CC BY
43
Вестник Челябинского государственного университета. 2009. № 3 (141).
Экономика. Вып. 19. С. 57-62.
Е. А. Качанова
локальное бюджетирование муниципального района в условиях реформы местного самоуправления
Рассматривается специфика процессов бюджетирования муниципальных районов в условиях реформы местного самоуправления. Объектом исследования выступает структура бюджетов, проанализированная в динамике. Автор оценивает изменения в источниках доходов, направлениях расхода бюджета, его баланс, другие показатели. Анализ позволяет сформулировать рекомендации органам местного самоуправления для оптимизации локального бюджетирования в целях реализации полномочий и удовлетворения потребностей населения.
Ключевые слова: муниципальный район, бюджетирование, местное самоуправление.
Базой исследования послужили бюджеты четырех муниципальных районов разных субъектов Российской Федерации по данным 2005-
2007 гг. Структура бюджетов этих районов отражает специфику регионального законодательства и опыт реформирования местных финансов на территории. В качестве бюджетов муниципальных районов рассматриваются:
— бюджет Белокатайского района Республики Башкортостан. На его территории расположено 14 поселений; население района — 21,75 тыс. человек; экономическая специализация — транспортировка нефти и газа, сельское хозяйство; доходность бюджета за 2007 г.— 184,7 млн р.;
— бюджет Юсьвинского района Пермского края. В его составе пять поселений; население — 22,7 тыс. человек; экономическая специализация — промышленность (41 %), сельское хозяйство (40 %); доходность бюджета за 2006 г.— 210,5 млн р.;
— бюджет Омутинского района Тюменской области. На территории района расположено восемь поселений, совокупное население которых составляет 20,3 тыс. человек; экономическая специализация — сельское хозяйство; доходность бюджета за 2007 г.— 214 млн р.;
— бюджет Тазовского района Ямало-Ненецкого автономного округа. В состав входят пять поселений; население — 17,2 тыс. человек; экономическая специализация — добыча природного газа, добыча и переработка рыбы, оленеводство; доходность бюджета за 2007 г.— 3130,9 млн р.
Выбор бюджетов обусловлен материалами, с которыми пришлось работать автору в силу обучения и переподготовки муниципальных служащих; отчасти является случайным, но, безусловно, отражает реальную ситуацию в сфере формирования и исполнения местного бюджета в статусе муниципального района в условиях
реализации реформы местного самоуправления. Рамки статьи позволяют провести подробный анализ структуры бюджета только на основе двух муниципальных районов, в данном случае Белокатайского (Республика Башкортостан) и Тазовского (ЯНАО) как наиболее противоположных по доходности бюджета и качеству жизни на территории. Результаты анализа выглядят следующим образом.
Белокатайский район Республики Башкортостан на современном этапе может считаться депрессивным: большинство предприятий не работает, население активно мигрирует; учреждения социальной инфраструктуры закрываются. Бюджет Белокатайского района формируется за счет всех установленных федеральным и региональным законодательством доходов; дополнительно за ним закреплены отчисления по НДФЛ (70 %) (табл. 1).
Динамика совокупных доходов бюджета муниципального района демонстрирует прирост на 30 и 11 % соответственно за 2 года. Основным источником дохода для бюджета являются межбюджетные трансферты, в основном, дотация, из республиканского бюджета: 2005 г.— 70 %; 2006 г.— 86,6 % (доля дотаций возросла на 16,6 %); 2007 г.— 79,5 %. Вторым по значимости источником выступают налоговые доходы: 2005 г.— 29,1 %; 2006 г.—12,91 % (что более чем в 2 раза ниже предыдущего года); 2007 г.— 20 %. Среди налогов лидируют НДФЛ и ЕНВД (доля обоих в динамике увеличивается). Из местных выделяется только земельный налог (доля в 2005 г.— 0,3 %); с 2006 г. сбор этого налога передан на уровень поселений, но взамен него закреплен единый сельскохозяйственный налог — 0,01 % от совокупных доходов бюджета. Государственная пошлина поступает с 2006 г.. ее доля — 0,5% от доходов. Доля неналоговых
Таблица 1
Доходы бюджета Белокатайского района в 2005-2007 гг. (проекты, тыс. р.)
2005 2006 2007
Статья дохода Сумма % от совокупного Сумма % от совокупного Сумма % от совокупного
I. Налоговые доходы: 37 342 29,1 21 587 12,91 37 012 20,0
налог на прибыль организаций 12 350 9,6 - - - -
НДФЛ 21 034 16,4 17 775 10,70 32 400 17,5
ЕНВД 1 662 1,3 2 900 1,70 3 700 2,0
единый сельскохозяйственный налог - - 12 0,01 12 0,01
налог на имущество организаций 1 904 1,5 - - - -
земельный налог 392 0,3 - - - -
государственная пошлина - - 900 0,50 900 0,5
II. Неналоговые доходы: 416 0,3 655 0,40 827 0,45
платежи за пользование природными - - 5 0,003 90 0,05
ресурсами
штрафы, санкции, возмещение 416 0,3 650 0,40 512 0,3
ущерба
доходы от использования муници- - - - - 225 0,1
пального имущества
III. Безвозмездные поступления: 90 483 70,6 143 449 86,60 146 847 79,5
дотации 89 700 70,0 143 449 86,60 146 847 79,5
иные поступления 783 0,6 - - - -
Всего доходов: 128 241 100 165 691 100 184 686 100
доходов составляет менее 0,5 %. Поступление доходов от использования муниципального имущества запланировано только в проекте 2007 г. и составило лишь 0,1 % от совокупных доходов бюджета. Таким образом, бюджет муниципального района является дотационным, и его собственные доходы составляли: в 2005 г.— 30 %, в 2006 г.— 13 %, в 2007 г.— 20,5 %.
Формирование расходов бюджета муниципального района осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными разграничением полномочий между органами власти, исполнение которых должно происходить в очередном финансовом году за счет средств бюджета муниципального района (табл. 2). Данные таблицы свидетельствуют о том, что в рассматриваемом периоде приоритеты финансирования из бюджета муниципального района оставались неизменными: образование — от 39,3 до 64,5 % (увеличение в динамике почти в два раза); межбюджетные трансферты — от
30,3 до 10,7 % (снижение в динамике в три раза); здравоохранение и спорт — от 5,6 до 10 % (увеличение почти в два раза); общегосударственные расходы — около 6 %. Расходы на национальную
экономику и ЖКХ сократились почти в два раза. Расходы на культуру, кинематографию, СМИ незначительно увеличились и в 2007 г. составили 5 %. Финансирование социальной политики уменьшилось в четыре раза, потому что большая часть социальных вопросов была передана на вышестоящий уровень.
В качестве оценки локального бюджетирования в районе отметим следующее. Доходы бюджета района в условиях проводимой реформы формируются по следующей иерархии источников: 79,5 % — безвозмездные поступления из вышестоящих бюджетов, с преобладанием дотации; 20 % — налоговые доходы (основные НДФЛ и ЕНВД); 0,5 % — неналоговые доходы. В структуре доходов отсутствуют местные налоги, региональные также не закреплены. Расходы бюджета связаны с содержанием социальной инфраструктуры района и финансовой поддержкой поселений. По проектам бюджета планируется, как правило, дефицит, но по итогам исполнения присутствует профицит. За счет районного бюджета фактически не финансируются целевые муниципальные программы; в качестве финансового регулирования
Таблица 2
Расходы бюджета Белокатайского района в 2005-2007 гг. (проекты, тыс. р.)
Статья расходов 2005 2006 2007
Сумма % от совокупного Сумма % от совокупного Сумма % от совокупного
1. Общегосударственные вопросы 8 803 6,9 9 300 5,8 10 625 5,7
2. Национальная экономика 1 620 1,3 1740 1,1 1 480 0,8
3. Жилищно-коммунальное хозяйство 1 155 0,9 555 0,3 600 0,3
4. Образование 50 416 39,3 97 851 60,8 119 058 64,5
5. Культура, кинематография, СМИ 4 344 3,4 8 845 5,5 9219 5,0
6. Здравоохранение и спорт 7 234 5,6 16 086 10,0 18 249 10,0
7. Социальная политика: опека и попечительство 15 799 1 100 12,3 0,9 4 119 2,6 5 672 3,1
8. Межбюджетные трансферты 38 870 30,3 22 421 14,0 19 783 10,7
Итого 128 241 100 160 917 100 184 686 100
используются только бюджетные кредиты сельхозпроизводителям.
Краткий анализ структуры бюджета Юсьвин-ского района Пермского края показывает, что за ним дополнительно закреплены единый сельскохозяйственный налог, НДФЛ, налог на имущество организаций, доходы от УСНО. Доходы бюджета муниципального района формируются за счет: безвозмездных поступлений с преобладанием субвенции на реализацию государственных полномочий — 86,5 %; налоговых доходов (НДФЛ, налог на имущество организаций, ЕНВД) — 9,5 %; неналоговых доходов — 1,7 %; доходов от предпринимательской и иной, приносящей доходы деятельности — 2 %. Местные налоги не закреплены. Самые крупные направления расходов муниципального района идут по статьям: образование — 45,8 %; национальная экономика (поддержка сельхозпроизводителей) — 15,1 %; здравоохранение и спорт — 10,4 %; общегосударственные вопросы — 6,1 %. Из бюджета района финансируются три целевые программы. По проекту местного бюджета обычно планируется дефицит, но по итогам исполнения достигается профицит, который аккумулируется на счете бюджета.
В отличие от других районных бюджетов за бюджетом Омутинского района Тюменской области в качестве источника доходов региональным законодательством частично закреплен налог на прибыль организаций. Доходная часть бюджета включает в себя: 71,7 % безвозмездных поступлений с преобладанием субвенции;
27.3 % налоговых доходов (НДФЛ, ЕНВД);
0,97 % — неналоговых доходов. Закреплены оба местных налога, но их доля не превышает 1,09 % от совокупных доходов. Приоритеты расходов аналогичны выше проанализированным бюджетам. В 2007 г. впервые был принят местный бюджет как перспективный финансовый план 2007-2009 гг.
Рассмотрим подробно структуру бюджета Тазовского района ЯНАО. Первоначально проанализируем доходы местного бюджета по показателям проектов бюджетов, разделив их по основным источникам. Нормативы отчислений по налогам на 2006 г. составили: НДФЛ — 100 %; УСНО — 90 %; ЕНВД для отдельных видов деятельности — 90 %; единый сельхозяйственный налог — 90 %; налог на игорный бизнес — 100 %; земельный налог и налог на имущество физических лиц — 100 % (табл. 3).
Анализ доходной части бюджета показывает явное преобладание безвозмездных перечислений из окружного бюджета над всеми другими: 69,2 %; 75,6 % (с явным доминированием субвенции — 40 %). Второе место по значимости занимают налоговые доходы — 25,5 %;
21.4 % (НДФЛ, и три налога на совокупный доход). В проекте на 2007 г. отсутствуют закрепленные ранее налоги: на игорный бизнес и на имущество физических лиц. Объем местных налогов составляет 0,006 % от совокупных доходов. Третье место по объему занимают неналоговые доходы: 1,7 и 2,7 % соответственно по годам. Доходы от предпринимательской
Таблица 3
Структура доходов бюджета Тазовского района в 2006-2007 гг. (проекты, млн р.)
Статья дохода 2006 2007
Сумма % от совокупного Сумма % от совокупного
I. Налоговые доходы: 665,0 25,5 669,0 21,4
НДФЛ 655,3 25,2 658,3 21,0
упрощенная система налогообложения 0,46 0,002 0,5 0,016
ЕНВД 3,89 0,15 7,8 0,25
единый сельскохозяйственный налог 0,16 0,006 0,1 0,003
налог на имущество физических лиц 0,27 0,01 - -
налог на игорный бизнес 0,5 0,02 - -
земельный налог 2,8 0,1 0,2 0,006
государственная пошлина 1,65 0,06 2,1 0,07
II. Неналоговые доходы: 43,6 1,7 85,4 2,7
доходы от использования имущества 35,7 1,4 70,5 2,25
платежи при пользовании природными ресурсами 3,5 0,13 7,7 0,25
доходы от продажи материальных и нематериальных активов 0,3 0,001 2,5 0,08
штрафы, санкции, возмещение ущерба 0,87 0,03 0,96 0,03
прочие неналоговые 2,9 0,1 3,74 0,1
возврат остатков субсидий и субвенций прошлых лет 0,3 0,01 - -
III. Безвозмездные поступления: 1808,1 69,2 2365,6 75,6
дотация 735,9 28,1 712,0 22,7
субвенции 1069,3 40,9 1251,8 40,0
субсидии 2,9 0,1 401,7 12,9
IV. Доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности 94,7 3,6 10,87 0,3
Итого 2611,3 100 3130,87 100
и иной приносящей доходы деятельности (доходы от продажи услуг бюджетных организаций) — 3,6 и 0,3 %. Собственные доходы районного бюджета (без учета субвенции) составляют 1 542 млн р., или 59 %.
Расходы бюджета муниципального района проанализируем на основании функциональной классификации в динамике за тот же период (табл. 4).
Данные табл. 4 свидетельствуют о возрастании совокупных расходов бюджета в динамике примерно на 20 %. Самыми крупными направлениями расходов районного бюджета были: образование — 42,2 и 26,9 %; ЖКХ — 17,7 и 11,6 %; социальная политика — 13,15 и 15,1 %; меж-бюджетные трансферты (в бюджеты поселений) — 14,9 %; здравоохранение, спорт — 10,7 %. Резервный фонд главы муниципального образования для финансирования непредвиденных
расходов был сформирован в объеме 8,2 млн р. В динамике возросли расходы на общегосударственные вопросы, социальную политику, здравоохранение и физическую культуру, снизились — на национальную оборону, ЖКХ, образование. Текущие расходы бюджета 2007 г. составляют 87,5 %, а капитальные расходы —
12,5 %. Изменение долей расходов бюджета в 2007 г. говорит о передачи части полномочий на вышестоящий уровень.
Органы местного самоуправления Тазовского района активно регулируют социально-экономические процессы на территории за счет бюджета: предусмотрено предоставление налоговых кредитов, рассрочек и отсрочек платежа для отдельных организаций и предпринимателей; учтены субсидии организациям производственной сферы, оказывающим социально значимые услуги (АПК, почтовой связи, ЖКХ,
Таблица 4
Структура расходов бюджета Тазовского района в 2006-2007 гг. (проекты, млн р.)
Статья расхода 2006 2007
Сумма о/ % от совокупного Сумма о/ % от совокупного
1. Общегосударственные вопросы 124,00 4,6 303,98 9,5
2. Национальная оборона 0,25 0,009 0,3 0,009
3. Национальная безопасность 61,3 2,3 78 2,4
4. Национальная экономика 157,9 5,9 153,8 4,8
5. ЖКХ 472,4 17,7 370,7 11,6
6. Образование 1126 42,2 859,67 26,9
7. Культура, кинематография, СМИ 90,2 3,4 117,1 3,7
8. Здравоохранение, спорт 286,4 10,7 353,8 11
9. Социальная политика 351,2 13,15 484,3 15,1
10. Межбюджетные трансферты - - 474,95 14,9
Итого 2669,67 100 3196,7 100
Дефицит 58,4 4 % от собственных доходов 65,8 4 % от собственных доходов
хлебопечения); финансируются компенсационные выплаты отдельным категориям населения (пенсионерам, инвалидам, малочисленным народам Севера); выдаются бюджетные кредиты и муниципальные гарантии социально значимым юридическим лицам на покрытие расходов по сезонному характеру затрат.
Таким образом, доходы бюджета района на современном этапе формируют: 75,6 % — безвозмездные поступления с преобладанием субвенции; 21,4 % — налоговые доходы (НДФЛ, ЕНВД); 2,7 % — неналоговые доходы; 0,3 % — доходы от предпринимательской и иной приносящей доходы деятельности. Доля местных налогов (земельного) составляет 0,006 %. Приоритетами расхода бюджета являются: образование, социальная политика, межбюджетные трансферты, ЖКХ. Доля капитальных расходов — 12,5 %. Утверждена и финансируется одна районная программа. В проекте бюджета планируется дефицит — 4 % от собственных доходов, по итогам исполнения он значительно снижается. Муниципальное образование имеет большой муниципальный долг — 346,4 млн р. (на 1 января
2008 г.).
Подводя итоги анализа локального бюджетирования на территории муниципальных районов, можно выделить сходные тенденции и трудности органов местного самоуправления в секторе муниципальных финансов: высокая зависимость районного бюджета от межбюджетных
трансфертов, особенно по дотации — на 7080 %; низкая доля или отсутствие местных налогов; увеличение в динамике расходов на содержание сферы образования, здравоохранения, спорта, национальной экономики и ЖКХ; наличие дефицита бюджета по проекту; отсутствие наработанных процедур формирования среднесрочного бюджета, его прозрачности и подотчетности.
Следует отметить, что проводимая реформа в существенной степени затронула вопросы не только территориальной организации, но и установления четких параметров и индикаторов финансовой самостоятельности при двухуровневой системе построения местного самоуправления — район, поселение. Самые сложные вопросы реформирования местных финансов на уровне муниципальных районов сейчас: достижение четкого разграничения доходных и расходных полномочий; формирование собственной ресурсной базы и финансового потенциала; создание взаимовыгодных условий бюджетного регулирования для предотвращения стремлений к финансированию обязательств на местном уровне преимущественно за счет финансовой помощи.
В качестве направлений совершенствования локального бюджетирования в муниципальном районе можно указать следующие: наращивание доходного потенциала муниципалитета; повышение эффективности использования
бюджетных средств и прозрачности бюджетного процесса; повышение квалификации кадров местного самоуправления. Для роста наполняемости бюджета района требуется провести:
1) инвентаризацию муниципального имущества с целью его наиболее эффективного использования;
2) работу с недоимщиками в местный бюджет (комиссия с участием правоохранительных органов);
3) взаимодействие с ФНС по выявлению организаций и предпринимателей, осуществляющих деятельность на территории района без регистрации и уплаты налогов;
4) администрирование арендной платы за земли государственной собственности до разграничения и арендной платы от сдачи муниципального имущества;
5) замену дотации на дополнительный (дифференцированный) норматив отчислений от налогов, зачисляемых в бюджет субъекта Российской Федерации (на базе комплексного анализа налоговой базы для определения доходов, поступления от которых могли бы превысить плановые назначения).
Повышение эффективности использования бюджетных средств достижимо за счет оптимизации управления бюджетом и обеспечения высокой результативности бюджетных расходов. Для этого реформирование бюджетного процесса в муниципальном районе должно осуществляться по следующим направлениям: внедрение среднесрочного финансового планирования; активное применение целевых муниципальных программ; утверждение системы показателей эффективности деятельности субъектов бюджетного планирования; проведение мониторинга бюджетного сектора с целью реструктуризации бюджетных учреждений, перевод их на иные организационно-правовые
формы; проведение публичной независимой экспертизы решений представительных органов района.
Дополнительно в качестве мероприятий по росту финансовой самостоятельности муниципальных районов может быть рассмотрено: создание институциональной среды для роста предпринимательства; социальное партнерство с бизнес-сообществами; межмуниципальное сотрудничество и кооперация; аутсорсинговые процедуры передачи части администрирования и финансового контроля на уровень Федерального казначейства и иных контрольных органов.
Все предложенные мероприятия смогут гарантировать некоторую беспристрастность и качество организации бюджетного процесса на уровне районов и поселений, оказавшихся наименее подготовленными к реализации финансово-бюджетных полномочий в ходе реформы.
Список литературы
1. Европейская хартия местного самоуправления // Вестн. МИД СССР. 1990. № 19.
2. Бюджетный кодекс РФ : Федеральный закон РФ № 145 от 17 декабря 2004 г. М. : Элит, 2005. 156 с.
3. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. // Рос. газ. 2003. 18 окт.
4. Концепция роста эффективности межбюд-жетных отношений и качества управления общественными финансами на 2006-2008 гг. (Постановление Правительства РФ от 15 июня 2006 г.) // Собр. законодательства РФ. 2006. № 40.
5. Твердохлебов, В. Н. Местные финансы / В. Н. Твердохлебов. М. : Госиздат, 1928. 305 с.
6. Лексин, В. Н. Муниципальная Россия: социально-экономическая ситуация, право, статистика : энцикл. справ. : в 5 т. / В. Н. Лексин, А. Н. Швецов. М. : Едиториал УРСС, 2004.
