CC BY
16ЭКОНОМИЧЕСКИМ АНАЛИЗ: т<№Я Я ЪРАКЩХА 6 - 2003 (июнь)
ПЕРСПЕКТИВЫ РАЗВИТИЯ МАТЕМАТИЧЕСКОГО МОДЕЛИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЬК ОТНОШЕНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
АС. НАЗАРОВ, Финансовая академия при Правительстве РФ
Современная Россия находится в тяжелом социально-экономическом положении, которое усугубляется «пространственным фактором», то есть высокой степенью дифференциации уровня социально-экономического развития отдельных территорий. За последние 10 лет эта дифференциация только усилилась. Рыночные механизмы не всегда способны предупреждать и преодолевать серьезные территориальные различия в уровнях жизни населения, эффективности региональной экономики. По политико-экономическим и социальным соображениям государство сталкивается с необходимостью поддерживать определенную однородность в развитии и обеспеченности социальными благами отдельных территорий.
Однако возможности межрегионального перераспределения ресурсов в целях поддержки проблемных регионов не безграничны. Кроме того, встает вопрос о справедливости перераспределения средств от «богатых», а часто и более эффективных регионов в пользу более «бедных». Возникшие при этом проблемы справедливости и эффективности стратегий финансового выравнивания актуальны для всего мира, но в России готовность и даже необходимость в целом бедного общества помогать еще более нищим территориям без каких-либо гарантий на успех наиболее спорны и проблематичны.
Основным государственным инструментом финансового выравнивания социально-экономического развития территорий является выделение дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности (трансфертов). Но автор принимает во внимание и налоговую политику, и вышеупо-
мянутые трансферты, и различные целевые программы развития отдельных регионов.
Прежде всего надлежит ответить на вопрос: необходимо ли вообще финансовое выравнивание, приводит ли оно к улучшению социально-экономических показателей для всей страны? С одной стороны, ряд зарубежных и отечественных исследователей1 жестко связывают экономический рост с выравниванием. И действительно, ряд социально-экономических показателей ведут себя во многих странах, в том числе и в России, следующим образом (см. рисунок).
Ц
2
.....................--......-................1...............................................-...............:...................
У [УГОП
—®— Коэффициент вариации показателя
i |т
ш
1 Например, Б. Лавровский.
коэффициент вариации покаэат еля
То есть увеличение асимметрии территориального развития сопровождается уменьшением показателей. Такая закономерность проявилась в России по многим важнейшим показателям, включая продолжительность жизни.
И наоборот, снижение асимметрии приводит к увеличению средней (в России примером может служить уровень обеспеченности легковыми автомобилями).
С другой стороны, гораздо логичней сделать вывод о том, что в предыдущей гипотезе перепутана причина со следствием. Средняя выросла не из-за того, что уменьшилась асимметрия, особенно если источником уменьшения асимметрии
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: ШОРШ Ъ жтхтеы^
6 - 2003 (июнъ)
стало государственное перераспределение финансовых ресурсов, которое чаще всего негативно сказывается на общей эффективности, а асимметрия уменьшилась за счет увеличения средней. То есть некоторые территории увеличили свою эффективность, что привело и к увеличению средней и позволило государству и обществу перераспределить часть финансовых ресурсов в пользу слаборазвитых территорий, что и привело к уменьшению асимметрии.
Следовательно, стремление к региональному выравниванию необязательно должно быть самоцелью политики центра. Теоретически решения, способствующие большей региональной поляризации, не всегда неэффективны, поскольку могут приводить к улучшению соответствующих социально-экономических показателей во всех регионах. Наоборот, решения, направленные на сближение региональных показателей, могут в принципе обусловить их тотальное ухудшение. Главные выводы из всего вышесказанного: 1) не выравнивание, а эффективность и общее увеличение социально-экономических благ - вот критерий региональной финансовой политики; 2) политика регионального выравнивания предполагает достижение социально-экономического равновесия между регионами только как долговременную тенденцию.
Из этих тезисов автор и выводит новую модель финансового выравнивания развития отдельных территорий. В ее основу будет положено семь принципов эффективности и справедливости:
1) ослабление региональной дифференциации возможно только на основе экономического роста и развития всех регионов с опорой на собственные силы;
2) государство не должно обирать богатые территории в пользу бедных, а стремиться к разумному компромиссу между поддержкой бедных и сохранением адекватных условий для развития остальных территорий;
3) право на федеральную поддержку имеют не только бедные депрессивные регионы, но и богатые, вложения в которые оказываются высокоэффективными;
4) механизм межтерриториального перераспределения ресурсов, не подрывая источники развития, обеспечивает в перспективе социально приемлемые стандарты жизни в регионах; _
5) помощь отсталым регионам исходит в первую очередь из критерия экономической эффективности. Методика расчета целесообразности финансовой помощи должна при-
ближаться к методикам расчета эффективности коммерческого проекта по чистой дисконтированной стоимости обязательно с учетом социального фактора;
6) интересы Федерации имеют приоритет перед интересами отдельных ее регионов;
7) перспективные интересы Федерации принимаются во внимание наравне с текущими, исходя из дисконтированной отдачи от реализации этих интересов.
Во исполнение этих принципов необходимо постепенное реформирование всех звеньев механизма финансового выравнивания: налогов, трансфертов, целевых программ.
Представляется целесообразным подразделить все налоги на две группы: налоги на эффективность (это налог на доход и налог на прибыль) и налоги на возможность получения этой эффективности (рентные платежи, платежи за пользование природными ресурсами, налоги на потребление и налоги на имущество). ,
Чтобы заинтересовать хозяйствующие субъекты в более эффективном использовании имеющихся у них ресурсов, государство должно по максимуму обложить возможность получения дохода/прибыли в виде увеличения рентных налогов и т.д., но, с другой стороны, сам доход государство должно признать заслугой хозяйствующего субъекта. Человек должен видеть, что почти все, что он заработал благодаря своему трудолюбию, а не из-за паразитирования на «редкости», остается у него. Остальное же остается в его «ближайшем окружении» (в местном или региональном бюджете), то есть идет на ремонт школы, где учатся его дети, на ремонт дороги, по которой он едет на работу, и т.д. Только тогда он будет заинтересован в максимизации своей эффективности и честной уплате всех налогов.
То же касается и регионов: нельзя наказывать эффективные регионы за то, что они эффективны, но можно и нужно возложить основную тяжесть налогового бремени на те регионы,, которые имеют лучшие, чем у других, условия развития. Это автоматически приведет к финансовому выравниванию, так как условия для развития гораздо разнообразнее, чем результаты этого развития. Иными словами, можно быть эффективным, то есть получать прибыль/доход даже в Японии при полном отсутствии полезных ископаемых, а вот получать рентные платежи от добычи нефти можно только в регионах, где эта нефть добывается.
Чтобы не быть голословным, рассмотрим степень неоднородности регионов по среднедушевым бюджетным налоговым доходам.
2 Расчет коэффициентов вариации, кроме коэффициента вариации по НДС, произведен на основе данных об исполнении бюджетов субъектами РФ за 2002 год, взятых с сайта www.minfin.ru.
Расчет коэффициента вариации по НДС произведен на основании данных о ВРП, исчисленном как совокупность добавленных стоимостей.
3 В теории статистики совокупность признается однородной, если коэффициент вариации меньше 30 %, для целей данной работы «равномерным» будет признаваться распределение с коэффициентом вариации меньше 115 %, то есть меньше коэффициента вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов по субъектам РФ. -
Вариация налоговых платежей по регионам России2
Виды налогов Коэффициент вариации (V) Анализ сущности налога: 1) особенности данного налога; 2) сравнение неравномерности сбора данного налога с неравномерностью сбора всех налогов Вывод: налог должен отчисляться в бюджет М- муниципалитета; Р- региона; Ф- Федерации
Все налоги 115%
Налог на доходы физических лиц 84% Налог на эффективность, распределен «равномерно»3 М,Р
Налог на прибыль 136% Налог на эффективность, распределен «неравномерно» Р,М
Акцизы 190% Налоги на потребление, распределены «крайне неравномерно». Их, как и остальные налоги, надо брать у источника. В этой связи взимание акциза с бензоколонок в целях уменьшения неравномерности взимания налога и передача акцизов регионам являются неэффективными. Надо вернуться к взиманию акцизов с нефтеперерабатывающих заводов Ф
Платежи за пользование природными ресурсами 390% Налоги на возможность получения дохода, имеющие ресурсный характер, распределены «сверхнеравномерно» Ф
НДС 85 % Распределен «равномерно», но это налог на потребление: отчисляют его предприятия, а налоговое бремя несут потребители. Регионы производства и потребления могут не совпадать Ф (при отмене налога с продаж можно перераспределить часть НДС в регионы, как в Германии)
Таким образом, когда неравномерно распределенные налоги уйдут в Центр, а равномерно распределенные останутся в регионах и муниципалитетах, автоматически произойдет финансовое выравнивание со IIS до 103%.
Финансовая помощь же, на наш взгляд, должна полностью поменять свою сущность: перестать напоминать процесс размазывания каши по тарелке, а стать реальным инструментом увеличения общефедеральной эффективности. Федеральная поддержка должна предоставляться только при наличии договора-контракта между центром и субъектом РФ, в которой оговариваются условия ее оказания и взаимные обязательства сторон. Основная идея такого договора -увязать предоставление федеральной поддержки с улучшением экономического (социального) положения в регионе, в частности с расширением в перспективе налогового потенциала субъекта РФ. В соответствии с данной схемой федеральная поддержка будет напоминать по своим условиям предоставление кредитов международными финансовыми институтами, такими как МБРР и МВФ.
В целом финансовая помощь должна иметь три уровня:
1) федеральные целевые программы развития регионов. Их целью должно быть не выравнивание, не решение сиюминутных задач региона, а реализация интересов Федерации в регионе. При выделении таких средств регионам следует руководствоваться параметра-
ми их социально-экономической эффективности в основном в масштабах Федерации в целом. Приоритет нужно отдавать тем направлениям, которые обеспечивают наибольший охват населения, снижение текущих расходов в местных бюджетах, расширение доходной базы региона и Федерации. Основным инструментом решения названных задач должен стать Фонд регионального развития (ФРР). На наш взгляд, ФРР целесообразно разбить на несколько фондов в соответствии с важнейшими целями и приоритетами региональной политики. Например, можно выделить интеграционный фонд, главной функцией которого станет поддержка инфраструктурных межрегиональных проектов, имеющих общефедеральное значение. Данное дробление призвано будет увеличить степень целенаправленности финансовых потоков. На средства ФРР можно финансировать модернизацию Трансиба и Севморпути, построить нормальные дамбы в Ленске и Якутске и т.д.;
2) федеральная поддержка регионов, то есть модернизированный вариант современных трансфертов, должна выделяться в случае, если в регионе неблагоприятная социальная ситуация. Это будет абсолютный минимум, необходимый для выживания людей на данной территории. Выделяться она должна исключительно на основе принципов, данных выше: а) целевой характер; б) контрактная основа; в) ответственность властей региона и за
невыполнение контракта; г) социально-экономическая обоснованность и эффективность; д) контроль центра за целевым использованием выделяемых средств. Автора данной статьи оппоненты могут обвинить в возвращении к старым методам проведения трансфертной политики, когда федеральный центр заключал индивидуальные договоры с каждым регионом. Но это не так. Во-первых, данные контракты будут иметь однотипный характер, различаться будут только суммы финансовой помощи, рассчитанные по существующим или усовершенствованным методикам определения бюджетного дефицита региона с помощью ИБР (индекса бюджетных расходов) и ИБД (индекса бюджетных доходов). Во-вторых, данные расчеты уже производятся, администрирование финансовой помощи не усложнится. В-третьих, единственное, что реально изменится по сравнению с нынешней ситуацией, будет появление ответственности властей региона за финансовую помощь из центра; 3) в случае нарушения контракта власти региона должны нести персональную ответственность. Но на период создания нового контракта, взыскания ответственности, наказания виновных, а может быть, и формирования нового регионального управленческого состава (хотя Конституция нам пока это не позволяет сделать) регион не должен постигнуть экономический коллапс. В целях недопущения финансовой катастрофы на данный период надлежит ввести прямое финансирование из центра. Сейчас, например, в силу полной некомпетенции руководства Санкт-Петербурга подготовку к предстоящему 300-летию поручили Госстрою РФ. Но в принципе ввиду изменения процедуры взимания налогов и предоставления финансовой помощи регионам, а также личной ответственности руководства регионов за целевой характер использования этой помощи такие случаи не должны иметь место в новой России.
Итак, ранее были описаны основные параметры оптимальной модели финансового выравнивания регионов России. Но сами эти параметры не могут служить критериями эффективности проведения политики финансового выравнивания. Это цель реформирования. И все наборы налоговых преобразований должны оцениваться по принципу соответствия параметрам оптимальной модели (ПОМ). Все решения, уводящие нас от ПОМ, должны автоматически отсекаться.
Однако введение данной модели с 1 января следующего года может привести к уничтожению бюджетного федерализма, неэффективному использованию ресурсов, бедственному состоянию некоторых территорий.
Причем уменьшение коэффициента вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов также не может служить критерием эффективности проведения политики финансового выравнивания в краткосрочном периоде. Например, если бы в 2002 году были проведены все названные выше налоговые изменения, то этот коэффициент вариации снизился автоматически до 103%, а после распределения трансфертов - до 87%, то есть вроде бы произошло резкое выравнивание, а все стороны бюджетных отношений стали заинтересованы в увеличении эффективности. Но какова цена этих изменений? Из-за перераспределения налогов федеральный бюджет потерял 123 млрд руб., а ФФПР уменьшился только на 42 млрд руб. Следовательно, крупная часть средств была отдана регионам-донорам, а чистые потери федерального бюджета составили 105 млрд руб., которые не пошли на финансовое выравнивание. Эластичность (Е) данной меры равна 42/ 123 = 0,34 < 1, то есть каждый рубль, отданный регионам, уменьшит их дефицит только на 30 коп. Следовательно, в краткосрочном периоде ни параметры «оптимальной модели», ни V не могут служить критериями эффективности политики финансового выравнивания.
Автор считает, что критерий эффективности проведения политики финансового выравнивания должен быть следующим:
2Д\ - Ц -» шах, (1)
где Д1 - сокращение расчетного бюджетного дефицита;
Ц - «цена», которую должен заплатить федеральный бюджет за это сокращение.
Причем бюджетный дефицит будет рассчитываться по следующей формуле:
БД=ДП-НР< 0, (2)
где ДП - доходный потенциал региона;
НР - необходимый уровень бюджетных расходов для поддержания среднего российского уровня обеспеченности бюджетными услугами с учетом местных особенностей.
Такой расчет бюджетного дефицита предлагается автором, чтобы отделить политику финансового выравнивания, целью которой является выравнивание потенциальной возможности сбалансировать региональный бюджет, от реальной финансовой политики региона, которая вполне может предусматривать дефицит регионального
бюджета как рычаг воздействия на экономику региона. Например, власти-региона, где раньше бюджет был сбалансирован, а ИБД>ИБР, решили привлечь инвесторов путем снижения своей вариативной составляющей налога на прибыль. Результат - дефицит бюджета. Такой дефицит не нуждается в покрытии из ФФПР, так как он явился результатом действия региональных властей, а не объективной недостаточности финансовых ресурсов, рея ответственность за этот дефицит должна лечь на региональные власти. То же касается и расходов. Допустим, что названный выше регион вполне может обеспечить своим жителям средний российский уровень бюджетных услуг, а власти региона решили построить 8-е транспортное кольцо - возник дефицит регионального бюджета. Так неужели справедливым будет финансирование этого дефицита из ФФПР? Очевидно, что эти дефициты не должны войти в формулы (1) и (2).
Теперь настало время определить Ц - «цену», которую должен заплатить федеральный бюджет за сокращение совокупности расчетных дефицитов региональных бюджетов. Федеральный центр может сократить величину двумя способами: выделить дотации из ФФПР и расширить налоговоую базу региона. Тогда:
Ц = С+Н, (3)
где С - увеличение субсидий региональным бюджетам,
Н - уменьшение налоговых поступлений в федеральный бюджет за счет перераспределения их в пользу регионов.
В рамках бюджетного федерализма предпочтение, очевидно, нужно отдать второму способу, чтобы уменьшить зависимость региональных бюджетов от ФФПР, сделать финансирование регионов более предсказуемым и зависимым от воли и эффективности региональных властей. Накладывая требование бюджетного федерализма на формулу (1), Мы получим три возможные ситуации, которые одновременно эффективны с точки зрения выравнивания и удовлетворяют бюджетному федерализму:
1) (-Н) + (-С) -> шах. Данная ситуация обозначает следующее: за счет перераспределения налоговой нагрузки центру удалось остазить ре-гионам-рецнииентам больше налоговых поступлений, В итоге снизилось С. С другой стороны, налоговая нагрузка на "доноров" возросла на-столько, что с лихвой покрыла вышеназванные, потери центра, тогда одновременно снизится и 1Д[ и 1Д. Но автору не; удалось найти такой набор налоговых преобразований, который соот-
ветствовал одновременно и данной ситуации, и ПОМ. В частности, второму принципу эффективности и справедливости, который, напомню, гласит, что государство не должно обирать богатые территории в пользу бедных. Данная же ситуация реализуема только в рамках жесточайшего неналогового выравнивания (примером может служить горизонтальное выравнивание бюджетной обеспеченности земель в Германии) или радикально разных систем взимания и распределения налогов для богатых и бедных территорий, что абсолютно неприемлемо. Следовательно, данная ситуация может возникнуть только при перераспределении отдельных налоговых поступлений, но крайне атипична для проведения реформы всех межбюджетных отношений в современной России;-
2) Е=(-С)/Н —> max. В этом случае центр отдает регионам часть своих налоговых полномочий. Но согласно ПОМ, он может «отдать» только налоги на эффективность. Это должно привести к более интенсивному сокращению 2Д1, а следовательно, и С. В данной ситуации в формуле (1) 5Д1 будет снижаться интенсивнее, чем возрастать Ц, цена за это снижение, а при Е=(-С)/Н —» max, 2Д1 - Ц max. Кроме того, это приведет к возрастанию независимости региональных бюджетов, следовательно, бюджетный федерализм будет соблюден;
3) Е=С/(-Н)-» min. Эта ситуация обозначает следующее: центр забирает у регионов (-Н) налоговых полномочий. Но забирать можно только те налоги, которые должны отчисляться в федеральный бюджет согласно ПОМ. Но у доноров отнимут больше, чем у реципиентов, следовательно, 1Д1 будет возрастать медленнее, чем снижается цена выравнивания (Ц). Тогда при Е=С/(-Н)-> min Zfli - max. Хотя зависимость региональных бюджетов от центра в данной ситуации возрастает, это нарушение бюджетного федерализма стремится к минимуму. Следовательно, налицо одновременное стремление к достижению ПОМ и ненарушению принципов бюджетного федерализма.
Таким образом, может сложиться превратное впечатление, что критерием эффективности финансового выравнивания можно сделать не (1), не ПОМ, а эластичность выигрыша одного бюджета к потерям другого бюджета при перераспределении налоговых платежей или же, что эластичность становится самостоятельным критерием.
; . Отдельные авторы прямо заявляют следующее: «При передаче одного дополнительного рубля налога на прибыль в региональный бюджет ФФПР можно сократить только на 30 копеек
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя. яг «догазгс*-
6 - ¡2003 (июнь)
(остальное получат доноры), это неэластично, а вот если забрать у регионов один рубль налога на прибыль, ФФПР нужно увеличивать только на 10 копеек. Заберем же налог на прибыль в федеральный бюджет». Такая же логика применяется ими для налогов на добычу природных ископаемых (далее - НДПИ) и т.д. В результате строится модель, мало похожая на «оптимальную». Применяя данную методику, мы должны будем перечислять налог на прибыль в федеральный бюджет, а НДПИ, акцизы на углеводородное топливо - в региональный, что противоречит не просто ПОМ, но и здравому смыслу.
К сожалению, эти авторы не учли следующие особенности эластичности:
1. Е(х)*Е(х+а). В нашем случае это означает следующее: если передать регионам 1% налога на прибыль, эффект передачи, рассчитанный как отношение сокращения ФФПР к потерям федерального бюджета, то есть с помощью пресловутой эластичности, будет совершенно иным, чем в случае передачи 2 или 6%. Приведем пример:
Процент налога на прибыль, передаваемый регионам в 2002 году Потери федерального бюджета (XI) Уменьшение ФФПР (Х2) Е=Х2/Х1
1% 38,5 15,24 0,38
1,5% 57,8 28,05 0,36
7,5% 289,0 72,9 0,25
Большинство авторов считают эластичность в данном случае именно как ДФФПРДпотери федерального бюджета от передачи всего налога в региональный бюджет). Это, естественно, резко снижает эластичность передачи налога на прибыль, например в региональный бюджет. Очевидно, что надо считать эластичность любой аналогичной меры как ДФФПРДпотери федерального бюджета от передачи той части налога в регио-
4 Статья 40. Принципы определения цены товаров, работ или услуг для целей налогообложения
1. Если иное не предусмотрено настоящей статьей, для целей налогообложения принимается цена товаров, работ или услуг, указанная сторонами сделки. Пока не доказано обратное, предполагается, что эта цена соответствует уровню рыночных цен.
2. Налоговые органы при осуществлении контроля за полнотой исчисления налогов вправе проверять правильность применения цен по сделкам лишь в следующих случаях:
1) между взаимозависимыми лицами;
2) по товарообменным (бартерным) операциям;
3) при совершении внешнеторговых сделок;
4) при отклонении более чем на 20% в сторону повышения или в сторону понижения от уровня цен, применяемых налогоплательщиком по идентичным (однородным) товарам (работам, услугам) в пределах непродолжительного периода времени.
нальный бюджет, которую мы действительно собираемся передать). Аналогичные рассуждения присущи и для перераспределения налоговых платежей в пользу федерального бюджета. Кроме того, при передаче всего налога. Но поэтапно эффект, посчитанный с помощью эластичности, опять-таки будет лучше, чем по расчетам данных авторов.
Значит, критика Правительства РФ, которое методично «отдает» налог на прибыль регионам во многом несправедлива, так как эти меры приближают нас к ПОМ и имеют более высокую эластичность в силу своей поэтапности. Кроме того, несправедливыми видятся ссылки на невозможность передачи налога на прибыль в региональные бюджеты из-за высокой его мобильности. Законодатель отчасти уже учел это. Благодаря ст. 288 Налогового кодекса РФ (далее - НК РФ) организация обязана отчислять часть своей прибыли в регионы, где она осуществляет свою деятельность по формуле 0,5(я+в), где а - доля остаточной стоимости основных средств этой организации в данном регионе, в - доля заработной платы или численности работников данной организации в этом регионе. То есть делается попытка привязать прибыль к источнику ее возникновения. Кроме того, сейчас мобильность налога на прибыль вызвана тем, что формально независимые предприятия могут благодаря недостаткам ст. 40 НК РФ4 не только укрывать часть налога на прибыль, но и из-за этого легко «перебрасывать» прибыль из одного региона в другой. С введением дополнительных критериев взаимозависимости в ст. 20 НК РФ5 это станет невозможным. Автор возлагает большие надежды на усовершенствование методики определения рыночной цены и изменение ст. 40 НК РФ, по которой допустимым и не подлежащим проверке признается отклонение цены от рыночной на 20%.
5 Статья 20. Взаимозависимые лица
1. Взаимозависимыми лицами для целей налогообложения признаются физические лица и (или) организации, отношения между которыми могут оказывать влияние на условия или экономические результаты их деятельности или деятельности представляемых ими лиц, а именно:
1) одна организация непосредственно и (или) косвенно - участвует в другой организации, и суммарная доля такого
участия составляет более 20%. Доля косвенного участия одной организации в другой через последовательность иных организаций определяется в виде произведения долей непосредственного участия организаций этой последовательности одна в другой;
2) одно физическое лицо подчиняется другому физическому лицу по должностному положению;
3) лица состоят в соответствии с семейным законодательством Российской Федерации в брачных отнршениях, отношениях родства или свойства, усыновителя и усыновленного, а также попечителя и опекаемого.
Но вернемся к рассуждению об эластичности.
2. Пусть 3 Е(т1) и Е(т2) - эластичности различных налоговых мероприятий, Е(ш1)> Е(ш2), тогда возможен не только вариант Е(т 1 )<Е(т 1+т2)<Е(т2), но и Е(т1+т2)> Е(т1) и Е(т1+т2)< Е(т2). Приведем простейший теоретический пример. Пусть есть всего два региона А и Б. Их бюджеты формируются только двумя налогами: налогом на прибыль и НДПИ, а дефицит регионального бюджета полностью покрывается из ФФПР, тогда:
Субъекты межбюджетных отношений Расходы Налог на прибыль ндпи Итого доходов Дефицит
А 100 40 10 50 50
Б 200 150 150 300 0
Федеральный центр ФФПР=50
1) Регионы получили 10% дополнительно налога на прибыль от федеральной составляющей этого налога:
Субъекты межбюдже тных отношений Расходы Налог на прибыль ндпи Итого доходов Дефицит
А 100 44 10 54 46
Б 200 165 150 315 0
Федеральный центр Поте-ря=19 ФФПР=46, Экономия^
Е=(уменьшение ФФПР)/(потери федерального бюджета)=4/19<1 - мера признается «плохой», «неэластичной»;
2) у регионов забрали 10% НДПИ в федеральный бюджет:
Субъекты межбюджетных отношений Расходы Налог на прибыль НДПИ Итого доходов Дефицит
А 100 40 9 49 51
Б 200 150 135 285 0
Федеральный центр Выигрыши 6 ФФПР=51, Увлече- ние=1
Е=(чистое увеличение доходов федерального бюджета)/(потери региональных бюджетов)^ 16-1)/16=15/16<1;
3) осуществляем первую и вторую меры одновременно:
Субъекты межбюджетных отношений Расходы Налог на прибыль НДПИ Итого доходов Дефицит
А 100 44 9 53 47
Б 200 165 135 300 0
Федеральный центр Поте-ря=19 Выиг-рыш=16 ФФПР=47, Экономия=3
Е=(уменьшение ФФПР)/(потери федерального бюджета)=3/3= 1 - эластичная мера
То есть две неэластичные меры в совокупности дали меру эластичную.
Приведем практический пример:
Налогово- бюджетные мероприятия Изменение доходной части федерального бюджета Изменение ФФПР Эластичность
1. Зачисление всех акцизов в федеральный бюджет +56,49 +26,33 0,53
2. Зачисление НДПИ в федеральный бюджет +123,53 +74,6 0,4
3. Одновременное зачисление НДПИ и акцизов в федеральный бюджет +165 -62 0,38
4. Зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты -191,23 -61,81 0,32
5. Одновременное зачисление налога на прибыль в региональные бюджеты, а НДПИ-в федеральный -75 -45 0,6
Таким образом, эластичность совокупности мер может как превышать наибольшую эластичность одной из этих мер, так и быть меньше наименьшей эластичности отдельной меры.
3. Кроме того, надо понимать, что эластичность сложной функции (1) по налоговым мероприятиям будет выглядеть следующим образом.
Пусть z= 1Д\ - Ц, х =1Д\, у =Ц, тогда z=x-y, где x=f(t), y=xF(t), t - налог(и), налогово-межбюд-жетное мероприятие ect, в зависимости от того, что мы исследуем. Тогда Ezt(x,y)= EzxxExt + Ezy xEyt = (x/(x-y))x Ext - (y/(x-y))x Eyt.
ЭКОНОМИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ: жгоръя тс *р*х*екЪ4
6 - 2003 (июнь)
Суммируя первую, вторую и третью особенности эластичности, можно сделать вывод, что эластичность надо считать не по отдельному налогу целиком, как делают некоторые авторы, а по всей совокупности реально проводимых налого-во-межбюджетных мероприятий, рассчитывая эластичность сложной функции в определенной точке. Здесь можно вспомнить знаменитый «райкин-ский костюм», где рукава и пуговицы были пришиты намертво, а в целом костюм выглядел смешно. Также и с межбюджетными отношениями: вполне могут существовать эффективные с точки зрения эластичности отдельные меры, которые в совокупности приведут к абсолютно неэффективному перераспределению налогов. И наоборот.
При этом данные авторы, которые интенсивно используют эластичность в своих работах, как правило, не учитывают долгосрочные изменения в экономике, вызванные налоговыми и межбюджетными преобразованиями. Например, введение «оптимальной модели» в России в 2002 году привело бы к чистой потере 81 млрд руб. федеральным бюджетом, но может быть эти потери будут оправданы долгосрочным 2Д1 - Ц -> max. Ясно, что в долгосрочном периоде надо оперировать не эластичностью ввиду ее неаддитивности, а совокупной дисконтированной стоимостью формулы (1). Так же, как при сравнении двух проектов мы оперируем не рентабельностью и т.д., а NPV - чистой дисконтированной стоимостью (доходом).
Допустим, мы планируем реформирование межбюджетных отношений на п лет, тогда целью
финансового выравнивания уровней социально-
экономического развития отдельных регионов
будет I (2Д1 - Ц^ / (1+г)Ап -> шах,
где (2Д1 - Ц)] - эффект в }-м году, г - ставка
дисконта.
Тогда долгосрочное реформирование межбюджетных отношений будет выглядеть следующим образом:
1) описание ПОМ. Достижение ПОМ - качественная цель реформирования межбюджетных отношений;
2) из всех возможных вариантов реформирования отбираются только те, которые приближают нас к ПОМ;
3) из этих вариантов отбирается тот, чей Эффект=£ (1Д\ - Ц^ / (1+г)Ап -> тах, а (1Д\ - Ц) 1,2...п не превышают бюджетных ограничений Федерации и регионов. Эластичностью в данном случае можно пренебречь и использовать ее только для прикладного изучения различных ситуаций, складывающихся в межбюджетных отношениях, таких, например, как вышеописанные ситуации 1, 2, 3;
4) если все было сделано правильно, мы получим постепенное снижение коэффициента вариации среднедушевых бюджетных налоговых доходов по регионам России при росте средней по стране. Это будет вызвано причинами, описанными выше.
Таким образом, внедрение данной модели будет способствовать приведению финансового выравнивания регионов России в соответствии с принципами эффективности и справедливости.
НАУЧНО-ПРАКТИЧЕСКИЙ И АНАЛИТИЧЕСКИЙ ЖУРНАЛ
35
