Специфика локального бюджетирования крупного городского округа в условиях реформы местного самоуправления Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

24 (81) - 2008

Стратегия развития региона

СПЕЦИФИКА ЛОКАЛЬНОГО БЮДЖЕТИРОВАНИЯ КРУПНОГО ГОРОДСКОГО ОКРУГА В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

Е.А. КАчАНОвА, кандидат экономических наук, доцент Уральская академия государственной службы

Город Екатеринбург является крупнейшим центром Российской Федерации на стыке европейского и азиатского континентов, он входит в состав 11 го-родов-миллионников, выполняет функции столицы УрФО и Свердловской области. Месторасположение города и грамотная политика муниципальных властей позволили ему войти в пятерку динамично развивающихся муниципальных образований РФ в условиях рыночных реформ. Современная структура муниципальных финансов и организации процессов бюджетирования сложились в Екатеринбурге с 01.01.2006 с момента введения на территории Свердловской области Федерального закона № 131-Ф3. Согласно ст. 36 Устава города Екатеринбурга его финансовые ресурсы составляют средства бюджета города (сейчас в статусе бюджета городского округа), средства муниципального целевого бюджетного фонда, ассигнования из бюджетов РФ и Свердловской области, заемные средства, а также иные финансовые активы, которыми город располагает в соответствии с законодательством.

Анализ структуры городского бюджета будет проведен в динамике за 4 последних года — 2005— 2008 (дореформенный и реформенный периоды).

В современных условиях бюджет города формируется за счет следующих поступлений (табл. 1):

1) налоговых доходов: • местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц, взимаемого на территории муниципального образования «город Екатеринбург» — по нормативу 100 %; доходов от федеральных налогов и сборов, налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами: налога на доходы физических лиц — 30 %; единого налога для отдельных видов деятельности — 90 %; единого сельскохозяйственного налога — 60 %; государственной пошлины — 100 %;

отмененных налогов и сборов, сумм погашения налоговой задолженности прошлых лет;

2) неналоговых доходов:

арендной платы и поступлений от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков, расположенных в границах городских округов (за исключением земельных участков, предназначенных для целей жилищного строительства) — 50 %; арендной платы за земельные участки, предназначенные для целей жилищного строительства - 100 %;

поступлений от продажи права на заключение договоров аренды земельных участков для целей жилищного строительства - 100 %; платы за негативное воздействие на окружающую среду - 40 %;

дивидендов по акциям, находящимся в муниципальной собственности; доходов от сдачи в аренду имущества; части прибыли муниципальных унитарных предприятий, остающейся после уплаты налогов и иных обязательных платежей; поступлений от продажи имущества, находящегося в муниципальной собственности; прочих неналоговых доходов, подлежащих зачислению в бюджет города;

3) безвозмездных поступлений:

субсидии из областного бюджета на условиях софинансирования социальных расходов: на укрепление материально-технической базы лечебно-профилактических учреждений, оздоровление детей и подростков и др.; субвенции из областного бюджета на компенсацию ряда полномочий: обеспечение дошкольного и школьного образования, оплату труда учителей, субсидий по ЖКУ, другие цели;

Таблица 1

Доходы бюджета г. Екатеринбурга в 2005 — 2008 гг. (в том числе проекты), млн руб.

2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Статья доходов Всего Доля в совокупных доходах, % Всего Доля в совокупных доходах, % Всего Доля в совокупных доходах, % Всего Доля в совокупных доходах, %

1. Налоговые доходы, всего 5216,8 50,7 6278,2 45,5 8597,1 49,6 56,9

Налог на прибыль организа- 110,7 1 - - - - - -

ции

Налог на доходы физических 2958,8 28,8 4087,3 29,6 5728,3 33,1 7432 38

лиц

Акцизы 116,3 1,1 - - - - - -

ЕдиныИ налог на отдельные 626 6 894,4 6,5 1075.6 6,2 1381,1 7

виды деятельности

ЕдиныИ сельскохозяИствен- 11,1 0,1 5,09 0,04 5,5 0,03 6,2 0,03

ныи налог

Налог на имущество физичес- 40,9 0,4 76,99 0,6 92,4 0,5 126,97 0,6

ких лиц

Налог на имущество органи- 195,6 1,9 - - - - - -

зации

Налог на игорный бизнес 178,1 1,7 - - - - - -

Налог на наследство или 14,4 0,1 - - - - - -

дарение

Земельный налог 685,8 6,7 988,5 7,2 1528,2 8,8 1983,3 10

Налог на добычу полезных 5,4 0,05 - - - - - -

ископаемых

Государственная пошлина 108,2 1 141.6 1 151,55 0,9 185,5 0,9

Задолженность 165,5 1,7 84,3 0,6 15,6 0,09 7,6 0,04

по отмененным

налогам, сборам

2. Неналоговые доходы, всего 1577,5 15,3 2223,7 16,1 3102,4 17,9 4535,3 23,2

Доходы от использования 1151,1 11,2 1577,9 11,4 2336,6 13,5 3490,2 17,8

имущества

Платежи при пользовании 30,1 0,3 30,09 0,2 29,96 0,2 39,5 0,2

природными ресурсами

Доходы от продажи 16,7 0,2 107,9 0,8 213 1,2 447 2,3

материальных и нематериаль-

ных активов

Доходы от оказания услуг, 300,3 2,9 354,5 2,6 358 2 230,5 1,2

компенсации затрат

Административные платежи 2 0,02 - - - - - -

и сборы

Штрафы, санкции 75,3 0,7 153,3 1,1 164,8 0,95 328,1 1,7

Прочие неналоговые 2 0,02 0,003 0,00002 0,003 0,0002 - -

3. Безвозмездные поступления, 3492,7 34 5286,7 38,3 5603,6 32,4 3886,3 19,9

всего:

Дотации 224,8 2,2 - - - - - -

Субвенции 2382,8 23,3 2394.4 17,4 2945,4 17 2955,2 15

Субсидии 25,8 0,25 585,5 4,2 431 2,5 731,4 3,7

Средства федерального бюд- 150 1,5 107,1 0,8 - - - -

жета на федеральной адресной

инвестиционной программе

Иные межбюджетные транс- 103,3 1 1304,8 9,5 1563,2 9,1 29,7 0,3

ферты

Прочие безвозмездные пос- 606,1 5,9 894,9 6,4 663,9 3,8 170 0,9

тупления

ИТОГО: 10288,1 100 13788,7 100 17303, 1 100 19544,3 100

Примечание: для анализа использовались уточненные проекты бюджетов, принятые ЕГД: на 2005 от 25.01.2005 №69-1; на 2006 г. от 24.10. 2006.; на 2007 г. от 22.05. 2007 № 31-42; на 2008 г. от 11.12.2007.

• субсидии на цели муниципального развития;

прочих безвозмездных поступлений.

Данные табл. 1 иллюстрируют достаточно крупную цифру совокупныхдоходов городского бюджета— более 19 млрд руб. на 2008 г. Доходы бюджета в динамике анализируемого периода возрастали ежегодно примерно на 25...30 %. Среди 3 основных источников доходов лидируют налоговые, их доля в динамике сначала снизилась с 50,7 до 49,6 %, затем увеличилась до 56,9 %. В реформенный период 6 федеральных и региональных налогов исчезли из структуры доходов, но значимыми для бюджета Екатеринбурга остаются налог на доходы физических лиц, земельный налог (местный) и единый налог на отдельные виды деятельности. Безвозмездные поступления из иных бюджетов (в основном, областного) изменялись в динамике: их доля в первый год реформ возросла (от 38,3 %), а затем снизилась (19,9 %) за счет отмены средств федерального бюджета на ФАИП и прочих поступлений. В структуре межбюджетных трансфертов преобладает субвенция, дотация на обеспечение сбалансированности исчезла с 2006 г. Доля неналоговых доходов за исследуемый период возрастала с 15,3 до 23,2 % за счет доходов от использования имущества и продажи активов. Доля собственных доходов бюджета Екатеринбурга (без учета субвенции) составляет: 76,7 % в 2005 г.; 82,6 % в 2006 г.; 83 % в 2007 г.; 85 % в 2008 г. Доля местных налогов в структуре доходов бюджета — около 10 %.

Структура расходов городского бюджета соответствует основным полномочиям органов местно-

Структура расходов бюджета г. Екатеринбурга

го самоуправления по содержанию и развитию местной инфраструктуры, ее анализ по разным видам бюджетной классификации приведен в табл. 2.

Объем расходов в динамике увеличивался, несмотря на сокращение расходных полномочий местного самоуправления, причем в 2007 г. на 39 %. Приоритеты расходов сохранялись на протяжении исследуемого периода: образование — более 30 %; ЖКХ— около 20 %; здравоохранение и спорт — около 15 %; национальная экономика — более 18 %. Следует отметить возрастание в 2008 г. почти в 2 раза расходов на национальную экономику (транспорт, дорожное хозяйство), культуру, содержание самих органов самоуправления и снижение почти в 3 раза расходов на социальную политику. На 2007 г. в качестве приоритетов этой статьи запланированы доплаты к пенсиям муниципальных служащих, субсидии отдельным категориям граждан на оплату жилищно-коммунальных услуг.

Бюджет Екатеринбурга имеет высокую долю инвестиционных расходов — до 30 %. Так, в составе расходов бюджета 2005 г. текущие расходы планировались на сумму 7860 млн руб. (74,1 % от совокупных расходов), капитальные — 2745,9 (25,9 %). В 2006 г. текущие расходы планировались в размере 10565,9 млн руб. (77,8 %), капитальные расходы — на сумму 3014,9 млн руб. (22,2 %). На 2007 г: текущие — 13396 млн руб. (70,6 %), капитальные — 5583 (29,4 %) млн руб., расходы за счет субвенций—2945,4 млн руб., или 15,5 % от совокупных. На 2008 г. бюджетные инвестиции составили 6092,89 млн руб., или 28 % от совокупных расходов.

Таблица 2

в 2005—2008 гг. (в том числе проекты), млн руб.

2005 г. 2006 г. 2007 г. 2008 г.

Статья расходов Всего Доля в Всего Доля в Всего Доля в Всего Доля в

совокупных расходах, % совокупных расходах, % совокупных расходах, % совокупных расходах, %

1. Общегосударственные рас- 611,96 5,8 1034,8 7,6 1943,9 10,2 1323,2 6,1

ходы

2. Национальная безопасность 102,2 0,96 152,9 1,1 196,9 1,2 176,7 0,8

и правоохранительная деятель-

ность

3. Национальная экономика 1002,2 9,4 1205,9 8,9 1868,8 9,8 3926,8 18,1

4. ЖКХ 2732,2 25,7 3985,5 29,3 4950,76 26 4052,98 18,7

5. Охрана окружающей среды 30 0,3 36,9 0,3 68 0,4 97,6 0,5

6. Образование 3714,7 35,3 4654,4 34,3 6459,5 34 7859 36,3

7. Культура, кинематография, СМИ 305,8 2.8 364,8 2,7 694,6 3,7 731,5 3,4

8. Здравоохранение и спорт 1702,9 16 2005,3 14,8 2548,9 13,4 3171 14,6

9. Социальная политика 404 3,8 140.25 1 247,7 1,3 314,97 1,5

ИТОГО: 10605,96 100 13580.8 100 18979 100 21653,9 100

Дефицит (—), профицит (+) бюджета -317,9 (3,1 %) +207,87 + 1676 (9,9 %) +2109,6 (13,3 %)

Примечание: по проекту на 2006 г. на 11.12.05 утвержден дефицит — 817, 7 млн руб., или 8,2 % от доходов, затем, в ходе исполнения уточнен профицит.

Экономическая классификация расходов городского бюджета позволяет выявить приоритеты экономических операций расходования средств (табл. 3).

Таблица 3

Экономическая классификация расходов

бюджета г. Екатеринбурга в 2007 г., (проект, млн руб.)

Статья расходов Всего Доля в совокупных расходах, %

Оплата труда 5684,6 30

Приобретение услуг 3958,1 21

Обслуживание долговых обяза- 25,2 0,1

тельств

Безвозмездные и безвозвратные 2251,1 12

перечисления организациям

Социальное обеспечение 266,7 1,4

Прочие расходы 762,6 4

Поступление нефинансовых 3996,5 21,1

активов

Поступление финансовых активов 2034,4 10,6

ИТОГО: 18979,27 100

Как видим, большая доля расходов идет на обеспечение текущей деятельности в муниципальной бюджетной сфере: 30 % — оплата труда; 21,1 % — расходы на материально-техническую базу бюджетного сектора; 21 % — оплата важнейших услуг (ЖКУ, связи, транспорта и др.); 12 % — покрытие убытков социальных предприятий.

Ведомственная классификация расходов бюджета на базе данных2007г (проект) позволяет выделить более 40 главных распорядителей и получателей средств городского бюджета как структуры администрации (управления, комитеты, администрации районов), так и муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения, другие уполномоченные органы, в том числе федеральные и региональные структуры. В качестве приоритетов здесь выделяются следующие ведомства: Управление образования — 3427,2 млн руб. — 18 % от совокупных расходов; Управление здравоохранения —2105,55 млн руб. — 11,4 % от совокупных расходов; Муниципальное учреждение «Благоустройство» — 2094 млн руб. — 11 % от совокупных расходов; МУП «УКС» — 1542,8 млн руб. — 8 % от совокупных расходов; ЕМУП «Управление заказчика по строительству метрополитена и подземных сооружений» — 1377,3 млн руб. — 7,3 % от совокупных расходов.

Исполнение бюджета г. Екатеринбурга по доходной части превышает плановые показатели, так, фактическое исполнение за 2005—2006гг. составило 102 и 108 %. Исполнение городского бюджета по расходам за исследуемый период, наоборот, было ниже 100 %: 96,9 и 98,6 соответственно.

Баланс бюджета может быть оценен следующим образом. Бюджет города Екатеринбурга по утвержденным проектам имеетдефицит: в 2005 г — 317,9 млн руб. или 3,1 % от объема доходов бюджета без финансовой помощи; в 2006 г 817,7 млн руб., или 8,2 % от доходов; в 2007 г. — 1676 млн руб., или 9,9 % от доходов; в 2008г. — 2109,6 млн руб., или 13,3 % от объема доходов (лимит дефицита превышен с учетом бюджетного остатка на конец года — 720 млн руб.). Но по отчетам об исполнении за 2005—2006 гг. в городской казне был получен профицит: за 2005 г — в размере 254,05 млн руб.; за 2006 г — в размере 161,36 млн руб.

Муниципальное образование активно использует муниципальные займы и муниципальные гарантии при проведении своей финансовой политики, привлекает средства для финансирования дефицита и соответственно имеет муниципальный долг. Его динамика за анализируемый период показывает рост и выглядит следующим образом: по состоянию на 01.01.2006 — 1185.6 млн руб.; на 01.01.2007 - 1927,69 млн руб.; на 01.01.2008 -2475,8 млн руб.

В соответствии с решением Думы в составе бюджета города до 01.01.2008 формировался целевой Муниципальный фонд (ЦМФ) за счет доходов целевого назначения на реализацию муниципальных целевых программ по направлениям жилищного строительства, развития инженерной и социальной инфраструктуры города. Статистика объемов средств ЦМФ в динамике по проектам бюджетов следующая (доходы к расходам, млн руб.): 2005 г. — 606 к 871,8; 2006 г. — 671,5 к 868,9.; 2007 г. — 1012,4 к 1223,6. Отчеты об исполнении показывают, что смета Фонда была выполнена с превышением фактических показателей по доходам и уменьшением объемов расходов над плановыми (доходы к расходам, млн руб.): 2005 г. — 624, 6 к 801,7; 2006 г. — 1126,6 к 795,96.

Органы местного самоуправления города активно используют программно-целевой метод финансирования. За исследуемый период количество целевых муниципальных программ и затраты на их реализацию из местного бюджета (на основании проектов) увеличивались: 2005 г. — 13 программ на сумму 494,016 млн руб.; 2006 г. — 11 программ на сумму 539,4 млн руб.; 2007 г. — 12 на сумму 865,13 млн руб.; 2008 г. — 14 программ на сумму 1941,5 млн руб.

Безусловно, практика постановки локального бюджетирования в г. Екатеринбурге существенно отличается от того же самого в муниципальных образованиях иных статусов, так как это город-мил-лионник и столица субъекта РФ. В целом, можно говорить о положительной практике реализации

локального бюджетирования в городе в условиях реформы местного самоуправления.

Изначально город имеет благоприятное географическое расположение и благополучную структуру муниципальной экономики, она достаточно дифференцирована и слабо зависит от мировой сырьевой конъюнктуры. Екатеринбург характеризуется средним уровнем институционального риска и является общепризнанным лидером среди российских городов в области стратегического городского планирования. Таким образом, качество жизни населения высокое, инфраструктура развита в целом неплохо, инвестиционная политика города активная.

Однако при оценке локального бюджетирования можно отметить, что не все основные потребности и проблемы города учитываются в бюджетном плане и целевых муниципальных программах. Так, плохо содержатся муниципальные дороги, их недостаточно (несоответствие возможностей дорожной сети потребностям возрастающего числа автомобилей), имеют место экологическая загрязненность территории, плохое транспортное обслуживание населения, неправильная застройка центральных районов города, сильная изношенность городских коммуникаций, что требует больших и своевременных затрат из городского бюджета и иных источников.

Подводя итог проделанной работе, необходимо отметить, что будущее Екатеринбурга зависит от того, насколько адекватной реальной ситуации (выявленным позитивным и негативным тенденциям) будет политика муниципальной власти.

Итак, в качестве особенностей локального бюджетирования в муниципальном образовании г. Екатеринбурга можно выделить следующее:

• основными экономическими факторами, влияющими на доходность местного бюджета, являются уровень доходов населения и доходность малого и среднего бизнеса, что требует стимулирования и администрирования качества жизни на территории, предпринимательства;

• обширная сеть социально-коммунальных учреждений, исходя из численности населения и высокого качества жизни, требует ежегодного увеличения затрат на их содержание в связи с инфляцией и ростом потребностей отдельных категорий жителей (потребность молодых семей в детских садах; потребность муниципальных «бюджетников» в получении доступного жилья; потребность большинства жителей в услугах общественного транспорта и др.);

• инфраструктура крупного города требует затрат на капитальный ремонт и обновление основных фондов: в решении о бюджете учитывается адресная инвестиционная программа за счет средств городского бюджета, где указываются капитальные расходы или бюджетные инвестиции;

• органы местного самоуправления в процессе фактического исполнения бюджета крупного города вносят в проект (с дефицитом) многочисленные поправки, как правило, увеличивающие доходы бюджета, что позволяет иметь дополнительные финансовые резервы и фактический профицит исполнения, но не позволяет в большем объеме профинансировать дополнительные расходные обязательства социального характера. Также, исходя из того, что органы местного самоуправления могут осуществлять детализацию объектов бюджетной классификации в части целевых статей и видов расходов, практика показывает, что в городском бюджете она производится, но не по всем пунктам, что не позволяет достичь полной прозрачности и конкретности бюджета;

• несмотря на то, что около 65 % доходов областного бюджета формируется на территории г. Екатеринбурга, значительную часть его доходов составляют безвозмездные поступления, и их доля в динамике растет: 2001—2002 гг. — 2,4 — 3 %, 2003 — 2004 гг. — 6 %, 2005 г. — 27,5 %, 2007 г. — 32,4 %;

• бюджет города получает до 23 % всех трансфертов из областного бюджета в виде субсидий на условиях софинансирования социальных расходов и субвенций на определенные цели: развитие общественной инфраструктуры муниципалитета для реализации национальных проектов в сфере здравоохранения, образования, ЖКХ, культуры, физической культуры и спорта, АПК и др. В качестве критерия при этом оценивается уровень расчетной бюджетной обеспеченности или среднедушевые доходы без субвенции на уровне не выше среднеобластного. Явно, что такой критерий не стимулирует муниципальное образование отражать все собственные доходы в решениях о местном бюджете. Проведенный анализ, заключающийся в оценке

процессов формирования и исполнения бюджета крупного города по авторской методике, позволяет выделить некоторые приемы и правила наилучшей практики постановки локального бюджетирования:

• в условиях реформы местный бюджет, несмотря на сокращение полномочий по использо-

ванию налоговой базы территории, должен увеличивать доходы из всех источников и соответственно затраты на содержание местной инфраструктуры («чистый бюджет» до 92,7 %). При любом основном источнике доходов для местной казны (налоговые доходы или целевая финансовая помощь из областного бюджета), город должен сохранять не только социально-экономическую направленность затрат, но и объем капиталовложений (11 — 20 % от всех расходов). Отдельным приложением к решению о бюджете можно оформлять адресную инвестиционную программу за счет средств городского бюджета, где указываются капитальные расходы;

• следует активно использовать программно-целевой метод социально-экономического развития территории, финансируемый, в том числе, за счет местного бюджета: ежегодно в проекте бюджета необходимо принимать до 13 целевых муниципальных программ на общую сумму до 15 % от объема расходов бюджета;

• необходимо внедрять новые формы муниципального предпринимательства по использованию муниципального имущества, новые методы управления муниципальным бюджетным сектором и привлекать дополнительные источники финансирования муниципальных бюджетных учреждений: создавать автономные некоммерческие организации и автономные учреждения; увеличивать объем платных услуг для населения; привлекать спонсорскую помощь; увеличивать доходы от сдачи в аренду имущества; вводить родительскую плату и др.;

• на современном этапе органам местного самоуправления нужно большее внимание уделять сокращению своих расходных обязательств по содержанию муниципальных объектов инфраструктуры при снижающихся источниках доходов, но наращивать действия по развитию инвестиционной привлекательности города, созданию его «имиджа» или «бренда»;

• в составе местного бюджета следует формировать целевые муниципальные фонды, предназначенные для привлечения средств предприятий, организаций и граждан на реализацию муниципальных целевых программ (по направлениям: жилищное строительство; улучшение жилищных условий социально незащищенных граждан; развитие инженерной и социальной инфраструктуры города и др.) и резервные фонды для финансирования непредвиденных расходов;

• в структуре исполнительных и представительных органов местной власти могут действовать Счетные палаты, Контрольно-ревизионные управления, Финансово-казначейский комитет, реализующие функции финансового контроля в процессе формирования и исполнения местного бюджета:

• органам местного самоуправления следует принимать активное участие в реализации целевых программ социально-экономического характера, финансируемых за счет межбюджетных трансфертов из федерального и областного бюджетов, как на конкурсной основе, так и на общих основаниях.

• одновременно с проектом местного бюджета должен разрабатываться перспективный финансовый план города на 3 года вперед для стабильности развития, выбора альтернативных вариантов финансирования при изменении текущей ситуации;

• неблагоприятным фактором в постановке бюджетирования является возрастающий в динамике размер дефицита местного бюджета и соответственно возрастающий муниципальный долг, что увеличивает объем заимствований и отвлекает средства на обслуживание долговых обязательств. Следовательно, по возможности, следует планировать местный бюджет как сбалансированный и сокращать объемы муниципальных займов, размер муниципального долга.

ЛИТЕРАТУРА

1. Велихов Л. А. Основы городского хозяйства. — М.: Л. Госиздат, 1928 - 468 с.

Итоги социально-экономического развития города Екатеринбурга в 2006 году //А.М. Чернецкий, А. Э. Якоб, И. А. Борзенков, А. И. Глотов, В. В. Контеев, В. П. Криц-кий и др. Составлены на основе постановления Главы Екатеринбурга от 23.04.2007 № 1705 «Об итогах социально-экономического развития муниципального образования «город Екатеринбург» в 2006 году». — Екатеринбург: Издательство АМБ, 2007. — 215 с. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. // Российская газета. 2003. 18 октября.

Официальный сайт Администрации города Екатеринбурга. http://www.ekburg.ru-

Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании «город Екатеринбург». Решение Екатеринбургской Городской Думы от 22.04.2003 № 38/2.

Устав муниципального образования «город Екатеринбург». Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. № 8/1 (в ред. решения от 26.09.2006) // Справочно-правовая система Консультант-Плюс.

3.

4.

5.

6.