CC BY
62
ФИНАНСОВОЕ ВЫРАВНИВАНИЕ УРОВНЯ РАЗВИТИЯ ОТДЕЛЬНЫХ РЕГИОНОВ
B.C. НАЗАРОВ
Финансовая академия при Правительстве РФ
Сегодня в России на первый план выходят проблемы выживания российского общества, обеспечения единства и целостности страны. В этих условиях задачи региональной политики отнюдь не сводятся лишь к поддержке кризисных территорий. Цена непродуманного отвлечения ресурсов от решения общенациональных задач, и в первую очередь, задач экономического роста, в пользу отдельных регионов в специфических российских условиях может оказаться чересчур высокой.
В настоящее время представляется совершенно необходимым построение в России модели финансового выравнивания уровня развития отдельных регионов как наиболее адекватной требованиям эффективности и справедливости. Для этого прежде всего необходимо разобраться с теорией вопроса, т.е. соотнести различные методы выравнивания с критериями эффективности и справедливости. Затем необходимо проанализировать российский и зарубежный опыт финансового выравнивания. И только основываясь на теоретических и эмпирических моделях финансового выравнивания, можно, учитывая российскую специфику, построить оптимальную модель финансовых отношений центра с регионами.
Обычно под моделью финансового выравнивания уровня социально-экономического развития понимают схему перечисления трансфертов из вышестоящего бюджета в нижестоящий. По нашему мнению, необходимо расширить постановку данной проблемы за счет налогообложения, целевых федеральных программ, некоторых других способов вторичного распределения финансовых ресурсов между регионами с помощью федерального центра.
Ведь уже на уровне налогообложения происходит первичное выравнивание уровня социально-экономического развития. Во многих странах компании, работающие в отдельных регио-
нах, пользуются определенными налоговыми льготами. Кроме того, даже если в стране не существует никаких территориальных налоговых льгот, то господствующий повсеместно прогрессивный характер налогообложения уже приводит к некоторому финансовому выравниванию. Так, даже имея одинаковую ставку налога на прибыль, из региона, компании которого получили большую прибыль и заплатят большую сумму налогов, будет изъято больше средств, что, несомненно, скажется на финансовом состоянии региона и экономическом положении его хозяйствующих субъектов, а в конечном счете, и его граждан. То же будет происходить со всеми прогрессивными и даже «горизонтальными» прямыми налогами, поступления от которых полностью или частично перечисляются в федеральный бюджет.
Что же касается косвенных налогов, которые, как правило, во всем мире отчисляются в центральный бюджет, то здесь происходит непосредственное социально-экономическое выравнивание благосостояния отдельных территорий. Ведь косвенные налоги - это налоги на потребление, а, следовательно, регион, граждане и компании которого потребляют больше товаров и услуг, будет вынужден косвенно передать в федеральный бюджет больше средств, что также будет способствовать выравниванию уровня социально-экономического развития отдельных территорий.
Дальнейшее выравнивание происходит с помощью выделения регионам трансфертов. Выделяют два вида трансфертного выравнивания: вертикальное (по средствам отчисления в федеральный центр и последующего распределения из него финансовых ресурсов), и горизонтальное, когда финансовые ресурсы перемещаются между территориями. Существует множество моделей трансфертного выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий.
Целесообразно классифицировать модели финансового выравнивания следующим образом:
1. Модель среднедушевого отчисления. Это
наименее жесткая модель выравнивания, которая означает, что фонд финансовой поддержки регионов будет разделен на число жителей всей страны, а каждый регион получит часть средств фонда финансовой поддержки регионов, пропорциональную его удельному весу в общей численности населения, т.е.:
X = Ф х <1, где X - финансовая помощь отдельной территории, Ф - фонд финансовой поддержки регионов, с1 - доля численности жителей на данной территории от общей численности населения страны.
Эта модель приводит к пропорциональному выравниванию совокупности частных и общественных благ на душу населения. Поясним данную мысль на примере. Допустим, у нас существуют всего два равнозначных по численности населения объекта, тогда:
№ п/п Совокупность возможных частных благ до взимания налогов с целью финансового выравнивания Налоги, взимаемые с территорий (объекта)с целью финансового выравнивания Трансферты, перечисляемые по модели среднедушевого отчисления
1-Й объект X а («+ Ь)/2
2-Й объект У Ъ (а+ Ъ)/2
Пусть Х> У, а а> Ьъ силу прогрессивности налогообложения, тогда:
(Х-У)>[(Х-а)-(У-Ь)] = = [(Х-а + (а + Ь)/2) - (У- Ь + (а + Ь)/2)],
т.е. разница между объектами относительно возможности получить определенные частные блага до взимания налогов больше, чем соответствующая разница после взимания налогов, которая, в свою очередь равна разнице между объектами относительно совокупности общественных благ, передаваемых региональными властями населению за счет получения трансфертов, и частных благ. Если же анализировать не разницу в абсолютных показателях, а коэффициент вариации по совокупности общественных и частных благ, то однозначно видно его снижение после перечисления процентов, так как
(Х - а + (а + Ь)/2)= X - а/2 + Ь/2 < X, а (У-Ь + (а+ Ь)/2) = У-Ь/2 + а/2 > У, то среднее квадратическое отклонение уменьшится при константной средней. Когда же коэффи-
циент вариации уменьшится, средняя станет более типичной и устойчивой, следовательно, произойдет выравнивание. Таким образом, происходит выравнивание социально-экономического уровня регионов по средствам налогово-транс-фертной политики.
2. Модели прогрессивного выравнивания заключаются в том, что финансовая помощь оказывается исключительно слаборазвитым территориям. Эти модели можно сгруппировать по двум признакам:
1. В зависимости от способа определения слаборазвитых территорий. По этому признаку выделяют отчетную и расчетную модели финансового выравнивания:
а) отчетная модель определяет необходимость дополнительной трансфертной поддержки регионов, которые декларируют дефицит своего бюджета по данным своей же бюджетной отчетности. Данная модель характеризуется наивысшей степенью субъективизма и в наибольшей мере дестимулирует регионы расширять свою налогооблагаемую базу. Выравнивание данным методом особенно неэффективно и с точки зрения справедливости, и с точки зрения эффективности;
б) расчетная модель определяет дефицит регионального бюджета и сумму причитающихся трансфертов как разницу доходов регионального бюджета, определенных с учетом налогового потенциала региона (что снижает неэффективность выделения трансфертов регионам, которые так и не научились использовать свой налоговый потенциал и вполне могут ликвидировать дефицит своего бюджета за счет увеличения собираемости налогов), и расходов, рассчитанных на основе объективных и, как правило, стабильных статистических параметров (таких как районные коэффициенты к зарплате, уровень цен и коммунальных тарифов, демографическая структура населения, транспортная доступность). Расчетные модели способствуют более эффективному выравниванию за счет более справедливого и обоснованного распределения трансфертов.
2. В зависимости от принципа выравнивания выделяют:
а) модель дифференциации нормативов отчислений от доходных источников, т.е. разные регионы отчисляют разные проценты от собранных налогов. Эта модель применялась у нас до 1991 г. и ориентировалась на прямое восполнение «расчетного дефицита», т.е. дефицита, определенного самой региональной
властью. Но по окончании эры тотального централизованного финансового планирования эта система стала нежизнеспособной, громоздкой и совершенно неконтролируемой. Трансферты здесь просто вырождались в налоговые льготы, что противоречит всем известным нормам мировой бюджетно-налоговой практики;
б) модель пропорционального выравнивания состоит в том, что большей доли бюджетного дефицита соответствует большая доля финансового покрытия этого дефицита за счет трансфертов, но покрывается только часть этого дефицита, что должно стимулировать регионы на самостоятельное выявление источников покрытия оставшегося бюджетного дефицита. Однако существенным недостатком этой модели может явиться ее несправедливость по Роулсону, так как часть регионов все-таки не сможет изыскать вышеозначенные резервы, а социально-экономический уровень там будет ниже предельно допустимого.
в) модель гарантированного минимума состоит в том, что всем регионам обеспечивается за счет трансфертного перераспределения определенный гарантированный минимум в покрытии бюджетного дефицита. С одной стороны, данный подход позволяет уберечь все регионы (при должном объеме финансовых ресурсов, конечно) от абсолютного социального обнищания и финансовой деградации. С другой стороны, наличие гарантированного минимума сильнейшим образом дестиму-лирует налоговое и общехозяйственное поведение региональных властей: как бы плохо они ни вели свои дела, гарантированный минимум они всегда получат. На графике это выглядит следующим образом:
3. Смешанные модели. Смешанные модели
могут иметь весьма разнообразный характер:
1) могут смешиваться модели среднедушевого распределения с различными моделями «прогрессивного» выравнивания. Одна из таких моделей, существующая в современной Германии, будет рассмотрена ниже;
2) все модели могут строиться как на отчетных, так и на расчетных показателях;
3) принципы гарантированного минимума и пропорционального выравнивания также могут объединяться в комплексную модель, примером которой может служить современное распределение трансфертов в России.
1 Алле. Условия эффективности в экономике. М.: ЮНИТИ. 1999; За реформу налоговой системы. М.: ИНФРА-М. 1998.
Еще одним способом поддержки развития отдельных территорий являются целевые программы, т.е. выделение финансовых ресурсов из центра регионам для осуществления каких-либо проектов, чаще всего проектов общегосударственного значения. Целевая финансовая помощь предоставляется для покрытия определенных затрат на услуги, финансирование которых законом или решением центрального уровня возложено на субнациональные власти (так называемые федеральные мандаты), или для покрытия затрат на бюджетную функцию, выполняемую по поручению центра. Однако необходимо отметить, что целевые программы далеко не всегда являются средством финансового выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий, так как зачастую становятся жертвами политической безответственности и популизма, ареной д ля лоббирования территориальных и отраслевых интересов. Однако при всех негативных моментах использование соответствующих финансовых резервов, как правило, более эффективно, чем использование дотаций. Кроме того, центр может непосредственно контролировать использование этих средств, что соответствует самой сущности финансов, имеющих контрольную функцию, которая иногда утрачивается при распределении и использовании дотаций. Выдавая финансовые ресурсы под бюджетный дефицит, центр зачастую не может проверить и повлиять на то, какие именно дефицитные статьи будут профинансированы за счет выделения трансфертов. Таким образом, несмотря на все вышеозначенные недостатки, целевые программы финансирования наиболее адекватны требованиям эффективности использования финансовых ресурсов. Но в большинстве стран в распределении финансовых ресурсов с целью выравнивания уровня социально-экономического развития отдельных территорий главную роль играют не целевые программы, а прогрессивные (или горизонтальные) налоги и трансферты.
Данное положение не соответствует современной теории эффективности1, так как государство, взимая больше налогов с эффективных и богатых территорий, тем самым наказывает их за эффективное хозяйствование, способствует фискальной и общехозяйственной «распущенности» слаборазвитых территорий, дестимулирует регионы увеличивать собираемость налогов и т.д. Далее государство как организатор перераспределения части собранных налоговых поступлений среди территорий еще больше закрепит выравнивание и дестимули-рование экономики, так как те регионы, которые больше всего отдали центральному бюджету средств в виде налогов, скорее всего, получат оттуда меньше всего трансфертов.
Рассмотрим другую крайность, при которой центр «бросит» территории на произвол судьбы, оставит все или почти все средства в регионах, позволит богатым регионам богатеть, а бедным территориям вымирать, т.е. предоставит полную свободу рыночным отношениям в рамках межрегиональных финансовых потоков, - это также не соответствует вышеозначенным критериям эффективности и в добавок противоречит критериям справедливости Роулсона2.
Следовательно, вмешательство центра в перераспределение финансовых ресурсов между территориями необходимо, но должно происходить не по принципу слепой уравниловки, а с учетом необходимости максимизации общегосударственной эффективности. Налоги, отчисляемые в общегосударственный бюджет, должны стимулировать регионы увеличивать сбор собственных налогов, производить расходы более рационально.
Теперь пришло время посмотреть, как вышеозначенные математические модели воплощаются в реальных финансовых отношениях.
Российский и зарубежный опыт финансового выравнивания настолько обширен, что вряд ли может быть полностью оценен в рамках одной статьи. Из всего зарубежного опыта выделил 2 наиболее типичные модели: американскую и германскую - как полярные подходы к финансовому выравниванию.
В США слабым субъектам федерации предоставляется целевая поддержка для обеспечения минимального уровня государственных услуг. Различия в объеме этих услуг воспринимаются жителями как естественное следствие федеративной системы. Ведь федерация не только дает регионам определенные права, но подразумевает довольно жесткие обязанности, в том числе и финансового характера. Ситуация, когда регион, имеющий широкую бюджетную автономию, постоянно возлагает ответственность за свои рас-
Коэффициент вари;
ходы на центр, рассматривается в контексте данной модели как неправомерная.
Германская же модель, которая очень распространена в Европе и имеет особенное значение для России в силу наличия разнородных по социально-экономическому уровню развития субъектов в составе как Германии (восточные и западные земли), так и России, эта германская модель является продуктом идеи социальной справедливости. Идеал этого государства состоит в унификации условий жизни на территории страны. Для реализации этого представления созданы весьма тонкие инструменты на-логово-трансфертного перераспределения финансовых ресурсов. Вместе с тем федеральная поддержка не является обще германским «собесом» (хотя ряд правых политиков именно так ее и называют3), а в первую очередь является инструментом развития. Принципами этой политики являются:
взаимная поддержка и солидарная ответственность земель;
выравнивание не должно ослаблять потенциал земель-доноров;
поддержка не должна быть премией за недостаточное финансовое обеспечение по собственной вине;
финансовая поддержка должна только дополнять собственные усилия земель, но не сдерживать стремление земельных органов власти к проявлению инициативы и росту производства.
Вложение огромных финансовых ресурсов (около 1 трлн немецких марок за 10 лет4) в новые земли после исторического объединения Германии привели к впечатляющим результатам, особенно в социальной сфере. По многим важнейшим параметрам отчетливо заметна тенденция к региональной гармонизации, подтягиванию уровня жизни в восточных землях к западногерманским стандартам (см. табл. 1).
Таблица 1
ии по всем землям
Блага 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997
Легковые автомобили (1990 г. = 1) 1 0,92 0,71 0,55 0,51 0,49 0,5 0,49
Сберегательный вклад (1992 г. = 1) 1 0,95 0,91 0,85 0,84 0,83
Среднемесячная зарплата до вычета налогов (1991 г. = 1) 1 0,76 0,58 0,49 0,42 0,4 0,39
Врачи (1991 г. = 1) 1 0,97 0,94 0,92 0,91 0,9 0,89
Больничные койки (1990 г. = 1) 1 1 0,69 0,65 0,64 0,6 0,58
2 По Роулсону, наиболее справедливое распределение финансовой помощи будет направлено на максимизацию полезности в наиболее бедных регионах.
3См. ^иПБсИаШШешг». 1998. № 7. С 397. 4 См. Там же.
Динамика средней заработной платы по землям ФРГ (в немецких марках)
6000
5000
4000
3000
2000
1000
1991 1992 1993 1994 1995 1996
Как видно из графика и таблицы, результаты финансового выравнивания впечатляют. Каков же механизм этого «чуда»? Налоговое выравнивание происходит за счет прогрессивности налогообложения. Трансфертное выравнивание по вертикали происходит в основном благодаря следующей схеме перераспределения НДС:
1) весь НДС попадает в федеральный бюджет;
2) 44% собранной суммы идет на финансовую помощь регионам (до 1995 г. на помощь регионам выделялось только 33% от НДС);
3) из средств, направляемых на финансовую помощь регионам, 75% (т.е. 33% от общегосударственного НДС) распределяется по модели среднедушевого отчисления, что подчеркивает социальный характер выравнивания, направленный не столько на поддержку определенной территории, сколько на поддержку ее жителей;
4) оставшиеся 25% финансовой помощи регионам (т.е. 11% от общегосударственного НДС) направляется слабым регионам, чей среднедушевой доход меньше 95% от среднедушевого по стране.
К этой вертикальной модели перераспределения, которая в большей своей части соответствует принципу справедливости и не слишком грубо нарушает принцип эффективности, добавляется горизонтальная модель выравнивания. Если среднедушевой доход земли больше среднедушевого дохода по стране на 1%, то земля перечисляет на поддержку слабых земель 15% от суммы превышения, если превышение составляет 1 - 10%, то перечисляется 66%, а если свыше 10 - 80%. Результаты такого выравнивания наглядно показаны в табл. 2.
Автор рассчитал коэффициент вариации для 1996 г., исходя из вышеприведенных данных, взвесив каждый регион по удельной численности его населения. В результате коэффициент вариации
Таблица 2
Изменения душевых налоговых бюджетных доходов в процессе финансового выравнивания в ФРГ
(в тыс. марок)5
Земли 1970 1980 1989 1996
до | после до | после до | после до | после
Западные земли
Баден-Вюртемберг 10,2 9,2 15,8 14,0 18,6 16,3 19,6 16,2
Бавария 8,9 9,4 14,2 14,4 17,3 16,7 19,3 16,5
Гессен 10,4 9,6 15,4 14,8 18,4 16,9 19,8 16,8
Нижняя Саксония 8,5 9,4 13,7 14,8 15,2 17,1 17,0 16,8
Северный Рейн-Вестфалия 10,0 9,4 14,7 14,2 16,9 16,9 18,4 16,8
Рейнланд-Пфальц 8,6 9,3 13,9 14,4 16,4 16,9 17,0 16,7
Саар 7,9 9,1 12,9 14,3 14,3 17,0 15,7 18,6
Шлезвиг-Гольштейн 8,5 9,7 13,9 14,8 16,0 17,1 18,2 16,9
Бремен 11,0 10,8 15,7 16,4 16,2 20,4 17,2 22,5
Гамбург 13,6 11,3 19,4 16,8 21,2 20,1 23,2 19,3
Берлин 9,7 13,5 14,1 22,5 16,3 24,1 17,5 19,9
Восточные земли
Бранденбург 13,1 19,7
Мекленбург — Померания 12,8 19,6
Саксония 12,8 21,5
Саксония -Анхальт 12,3 20,9
Тюрингия 12,1 20,6
5 См. «\Virtschaftsdienst». 1998. № 7.
до финансового выравнивания составил 17%, после - 11%. Следовательно, выравнивание как таковое произошло, но какова его цена?
Вышеприведенные данные свидетельствуют о том, что из-за финансового выравнивания уровень душевых налоговых бюджетных доходов у богатых земель становится не просто ниже, он становится ниже, чем у бедных земель, что вообще не соответствует никаким принципам: ни эффективности, ни справедливости. В процессе такого выравнивания выигрывают небольшие и небогатые земли. Для крупных земель-доноров, у которых среднедушевые доходы превышают средние по стране более чем на 10%, процесс финансового выравнивания по горизонтали можно определить формулой: ПВ =ДВ - (ДВ - СР)0,8, где ПВ - душевой налоговый бюджетный доход после выравнивания, ДВ - до выравнивания, СР- средний по стране, тогда
ПВ — 0,2ДВ + 0,8 СР, что приводит к уменьшению заинтересованности в увеличении ДВ, так как больше [(20% увеличения) + (доля региона в численности населения х изменение среднедушевого дохода по стране за счет увеличения налогового потенциала данного региона)] земля все равно не получит. А если к этому прибавить еще и вертикальное выравнивание, то даже немецкое трудолюбие не сможет заинтересовать земельные власти регионов-доноров в резком увеличении налогового потенциала.
Все это не может не сказаться на замедлении темпов экономического роста, а цена этого «чуда выравнивания» (всем землям будет в итоге обеспечен средний уровень доходов в пределах 99,5%) неоправданно высока. Если даже сами немецкие экономисты и политики ратуют за ограничение максимальной доли горизонтальных отчислений 50%, а слабым землям передавать только 50% суммы, необходимой ей для достижения уровня среднедушевого налогового потенциала, то можно сделать вывод об антиэкономической сущности данной модели, ибо она неэффективна.
В России также существует смешанная модель финансового выравнивания. Основным ее инструментом являются налоги и трансферты6.
Что касается трансфертов, то они распределяются исходя из показателей расчетного бюджетного дефицита, т.е. разности налогового потенциала региона и необходимых расходов. На-
6 О налогах и необходимости реформирования налоговой системы с целью повышения ее эффективности и более справедливого распределения ресурсов автор писал в статье «Перспективы развития математического моделирования межбюджетных отношений в Российской Федерации», журнал «Экономический анализ», № 6, 2003.
лотовый потенциал рассчитывается путем оценки возможности экономики регионов генерировать налоговые доходы исходя из отраслевых особенностей данной территории, рассчитывается он с помощью ИНП (индекса налогового потенциала). Расходы рассчитываются с помощью ИБР (индекса бюджетных расходов). ИБР показывает, насколько больше (меньше) необходимо затратить бюджетных средств (в расчете на душу населения) в данном субъекте Федерации, с учетом объективных региональных факторов и условий, по сравнению со средним по России уровнем для предоставления одного и того же объема бюджетных услуг. В России невозможно (или, по крайней мере, проблематично) выравнивание по уровню среднедушевых доходов, как это имело место в Германии, так как коэффициент вариации по доходам будет существенно выше немецких 11 - 17%7, а масштаб цен в различных регионах просто несопоставим. ИБР определяется по 15 параметрам, которые можно разбить на 2 группы:
1) показатели, характеризующие структуру населения субъектов РФ - удельный вес: детей (дошкольного и школьного возраста, а также учащихся в учреждениях начального и среднего профессионального образования, финансируемых из регионального бюджета); населения старше и младше трудоспособного возраста; населения с доходами ниже прожиточного минимума; населения, проживающего в районах с ограниченным сроком завоза продукции, горных районах и т.д.
2) показатели, характеризующие стоимость единицы бюджетных услуг, - районные коэффициенты к заработной плате, уровень цен по 25 продуктам питания, стоимость содержания 1 м2 жилья, минимальный тариф на электроэнергию для населения, плотность транспортных путей постоянного действия, нормативная численность сотрудников правоохранительных органов.
Несмотря на некоторую громоздкость, данный способ определения бюджетного дефицита является существенным шагом вперед, так как данные расчетные показатели не являются ни прогнозом, ни планом доходов и расходов региона. В соответствии с Бюджетным кодексом РФ субъекты РФ сами формируют и исполняют свои бюджеты. Централизованное планирование их
7 См. www.nalog.ru: по расчетам автора, коэффициент вариации среднедушевых налоговых доходов по регионам до трансфертного выравнивания составляет около 115%, после трансфертного выравнивания - 101%. Это показывает, насколько неоднородна совокупность.
расходов и доходов невозможно при значительной их независимости. Следовательно, осуществленный в 1999 - 2001 гг. переход на вышеозначенную систему привел к ликвидации неопределенности и высокой степени субъективизма в определении необходимости трансфертного покрытия бюджетного дефицита регионов РФ.
Что же касается принципа выравнивания, то, как уже отмечалось выше, он яшгяется смешением принципов гарантированного минимума и пропорционального выравнивания.
Первая часть фонда финансовой поддержки регионов (ФФПР) составляет 80% и способствует пропорциональному выравниванию уровней финансовой обеспеченности отдельных территорий за счет покрытия определенного процента бюджетного дефицита, оцененного по вышеописанной методике.
Вторая часть ФФПР, которая составляет 20%, гарантирует всем регионам определенный минимум бюджетной обеспеченности. Эта модель является компромиссом между стимулирующим выравниванием (пропорциональное выравнивание стимулирует регионы самостоятельно изыскивать средства для покрытия оставшейся части бюджетного дефицита) и гарантией определенного минимума для выживания особо отсталых территорий. Правда, в России данная модель имеет ряд недостатков: многие регионы относятся к высокодотационным и, получая гарантированный минимум, не могут или и не хотят «выходить на пропорциональную часть графика». Кроме того, данная модель снова ущемляет интересы высокоразвитых территорий, наказывая их за эффективность.
Таким образом, в большинстве стран прогрессивное налогообложение, чрезмерное трансфертное перераспределение, преобладание политических воззрений о социальной справедливости над объективным пониманием реальных условий эффективного функционирования экономики привели к дестимулированию фискального и общехозяйственного поведения. С другой стороны, необходимость региональной финансовой политики также очевидна.
Анализируя мировой опыт в свете вышесказанного, можно определить германский опыт финансового выравнивания как условно отрицательный: выравнивание есть, а рост замедляется. Опыт же США, где слабым субъектам федерации предоставляется целевая поддержка для обеспечения минимального уровня государственных услуг, можно считать условно положительным.
Ведь федерация не только дает регионам определенные права, но подразумевает довольно
жесткие обязанности, в том числе и финансового характера. Ситуация, когда регион, имеющий широкую бюджетную автономию, постоянно возлагает ответственность за свои расходы на центр, нельзя рассматривать иначе как неправомерную.
Таким образом, можно дать краткое описание оптимальной, на наш взгляд, модели финансового выравнивания. Эта модель, конечно, не может быть введена в России с 1 января будущего года. Однако есть уверенность, что основные принципы данной модели могут быть осуществлены в России в результате поэтапного реформирования существующей системы.
Эта модель8 базируется на следующих положениях:
1). Не выравнивание, а эффективность и общее увеличение социально-экономических благ - вот критерий региональной финансовой политики.
2). Политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.
3). Методика расчета целесообразности финансовой помощи должна приближаться к методикам расчета эффективности коммерческого проекта по чистой дисконтированной стоимости с учетом социального фактора.
4). Интересы Федерации должны иметь приоритет перед интересами отдельных ее регионов.
5). Нельзя наказывать эффективные регионы за то, что они эффективны, но можно и нужно возложить основную тяжесть налогового бремени на богатые территории в связи с тем, что они имеют лучшие по сравнению с другими территориями условия развития.
6). Перераспределение будет достигнуто за счет перечисления налога на капитал и большинства косвенных налогов в федеральный бюджет, а уменьшенных налогов на эффективность - в региональный.
7). Выравнивание с помощью перераспределения федерального бюджета должно осуществляться целевым способом, подразумевая ответственность региональных властей. Все это позволит создать такую модель финансового выравнивания, которая отвечает принципам как эффективности, так и социальной справедливости.
8 Подробнее о построении оптимальной модели межбюджетных отношений см. «Перспективы развития математического моделирования межбюджетных отношений в Российской Федерации», журнал «Экономический анализ», № 6,2003.
