CC BY
71
ВЛАСТЪ И ЭКОНОМИКА
ФИНАНСОВОЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНОГО ОБРАЗОВАНИЯ
ДЕМЕНТЬЕВ А. А.
Дементьев Александр Александрович - глава муниципального образования «г. Коряжма» (Архангельская область).
Я убежден, что ни жить достойно, ни даже выживать, не думая о будущем, не занимаясь развитием, невозможно. Поэтому мне хотелось бы остановиться на том финансовоэкономическом инструментарии, который применяется администрацией муниципального образования «город Коряжма» для обеспечения устойчивого комплексного развития города.
Новый Федеральный закон «06 общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит принятие и организацию выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования к перечню полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения. Очевидно, что именно местное самоуправление как форма самоорганизации и самореализации людей способно эффективно заниматься развитием территории.
Вопрос состоит в том, как обеспечить реализацию этих полномочий. Президент Российской Федерации Владимир Владимирович Путин подчеркнул, что реформа местного самоуправления направлена на то, чтобы у местных властей не было никаких финансовых и социальных обязательств, которые не были бы обеспечены ресурсами. Поэтому первоочередное значение имеют те управленческие инструменты, с помощью которых решаются задачи, поставленные перед органами местного самоуправления. Термин «развитие города», как правило, подразумевает любые прогрессивные изменения. Эти изменения могут быть количественными, и тогда говорят об экономическом росте, или качественными, и тогда речь идет о структурных изменениях или об изменении содержания развития, о возникновении новых экономических характеристик.
Кроме экономических показателей, термин «развитие города» предусматривает также социальные параметры. Они являются основными индикаторами, оценивающими степень достижения его главной цели - повышения качества жизни населения.
Таким образом, развитие города включает в себя две составляющие: экономическую и социальную. А взаимодействие экономического и социального развития как диалектической пары создает результирующий вектор, характеризующий темп социальноэкономического развития города.
Экономический вектор развития города определяется деятельностью производственных предприятий и хозяйств разных форм собственности, работающих на территории города и обладающих разными возможностями функционирования в условиях современного рынка.
Социальный вектор задается потребностями людей и деятельностью социальных учреждений, обеспечивающих определенный уровень жизни населения.
При этом развитие муниципального образования предполагает достижение конкретно поставленных целей, как краткосрочных- надежное обеспечение жизнедеятельности города, так и долгосрочных - устойчивое его развитие.
Сегодня Коряжма достигла уровня социально-экономического развития, который отличается от многих других малых городов России. Однако проведенные нами в 2005 г. совместно с корпорацией «Илим Палп» исследования показали, что город находится в фазе жизненного цикла, характеризующейся как «замедляющийся рост», который может перейти в фазу стагнации. Причиной этому послужили, как известно, общая социальнополитическая ситуация в стране в прошлые годы, структурная перестройка экономики по рыночным законам, неподготовленность системы управления города к таким переменам. Несомненно, ведущим градообразующим предприятием Коряжмы, определяющим уровень ее развития, был и остается ОАО «Котласский ЦБК» и все его дочерние предприятия. На их долю приходятся более 90% производимых в городе товаров и услуг.
Как известно, первоначально развитие города предусматривалось исключительно за счет промышленной переработки леса Архангельской области - главного природного ресурса этой климатической зоны России. Но рыночные законы вносят изменения в это ранее принятое стратегическое направление. В связи с этим сегодня функциональный тип Коряжмы складывается из двух основных составляющих: - город с одним основным градообразующим предприятием - крупнейшим в лесопромышленном комплексе России -Котласским целлюлозно-бумажным комбинатом («монопромышлен-ный город»); - город, ставший малой Родиной для нескольких поколений строителей и работников КЦБК, административно-территориальное образование крупнейшего субъекта РФ -Архангельской области. ЦБК является ключевым фактором, определяющим и возможности развития города. Он является таковым не только с точки зрения вклада в городской бюджет. Как показывают социологические исследования, основная часть
жителей связывает свою жизнедеятельность именно с ним, не видит возможность существования города вне деятельности ЦБК. В связи с этим вполне очевидно, что важнейшим условием развития города является формирование его стратегии. С этой целью в 2005 г. проведена совместная исследовательская работа «Диверсификация экономики, повышение эффективности муниципального управления и активизация ресурсов местного сообщества в муниципальном образовании "г. Коряжма"». Это позволило нам начать разработку мер, связанных с возможными угрозами внешней среды и возникающими внутренними проблемами. Проведенная работа создала хороший задел для разработки стратегии развития города, учитывающей перспективы развития комбината, с учетом реагирующей на изменения внешней среды. Одним из основных направлений такой деятельности может стать диверсификация экономики города, снижение зависимости от градообразующего предприятия как основного налогоплательщика. Кроме того, мы рассматриваем ЦБК как школу предпринимательства, источник бизнес идеологии и бизнес-опыта.
Руководство КЦБК проявляет заинтересованность в деятельности по реализации программ городского развития. Существенной здесь является позиция не только комбината, но и корпорации «Илим Палп». Сегодня корпорация активно участвует в решении социальных проблем города, создан специальный фонд для поддержки социальных проектов, с городом подписано соглашение о социально-экономическом партнерстве.
ФИНАНСОВО-ЭКОНОМИЧЕСКИЕ ИНСТРУМЕНТЫ РАЗВИТИЯ ГОРОДА
Функционирование и развитие любого муниципального образования, как и любой территории, связанны, прежде всего, с определением и использованием всех видов ресурсов, которыми они располагают с целью оказания качественных услуг населению. В связи с этим финансово-экономический инструментарий, используемый органами местного самоуправления, муниципальными предприятиями и учреждениями, непосредственно связан с ресурсами.
Все многообразие финансово-экономических инструментов можно условно разделить на три группы.
Первая группа - финансово-экономические ресурсы - это средства местного бюджета и муниципальное имущество (в том числе земля), полностью контролируемые органами местного самоуправления, которые владеют, пользуются и распоряжаются этими средствами для решения вопросов местного значения.
Вторая группа ресурсов развития города сосредоточена в виде собственности предприятий и индивидуальных предпринимателей там, где органы местного самоуправления создают условия для их работы, привлекая внутренние и внешние инвестиции, поддерживая предпринимательство.
Третьим стратегическим ресурсом развития являются ресурсы федеральных, областных и муниципальных программ социально-экономического развития. К ним можно отнести и средства национальных проектов по приоритетным направленьям развития страны.
Эти три группы ресурсов определяют поле деятельности муниципалитета.
Основными инструментами, которые связаны с первой группой ресурсов, формирующими экономическую основу местного самоуправления (средства местного бюджета и муниципальное имущество), являются процедуры и мероприятия бюджетного и налогового процесса, межбюджетного регулирования, хозяйственного ведения и оперативного управления муниципальным имуществом. Изначально формирование бюджета исходило из закрепления средств от поступления налогов для решения всего круга вопросов местного значения. Доля этих поступлений в местный бюджет от всех налогов, собираемых на территории города в 1996 г., была более 70%. Постепенно «одностороннее» межбюджетное регулирование привело к тому, что эта доля от всех собираемых налогов в местном бюджете в текущем году сократилась до 49%. Местные налоги как инструмент, обеспечивающий функционирование города, стали несущественными и перестали мотивировать органы местного самоуправления к развитию экономики муниципального образования (МО). Наше МО одно из первых в Российской Федерации перешло на расчет земельного налога по кадастровой оценке, как только это позволило законодательство. Кадастровая оценка земельных участков в Коряжме была сделана в 2000 г. Из бюджета города на деятельность в области межевания, землепользования и кадастровой оценки израсходовано почти 2 млн. руб. Привязка налогооблагаемой базы при расчете земельного налога к кадастровой оценке позволила получить дополнительно в бюджет города в 2005 г. 9 млн. руб.
В результате финансово-хозяйственной деятельности предприятий города и поступления областных субвенций фактический объем поступивших доходов за 2005 г. составил 381 млн. рублей. Местный бюджет стал не способен инвестировать средства в развитие. В настоящее время это скорее инструмент планирования, мониторинга и экономии денежных средств.
Муниципальное имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения, также может стать слабым звеном в цепочке ценностей, позволяющих развивать муниципальное образование. Тем не менее, мы достигли хороших результатов по использованию муниципального имущества. В 2005 г. поступление в муниципальный бюджет составило 14,5 млн. руб. арендных платежей и 2,5 млн. руб. за земельные участки, что выше уровня 2004 г. на 84% и 40% соответственно.
Кроме того, эффективным инструментом управления городским хозяйством стала система бюджетирования и финансового планирования, внедренная пока на трех муниципальных предприятиях: МУП «ПУ ЖКХ», МУП «Коряжемское АТП» и МУП «Благоустройство». Администрацией города ежемесячно проводятся бюджетные комитеты, на которых рассматриваются результаты деятельности этих предприятий и отслеживаются финансовые потоки. Ежеквартально анализируются бухгалтерские балансы и выполнение запланированных финансово-экономических показателей. Применяемая система контроля позволяет оценивать эффективность финансового менеджмента, тарифной Политики,
использования муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения, развивать платные услуги, минимизировать затраты как городского бюджета, так и самих предприятий, повышать ответственность за достижение результатов в работе. Внедренная система бюджетирования и финансового планирования позволила предприятиям в 2005 г. заниматься перспективным планированием и выстраивать стратегию развития предприятия.
Проведена работа по реформированию МУП «Коряжемское АТП» и МУП «ПУ ЖКХ», позволившая использовать специальные налоговые режимы, при которых налоговая нагрузка в целом по всем предприятиям снизилась на сумму более 2 млн. рублей. Деятельность по внедрению системы бюджетирования и финансового планирования в муниципальных унитарных предприятиях позволила уже в первом полугодии 2006 г. четырем предприятиям отработать с прибылью.
Хорошие результаты получены по экономии расходов бюджета через использование инструментов муниципального заказа. В МО «Город Коряжма» закупки для муниципальных нужд проводятся по разработанной схеме централизации. Экономический эффект по муниципальному заказу за 2005 г. составил более 9 млн. рублей, а за первое полугодие 2006 г. - более 12 млн. рублей. Сэкономленные средства направлены на дополнительное оснащение материально-технической базы муниципальных предприятий и учреждений, погашения дефицита бюджета.
Рационально использовать собственные финансовые ресурсы помогают разработанные местные программы социально-экономического развития. Мы считаем, что в условиях ограниченности бюджетных ресурсов метод программного целевого планирования самый эффективный, способствующий достижению позитивных результатов. У нас принято 25 муниципальных программ по различным направлениям.
Большое внимание администрация уделяет внедрению новых технологий на городских объектах.
Для повышения эффективности планирования и управления бюджетными расходами на оплату коммунальных услуг организаций бюджетной сферы механическое имитирование финансовых ресурсов отменено, сегодня оно производится с учетом реальных объемов потребления ресурсов с поэтапным их снижением. Этому способствует внедренная система материального стимулирования, учитывающая степень участия руководителей муниципальных учреждений в программе энергосбережение.
В целом, мы рассматриваем город как поселение людей, инфраструктуру и т. д., в которой действует рынок. Отсюда и основная наша задача - повысить конкурентоспособность городского хозяйства, бюджетной сети по достижению социально-экономических результатов в городе, и, следователю, сделать Коряжму конкурентоспособной по уровню и качеству жизни с другими малыми городами страны. В конкурентных условиях выживают конкурентоспособные структуры, с конкурентоспособным перечнем товаров, работ, услуг, иначе говоря, наиболее привлекательные для потребителя по цене и качеству. Поэтому-то, что сейчас происходит в наших муниципальных предприятиях, -это естественная реакция на изменение условий функционирования.
Минимизация затрат и повышение контроля за целевым использованием средств через механизмы финансового планирования и бюджетирования, тотального применения принципов котировок и конкурсов по закупкам, минимизация налогооблагаемой базы, в том числе и через структурные изменения, работа с неликвидами, оптимизация численности и повышение ответственности за достижение результатов в работе, применение энергосберегающих технологий - все это сегодня является стратегической доминантой в нашей муниципальной политике по всем направлениям деятельности: городское хозяйство, образование, культура и т. д.
Конкурентоспособность любого МО - это в том числе и эффективная власть. Существенным резервом повышением эффективности муниципального управления является эффективность структуры муниципальной службы. В связи с этим при нашем
МО была создана рабочая группа по переходу на новую систему организации труда, в ходе деятельности которой: - разработаны и введены в действие нормативные документы (Положение о должностной инструкции муниципального служащего администрации города, Положение об описании рабочего места служащего, Положение о материальном стимулировании работников администрации города Коряжмы, Правила внутреннего распорядка администрации города в новой редакции, Правила служебного поведения муниципальных служащих); - внесены изменения в Список специальностей (групп специальностей) высшего и среднего профессионального образования, соответствующих специализациям муниципальных должностей муниципальной службы; - проведена работа по разработке описаний рабочих мест и должностных инструкций муниципальных служащих, изменениям положений о структурных подразделениях, по применению нового подхода при аттестации; - сформирована новая структура
по результатам анализа выполняемых структурными подразделениями администрации города задач и функций, их соответствию вопросам местного значения городского округа, установленным Федеральным законом «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации».
Рабочая группа осуществила ряд организационных мероприятий, позволивших исключить дублирование функций структурных подразделений, определить, какими знаниями, умениями и навыками должен обладать муниципальный служащий, дающих возможность проверять уровень профессионализма и результативности работника.
Сегодня перед рабочей группой стоит задача разработки и внедрения системы оценки труда чиновников. Эта проблема в целом по стране слабо изучена, как и вопрос нормирования штатной численности персонала муниципальных органов. Поэтому прежде чем приступить на местах к разработке критериев эффективности деятельности конкретного муниципального служащего, необходимо иметь действенную систему оценки, утвердить такие показатели на федеральном, региональном уровне. И только после этого мы смогли бы прийти к вопросу о том, что должна собой представлять оценка труда конкретного служащего. Без таких разработок данная работа в отдельно взятом МО достаточно затруднена.
Мы понимаем, что любая оценка трудовой деятельности, в конечном счете, должна быть связана с применением мер моральной и материальной мотивации. Следовательно, после введения оценки нужно разработать гибкую систему оплаты труда муниципальных служащих, находящуюся в непосредственной зависимости от тех показателей, которые Будуг зафиксированы в документах по вопросам оценки. И как следствие, все это будет влиять на профессиональное развитие служащих и карьерный рост, что является, на наш взгляд, реализацией инновационного стратегического управления. Спрос на руководителей в настоящее время значительно превышает предложение. Хорошим выходом из данной ситуации является формирование внутреннего кадрового резерва: отбор и профессиональное развитие сотрудников с высоким потенциалом для того, чтобы в дальнейшем они могли занять руководящую должность.
В результате мы должны создать муниципалитет, ориентированный на достижение конкретных, конечных результатов; способный управлять городскими процессами, т. е. сделать из муниципального служащего муниципального менеджера, добиваться изменения административной культуры, прийти к повышению эффективности труда и, как следствие, снижению численности аппарата, а также сокращению расходов на аппарат при одновременном росте качества услуг.
В связи с ограниченностью собственной финансово-экономической базы МО, важное значение приобретает развитие предприятий
частных форм собственности путем привлечения внутренних и внешних инвестиций.
Мы считаем, что инвестиции - это существенный фактор территориального развития. Приток инвестиций в город дает импульс необходимых структурных преобразований в
экономике, обеспечивает занятость и доходы населения, положительно влияет на сбалансированность бюджета и решения социальных проблем.
Существенным условием притока инвестиций является готовность инвесторов к вложению капиталов в наш город. Поэтому создание инвестиционного климата, отражающего степень благоприятности к вложению капиталов, является для нас, органов местного самоуправления, инструментом развития. Это, прежде всего, связано с раскрытием инвестиционного потенциала территории и уменьшением инвестиционного риска. Поэтому важнейшей задачей, которая сейчас стоит перед муниципалитетом, является создание реальной инвестпроводящей сети в Коряжме, обеспечивающей постоянный приток инвестиций. Особо следует отметить разработанную администрацией города муниципальную экономическую политику по дополнительному стимулированию инвесторов (МЭП), которая позволит улучшить инвестиционный климат в Коряжме. С 2007 г. предусмотрены значительные льготы по созданию новых производств, выделенных в обособленные структурные подразделения, и капитальному строительству любых объектов городской инфраструктуры, в том числе объектов социально-культурного назначения.
Особое место в инвестиционном инструментарии развития му-ниципалы-юго образования занимает поддержка предпринимательства. Это направление является важнейшим в деятельности администрации города еще и потому, что процесс развития предпринимательства в Коряжме значительно отстал от общего процесса как в Архангельской области, так и в целом в России. Поэтому в целях повышения устойчивости деятельности малых предприятий и создания благоприятных условий для их развития осуществляется координация реализации городской программы поддержки малого предпринимательства. В рамках этой программы, например, победителям инвестиционных конкурсов предложено оказывать из местного бюджета новые виды помощи: компенсацию части затрат на уплату процентов по кредитам, полученным субъектами малого предпринимательства, признанными победителями инвестиционного проекта.
На эти цели в бюджете МО «Город Коряжма» предусмотрен 1 млн. руб. Этого, конечно, недостаточно. Необходимо исключить практику стимулирования «своих» предпринимателей, снять барьеры (финансовые, административные) вхождения на рынок, выделить приоритеты поддержки.
Муниципальное образование «Город Коряжма» является частью государственного устройства страны, поэтому мы справедливо претендуем на государственную поддержку (финансирование) наших местных инициатив через участие в федеральных и областных программах, а также участие в реализации государственных программ - национальных проектах. Коряжма в настоящее время участвует в областной целевой программе «Модернизация коммунальной инфраструктуры на территории Архангельской области на 2006-2010 гг.». Капиталовложения из всех источников составят сумму в 67 млн. руб. Поданы заявки на участие еще в трех крупных целевых областных программах с общим объемом финансирования более 140 млн. руб. в течение ближайших четырех-шести лет. Кроме вышеуказанных программ город принимаетучастие в приоритетных национальных проектах «Образование» и «Здравоохранение». За активное участие во внедрении инновационных общеобразовательных программ школе № 1 перечислен 1 млн. руб. на дальнейшее ее развитие. В рамках национального проекта «Здравоохранение» город работает по направлениям «Развитие первичной медицинской помощи» и «Обеспечение населения высокотехнологичной медицинской Помощью». В город поставляется уникальное оборудование, обучается медперсонал и врачи.
Названные финансово-экономические инструменты предоставляют достаточно разнообразные ресурсы для диверсификации экономики и устойчивого развития города. Повышение эффективности их использования связано с конкретизацией целей и задач,
видов и форматов планирования (как текущего и среднесрочного, так и стратегического) -на это направлены сегодня усилия администрации и городской Думы.
Таким образом, можно сделать следующие выводы: во-первых, многовариантное обеспечение устойчивого развития Коряжмы включает в себя определение функционального типа города, анализ его ресурсной базы, учет возможностей и угроз, выявление точек роста и на этой основе определение приоритетов развития. Эту работу мы провели с участием фонда «Новая Евразия», корпорации «Илим Палп» и КЦБК. Во-вторых, из большой массы финансово-экономического инструментария устойчивого развития города мы особенно выделяем внедрение механизмов контролинга, социальное партнерство с КЦБК, обеспечение инвестиционной привлекательности города, поддержку малого и среднего бизнеса.
В-третьих, для решения стоящих перед органами местного самоуправления задач мы проводим их реформу, основанную на Федеральном законе, предусматривающую формирование профессионального
состава кадров органов местного самоуправления. С этой целью проводится оптимизация оргструктуры администрации и системы управления. При этом уделяется большое внимание привлечению населения к процессу управления городом, поддержке творческих инициатив, воспитанию чувства гордости за наш город.
Сильная экономика, эффективная социальная политика, взвешенная стратегия развития и грамотный муниципальный менеджмент- это та основа, которая обеспечивает процесс устойчивого развития нашего МО.
В заключение хочу сказать, что нужный результат всей этой работы будет, достигнут значительно раньше и с меньшими потерями при поддержке города со стороны областных и федеральных структур. Администрация города совместно с руководством ЦБК очень рассчитывают на взаимопонимание и поддержку, так как преобразования в системе местного самоуправления - наиболее приближенной к населению системе власти, ежедневно решающей вопросы жизнеобеспечения, - коснутся каждого жителя страны.
