CC BY
146А № 4 (32) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Пернеев Даурен Хамитович,
старший преподаватель кафедры конституционного права и государственного управления Казахского гуманитарно-юридического университета, докторант РhD
зарубежный опыт ФОРМИРОВАНИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Основными целями формирования системы межбюджетных отношений в республике должны выступать финансовая самодостаточность регионов; снижение количества субвенциарных регионов; сокращение встречных финансовых потоков между уровнями бюджетов; обеспечение максимально возможного выравнивания уровня социально-экономического развития территорий; гарантирование всем гражданам, независимо от места их проживания, минимума бюджетной обеспеченности.
Для начала необходимо изучить практику других стран при формировании модели отношений между бюджетами разных уровней.
Международный опыт показывает, что существующие модели межбюджетных отношений можно условно подразделить на 3 основных типа:
- китайская модель;
- американская модель;
- германская модель.
В Китае налоги собираются региональными властями, центр определяет (частично по установленным методикам, но, в основном, по договоренности), сколько средств оставить региону. Практикуется перечисление налоговых платежей в центральный бюджет. В дела провинций центр не вмешивается. Однако те, кто не справляется с налоговой «данью», могут лишиться должности и даже быть исключенными из партии.
Понятно, что жизнеспособность такой модели возможна только в партийно-административном государстве. Эффективность ее низка, поскольку отсутствует система стимулов к увеличению доходов и рационализации расходов, происходит рост нагрузки на бюджет самого высокого уровня, что рано или поздно приведет к краху. Принципы социальной справедливости, несмотря на провозглашаемые лозунги, не могут быть обеспечены, поскольку средства распределяются командным методом.
Можно предположить, что модель Китайской Республики совместима с экономическим ростом в наиболее развитых или получивших определенные привилегии регионах. Однако здесь отсутствуют стимулы для рационального использования бюджетных средств, процветает коррупция, сращивание государственного аппарата с бизнесом, происходит «торговля» бюджетными ресурсами. Принципы социальной справедливости также не обеспечиваются, поскольку перераспределение между провинциями незначительное. Однако развитие данной модели вряд ли возможно в Казахстане.
В США наблюдается классический бюджетный федерализм. Федерация, штаты и муниципалитеты имеют собственные «непересекающиеся» налоги и даже автономные налоговые службы. Отчислений от федеральных налогов в бюджеты штатов нет. Абсолютная самостоятельность штатов в части формирования доходных статей бюджетов такова: можно повышать ставки, вводить новые виды налогов или выпускать облигации. Единственное условие - нельзя просить средства из центра. Финансовая помощь распределяется в основном в виде целевых субвенций, цели на которые определяются, исходя из общенациональных приоритетов. [1, с. 54].
Самая высокая экономическая эффективность. Социальная справедливость выше, чем в предыдущих двух моделях, но ниже, чем в последующих. Объем перераспределения финансовых ресурсов относительно невелик, межрегиональные контрасты довольно значительны. Выход один - разработка общефедеральных социальных программ и обеспечение мобильности населения.
Бюджетная система США состоит из федерального бюджета, бюджетов штатов и бюджетов муниципалитетов. В настоящее время насчитывается 50 штатов и около 83000 муниципальных образований, причем для США характерно наличие муниципальных органов власти
с ограниченной (по сравнению с остальными муниципалитетами) сферой ответственности, т.е. школьных округов (school districts) и районов специального обслуживания (special service districts). В США органы власти на уровне штатов и муниципалитетов традиционно несут ответственность за обеспечение населения основными государственными услугами: начальное и среднее образование, местная полиция и пожарная охрана, муниципальный транспорт, общественные работы и социальное обеспечение, а также высшее образование на уровне штата.
На федеральном правительстве лежит обязанность финансирования национальной обороны и систем государственного социального обеспечения.
Конституция США наделяет собственными налоговыми полномочиями только федеральное и региональные правительства, в то время как органы власти муниципалитетов получают права по установлению и сбору налогов в результате их делегирования органами власти штатов.
Отличительной чертой налоговой системы США является то, что в бюджет каждого уровня зачисляются поступления только тех налогов, права по установлению и администрированию которых принадлежат правительству этого уровня.
Межбюджетное выравнивание в США представлено сложной системой бюджетных грантов, выделяемых бюджетам различных уровней. При этом зависимость бюджетов субнационального уровня от федеральных трансфертов достаточно сильна.
В то же время доля финансовой помощи со стороны региональных бюджетов в расходах местных бюджетов составляла за тот же период 43,4%. В Соединенных Штатах бюджетам нижестоящего уровня предоставляется как целевая условная, так и безусловная финансовая помощь. Основным видом безусловной финансовой поддержки является программа межбюджетного доходного выравнивания, основанная на выделении трансфертов, рассчитанных по законодательно утвержденной формуле, учитывающей расходные потребности и фискальный потенциал [2, c. 24].
В настоящее время федеральный бюджет не оказывает нецелевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня, хотя безусловная финансовая поддержка местным бюджетам со стороны бюджетов штатов широко используется.
Целевая финансовая помощь предоставляется в виде грантов двух типов.
Первый тип - блок-гранты - выделяется на финансирование достаточно широкого спектра
расходных статей при установлении ограничений на перераспределение средств между этими статьями. Существуют блок-гранты на здравоохранение, социальное обеспечение, а также на финансирование других расходных групп.
Вторым видом целевой финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня являются так называемые категорийные гранты (categorical grants), в рамках которых выделяются средства на финансирование отдельной расходной программы. На федеральном уровне используется несколько видов таких грантов.
Важным признаком бюджетной системы США является то, что федеральное правительство не несет ответственности по ценным бумагам, выпущенным органами власти нижестоящего уровня. В такой ситуации инвесторы опираются на рейтинги частных агентств, которые, в конечном счете, и определяют цену заимствований бюджетов штатов и муниципалитетов на открытом рынке.
В целом, данная модель для Казахстана непригодна, вследствие различий в устройстве государственного аппарата и отсутствия многих исходных условий, в частности, гражданского общества, но возможна адаптация отдельных элементов.
Германская модель основана на идеологии «кооперативного», а не «конкурентного», как в предыдущих двух моделях, федерализма. Бюджетная система базируется на «общих» налогах, поступления от которых распределяются между всеми ее уровнями. При этом осуществляется их частичное перераспределение, т.е. имеет место дифференциация нормативов отчислений. Цель такого перераспределения - сокращение разрыва между землями-донорами и землями-реципиентами. Прямая финансовая помощь из вышестоящих бюджетов относительно невелика, вместе с тем развита практика многочисленных и весьма крупных федеральных и совместных программ регионального развития. Расходные полномочия распределены в соответствии с принципами «классического» бюджетного федерализма [1, c. 24].
При оказании социальных услуг государственные органы исходят не из минимальных социальных стандартов, а из принципа обеспечения равного уровня жизни для всех жителей страны. Тем не менее, ФРГ остается федерацией, состоящей из 16 субъектов - земель, а также муниципальных образований. В сфере компетенции федеральных органов власти ФРГ находятся оборона, международные отношения, вопросы гражданства, эмиграции и иммиграции, валютная политика, финансирование и регулирование
№ 4 (32) 2013 г Вестник Института законодательства Республики Казахстан
федерального транспорта, почтовых и телекоммуникационных услуг.
Полномочия органов власти земель распространяются на регулирование вопросов культуры, образования, юстиции и правопорядка, здравоохранения, а также региональной экономической политики. В ведении муниципальных органов власти находятся коммунальные услуги, местные учреждения здравоохранения, спорт, строительство жилья, дорог, школ. Вместе с тем, объем компетенции органов власти различных уровней не всегда совпадает с их расходными полномочиями. Расходы в области социальной политики и строительства объектов инфраструктуры, осуществляются бюджетами всех уровней.
Право органов власти различного уровня устанавливать те или иные налоги, а также распределение налоговых поступлений между уровнями бюджетной системы закреплено в конституции и не может быть изменено иначе как через поправки к ней.
Вместе с тем, распределение налоговых поступлений между бюджетами различных уровней не совпадает с распределением ответственности в области сбора налогов и платежей. Так, конституция ФРГ определяет, что в ведении федерального правительства находятся вопросы администрирования таможенных пошлин, фискальных монополий, акцизных платежей, регламентируемых федеральным законодательством (включая НДС на импорт), а также налогов, введенных директивами ЕС.
Полномочия по администрированию всех остальных налогов закреплены за органами власти земель, причем в случае зачисления поступлений этих налогов в федеральный бюджет власти субъектов федерации являются агентами федерального правительства. В случае же зачисления налоговых поступлений в муниципальные бюджеты, обычной практикой является полная или частичная передача полномочий по их администрированию органам власти муниципалитетов.
Для германской бюджетной системы характерна трехступенчатая система межбюджетного выравнивания.
Во-первых, осуществляется доходное выравнивание через поступления НДС в бюджеты субъектов федерации: 25% от доли бюджетов земель в общих поступлениях НДС распределяется между всеми землями, при этом 25% указанной суммы направляется на поддержку земель с низким налоговым потенциалом (суммы трансфертов рассчитываются в соответствии со специальной формулой), а оставшиеся 75% распределяются пропорционально численности
населения [2, ^ 26].
Второй вид межбюджетного выравнивания заключается в перераспределении бюджетных ресурсов между бюджетами земель без вмешательства со стороны федерального правительства. В качестве критерия для определения получателей трансферта рассчитывается региональный фискальный потенциал, который является суммой налоговых доходов регионального бюджета с корректировками на предоставляемые налоговые льготы и объем налоговых доходов местных бюджетов, скорректированных, в свою очередь, на плотность населения, степень урбанизации и т.д.
Третьим видом финансовой поддержки регионов в ФРГ являются прямые федеральные гранты некоторым территориям. При этом различаются трансферты территориям с низким уровнем бюджетных доходов, а также территориям с высоким уровнем бюджетных доходов в качестве компенсации за высокий объем выравнивающих платежей в пользу восточных земель, трансферты на особые нужды некоторым землям, трансферты на погашение задолженности региональными бюджетами, трансферты бюджетам восточных земель для стимулирования инвестиций и экономического роста.
Проведенный обзор бюджетных систем и систем межбюджетного выравнивания стран с федеративным и унитарным государственным устройством позволяет сделать следующие выводы.
Особенность бюджетных систем федеративных государств состоит, прежде всего, в гораздо большей самостоятельности органов власти субъектов федерации, то есть второго после центрального правительства уровня власти в стране, в области установления налоговых ставок и введения новых налогов, распределения расходных полномочий и распоряжения средствами собственных бюджетов.
В странах с федеративным устройством расходные обязательства бюджетов субъектов Федерации гораздо шире, чем у бюджетов аналогичного уровня в унитарных государствах. Для унитарных государств характерно единообразие налогов, платежей и бюджетного процесса на всей территории страны, а в федеративных государствах указанные параметры могут отличаться друг от друга в разных субъектах федерации в зависимости от регионального законодательства.
В странах с федеративным государственным устройством бюджет каждого уровня является самостоятельным фондом финансовых ресурсов, мобилизующим и распределяющим свои собственные финансовые ресурсы. При этом бюд-
82
жеты различного уровня связаны между собой системой межбюджетных отношений, построенной согласно федеральному законодательству. Приведенный тезис находит подтверждение хотя бы в том факте, что в унитарных государствах, в противоположность федерациям, центральное правительство несет ответственность по задолженности бюджетов нижестоящих уровней, а также устанавливает ограничения на объем и сроки заимствований [3, с. 297].
Кроме того, для унитарных государств характерна высокая (более 50%) доля средств центрального бюджета в доходах бюджетов нижестоящего уровня. Обзор бюджетных систем показал, что роль и сфера ответственности муниципальных органов власти и их бюджетов примерно одинаковы в государствах с различным устройством. Практически во всех случаях органы власти муниципалитетов несут обязательства по финансированию расходных статей исключительно местного значения, в доходы этих бюджетов зачисляются налоги на имущество и местные лицензионные и регистрационные сборы, а доходная база бюджетов нижнего уровня, как правило, сильно зависит от средств вышестоящих бюджетов. Вместе с тем, нельзя сказать, что принцип государственного устройства полностью определяет распределение прав и обязанностей между уровнями бюджетной системы.
Принцип социальной справедливости обеспечивается, но за счет некоторого ущерба экономической эффективности. Казахстан, пытаясь стать финансовым центром самостоятельного значения, не будет копировать ни одну из представленных моделей. Все множество возможных решений сводится к определенному сочетанию тех или иных элементов разных моделей. Результатом может стать либо нежизнеспособная компиляция, либо принципиально новая модель межбюджетных отношений.
Разумеется, чтобы построить модель межбюджетных отношений, необходимо выполнить ряд последовательных шагов: распределить ответственность за расходы, закрепить доходы между уровнями бюджетов, обеспечивая при этом выравнивание уровня развития территорий. Согласно теории, только после того, как распределена ответственность за расходы и стал известен их общий объем на каждом уровне власти, следует приступать к решению вопросов о закреплении и перераспределении доходов между этими уровнями. Реализация важнейшего принципа бюджетного разделизма состоит в том, что каждый уровень власти должен располагать достаточными полномочиями из собственных
источников для финансирования расходных обязательств. Делегированные задачи могут финансироваться путем предоставления трансфертов из вышестоящего бюджета [4, с. 47].
Таким образом, на местный уровень могут быть переданы только те функции, реализация которых требует осуществления непосредственно местными государственными органами властных полномочий в части определения методов, форм и размеров социальных выплат и т.п.
Опыт стран с развитыми рыночными отношениями показывает, что расходы, связанные с социальной стабилизацией (выплата различных социальных пособий), и расходы, влияющие на распределение доходов населения (на социальную защиту), обычно являются функциями центрального правительства. Расходы тех видов услуг, для которых особую важность представляет эффективное вложение ресурсов, лучше всего передавать на разные уровни власти в зависимости от расширения области применения (распространения) [1, с. 54].
Реальная же структура распределения расходных функций зависит от огромного числа регионально опосредованных факторов, поэтому каждая страна стремится найти собственную модель и выработать свой подход к распределению расходных функций по уровням власти.
В идеале финансирование социальных услуг, приносящих коллективную пользу, осуществляется из средств бюджетов различных уровней пропорционально реальному объему финансовых полномочий местных и центральных уровней государственной власти. Однако на практике строгое разделение объемов финансирования между местными и центральными уровнями власти зависит от масштабов, переданных на места функций и полномочий и их государственной значимости, а также размеров и устойчивости базы налогообложения. При этом необходимо учитывать неравномерность экономического развития различных территориальных единиц. Достижение самодостаточности на местном уровне возможно лишь в том случае, когда местная администрация имеет полномочия по регулированию налогообложения. В противном случае ей приходится рассчитывать на выделение субсидий или субвенций.
В мировой практике выработано несколько основных подходов по расчету нормативных расходов в целях распределения финансовой помощи бюджетам нижестоящего уровня [2, с. 28].
Проведение анализа факторов, оказывающих влияние на стоимость бюджетных услуг, на основе которого определяется их влияние на указанную стоимость и оценка расходных нормативов.
№ 4 (32) 2013 г. Вестник Института законодательства Республики Казахстан
Проведение оценки относительной стоимости оказания государственных услуг путем выявления фактической доли в целевом трансферте на соответствующий вид расходов бюджета.
Осуществление расчетов расходных потребностей регионов на основе среднедушевых показателей по стране, однако, этот метод не применим в странах с наличием существенных межрегиональных различий в стоимости оказания государственных услуг.
Выявление расходных потребностей местных бюджетов на основе фактически произведенных бюджетных расходов. В то же время данный метод может быть реализован только в случае достоверности и реальности отражения показателями фактических расходов местных бюджетов их расходных потребностей.
Государства с унитарным устройством чаще всего применяют систему оценки расходных потребностей региональных образований, где на основе регрессионного анализа рассчитывается функция удельных расходов местных бюджетов от различных социально-экономических факторов. Значения некоторых коэффициентов рассчитываются на основе экспертных оценок, получаемых после консультаций с местными властями. Данная система позволяет учитывать практически все существующие бюджетные услуги и включать в анализ широкий спектр факторов, влияющих на региональные различия, в т.ч.
стоимостные. Она позволяет добиться практически полного бюджетного выравнивания регионов благодаря тому, что обеспечиваются практически равные затраты в регионах с равными условиями. Однако для проведения успешных расчетов требуется достаточно большой объем статистической информации, что усложняет применение данной системы.
В течение последних десятилетий во многих государствах наблюдается тенденция к передаче многих расходных и, в меньшей степени, доходных полномочий местным уровням государственного управления. Существование такой тенденции является следствием эволюции взглядов на политическое устройство государственной власти в сторону повышения уровня представительства населения в принятии политических решений и приближения количества, качества и структуры государственных услуг к предпочтениям их получателей.
В связи с этим, исходя из приведенных выше принципов распределения расходных полномочий между уровнями государственной власти, можно сделать вывод, что с точки зрения макроэкономического контроля за состоянием расходов государственного бюджета большее значение имеет не способ распределения расходных полномочий, а контролирование общего уровня государственных расходов.
Список литературы
1. Гутник В., Оттнад А. Межбюджетные отношения в системе федерализма: германский вариант // Проблемы теории и практики управления. - 2001. - №1. - С. 21-29.
2. Жуйриков К.К. д.э.н., профе ссор. Зарубежный опыт и практика организации и функционирования местных бюджетов // Банки Казахстана. - 2006. - № 3. - С. 11-23.
3. Самуэльсон П. Экономика Т. 1. - М., 1992. - С. 432.
4. Христенко В.Б. Межбюджетные отношения и управления региональными финансами. Опыт. Проблемы. Перспективы. - М: Дело, 2002. - С. 267.
Мацалада бюджетаралъщ цатынастарды цалъттастырудыц шетелдж тзжгрибеа царастырылган. Бюджетаралыщ цатынастар моделъдертщ нег1зг1 тYрлерiнiц салыстырмалы талдауы ЖYргiзiледi. Эрбiр моделъдщ ерекшелiгi аныщталады. Унитарлы мемлекеттердщ бюджетаралыщ цатынастарын щалыптастырудыц iс ЖYзiндегi тэжiрибесi жинащталып цорытынды жасалады.
ТYйiн свздер: бюджет, бюджетаралыщ басцару, щаржылыщ жэне цуцыцтыц ЖYйе, Цазацстан, салыцтар, табыс.
В статье рассматривается зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений. В статье проводится сравнительный анализ основных типов моделей межбюджетных отношений, в ходе которого выявляются особенности каждой из моделей. Обобщается практический опыт построения межбюджетных отношений государств с унитарным устройством и подводятся итоги.
Ключевые слова: бюджет, межбюджетное управление, финансовая и правовая система, Казахстан, налоги, доход.
The article runs about the formation of foreign experience of interbudget relations. Author presents a comparative analysis of the main types of models of inter-budgetary relations, ascertain the characteristics of each of the models and he generalizes the experience of building interbudgetary relations between unitary states.
Keywords: budget, interbudgetary management, financial and legal system, Kazakhstan, taxes, income.
Дэурен Хамит^лы Пернеев,
Каза^ гуманитарлыщ зац университет конституциялыщ кдоык; жэне мемлекетпк бас^ару кафедрасыньщ ага о^ытушысы, PhD докторанты
Бюджет аралык катынастарды калыптастырудыц халыкаралык тэжарибеС
Пернеев Даурен Хамитович,
старший преподаватель кафедры конституционного права и государственного управления Казахского гуманитарно-юридического университета, докторант PhD
Зарубежный опыт формирования межбюджетных отношений
Perneev Dauren Hamitovich,
senior teacher of chair of a constitutional law and public administration of the Kazakh humanitarian and legal university, PhD
Foreign experience in the formation of inter-budgetary relations
