от общей суммы налоговой задолженности.
Доходы от налога на вмененный доход для отдельных видов деятельности, зачисленные в 2007г. в бюджеты городских округов и муниципальных районов, составили 8,4% налоговых доходов. В целях пополнения доходной базы местных бюджетов субъекты РФ передают им дополнительно часть получаемых доходов от федеральных и региональных налогов.
К числу мероприятий, способствующих обеспечению финансовой самостоятельности, укреплению органов местного самоуправления с целью эффективного управления бюджетными доходами, можно отнести следующее:
наделить представительные органы муниципальных районов и городских округов вместо законодательных органов субъектов РФ (ст. 346.25.1 Налогового кодекса РФ) налоговыми полномочиями в отношении введения на подведомственной территории упрощенной системы налогообложе-
ния индивидуальных предпринимателей на основе патента, определения конкретных видов предпринимательской деятельности из утвержденного 61 вида, в т.ч. ремонт, окраска и пошив обуви; изготовление текстильной галантереи; изготовление и ремонт мебели; деятельность в области фотографии; техническое обслуживание и ремонт автотранспортных средств; автотранспортные услуги, а также порядка и сроков уплаты платежа, поскольку муниципальные администрации заинтересованы в развитии малого бизнеса;
повысить норматив отчислений по единому сельскохозяйственному налогу для поселений до 80% (в настоящее время 30%), так как они в наибольшей степени способны влиять на развитие данной отрасли и, следовательно, на увеличение налоговой базы и сумм налоговых платежей;
законодательно восстановить ставку отчислений от налога на прибыль организаций в бюджеты муниципальных образований с целью создания им условий для налогового стимулирования привлечения инвестиций и обеспечения роста бюджетных доходов;
расширить перечень видов предпринимательской деятельности, подлежащих обложению единым налогом на вмененный доход для отдельных видов деятельности за счет включения в него розничной торговли горюче-смазочными материалами, установив физические показатели или количество работников, или количество топливнораздаточных колонок, а также увеличить диапазон К2 от 0,005 до 1,5;
разработать нормативную базу использования самообложения граждан, под которым понимаются разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения, в качестве дополнительного источника финансового обеспечения местного самоуправления с учетом отечественного опыта прошлого столетия.
Предложенные мероприятия позволят обеспечить сбалансированность бюджетов муниципальных образований в условиях полномасштабной реализации реформы местного самоуправления.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК:
1. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. с изменениями и дополнениями // СПС «Консультант-Плюс».
2. Караваева И.В. Финансовые проблемы муниципалитетов // Финансы. —
2007. — №8. — С.28-31.
3. Информация о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации по состоянию на 1 января 2008 г. // www.minfin.ru.
4. Пансков В.Г. О принципах налогообложения физических лиц // Финансы. —
2008. — № 1. — С.28-33.
5. Тишкина Л.Е. Укрепление доходной базы местных бюджетов // Финансы. — 2006. — № 9. — С.7-11.
