CC BY
210ФИНАНСИРОВАНИЕ ВЫБОРОВ: ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И СУДЕБНАЯ ПРАКТИКА
В. Е. Подшивалов, кандидат юридических наук
В общем виде финансирование выборов может быть определено как материальное обеспечение действий участников избирательного процесса в целях исполнения ими возложенных избирательным законодательством обязанностей и реализации принадлежащих им избирательных прав. Проблематика финансирования выборов, таким образом, охватывает значительный круг общественных отношений на различных стадиях избирательного процесса и касается как обеспечения подготовки и проведения выборов избирательными комиссиями, так и формирования и расходования избирательных фондов кандидатов, избирательных объединений.
Прежде чем перейти к рассмотрению сложившейся судебной практики по отдельным вопросам финансирования выборов, полагаем необходимым сделать одно предварительное замечание.
Следует учитывать, что судебная практика нарабатывается в течение определенного времени после вступления в силу тех правовых норм, которые подлежат применению в споре по тому или иному вопросу финансирования выборов. Изменения, которые вносятся в избирательное законодательство, могут сделать отдельные правовые проблемы неактуальными в связи с устранением соответствующих норм из избирательного законодательства. Так, например, Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 93-Ф3 «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации о выборах и референдумах и иные законодательные акты Российской Федерации» [1] (далее - Федеральный закон от 21 июля 2005 года) существенно изменил институт избирательного залога, закрепленный Федеральным законом об основных гарантиях избирательных прав. Поэтому решения судов общей юрисдикции, касающиеся избирательного залога и вынесенные по спорам, возникшим в рамках прошедших избирательных кампаний, в настоящее время должны всякий раз оцениваться на предмет применимости. То же справедливо и для судебных постановлений, вынесенных до вступления в силу ныне действующего Федерального закона от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основ-
ных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [2] (далее - Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав). Кроме того, значительное влияние на судебную практику по избирательным спорам оказывают и решения Конституционного Суда Российской Федерации. Выявленный Судом конституционно-правовой смысл нормы избирательного закона подлежит обязательному учету судами общей юрисдикции и в соответствующих случаях приводит к изменению судебной практики.
Назначение уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Пункт 3 статьи 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав закрепляет общую норму о том, что кандидаты вправе (а в случаях, предусмотренных законом, обязаны), избирательные объединения обязаны назначать уполномоченных представителей по финансовым вопросам. Уполномоченные представители по финансовым вопросам регистрируются избирательными комиссиями в порядке, установленном законом.
Определением Верховного Суда Российской Федерации от 18 ноября 2004 года [3], вынесенным в кассационном порядке, подтверждена возможность отказа избирательной комиссией в регистрации уполномоченного представителя по финансовым вопросам в случае ненадлежащего оформления представленных документов. В частности, в протоколе внеочередной конференции регионального отделения политической партии «Российская партия Пенсионеров» в Брянской области, на которой В. Е. Демин был назначен уполномоченным представителем по финансовым вопросам данного избирательного объединения, не содержалось ряда необходимых сведений, а именно данных о предоставлении ему права подписи финансовых документов, отсутствовал образец печати. Оформленная на имя В. Е. Демина доверенность помимо несоответствия предъявляемым требованиям не имела и даты ее совершения. Суд отверг доводы избирательного объединения о том, что регистрация уполномоченного представителя является производной от заверения
списка кандидатов в депутаты и разрешения на открытие специального избирательного счета, и подчеркнул, что наличия разрешения недостаточно, так как разрешением избирательному объединению предоставлено право на открытие избирательного счета, но для его непосредственного открытия требуется представление документов, оформленных надлежащим образом.
Однако если недостатки в документах, представленных для регистрации уполномоченного представителя по финансовым вопросам, были выявлены после его регистрации избирательной комиссией, то это само по себе не обязательно свидетельствует о незаконности решения избирательной комиссии о регистрации уполномоченного представителя. Так, определением Верховного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2004 года [4] оставлено без изменения решение Верховного Суда Республики Татарстан, посчитавшего выявленные в документах неточности имеющими технический характер и устранимыми.
Создание избирательного фонда. Как известно, обязательным условием финансирования кандидатом, избирательным объединением своей избирательной кампании является создание ими собственного избирательного фонда (пункт 1 статьи 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Требование создания кандидатом, избирательным объединением избирательного фонда не противоречит Конституции Российской Федерации и не ограничивает пассивного избирательного права соответствующих кандидатов [5].
Кандидаты создают свои избирательные фонды в период после письменного уведомления соответствующей избирательной комиссии о их выдвижении (самовыдвижении) до представления документов для их регистрации этой избирательной комиссией [6], а избирательные объединения, выдвинувшие списки кандидатов,— после регистрации их уполномоченных представителей по финансовым вопросам соответствующими избирательными комиссиями.
Вместе с тем, избирательное законодательство не дает четкого ответа на вопросы о том, какие именно действия понимаются под созданием собственного избирательного фонда и каковы последствия несоблюдения сроков его создания. Анализ Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав
приводит лишь к выводу, что создание избирательного фонда включает в качестве обязательного элемента открытие специального избирательного счета в порядке, установленном избирательной комиссией субъекта Российской Федерации, на основе разрешения избирательной комиссии, определяющей результаты в округе (пункты 11, 12 статьи 58).
Суды общей юрисдикции при рассмотрении соответствующих избирательных споров выработали следующие правовые позиции.
1. Обязанность создания избирательного фонда не предполагает обязательного внесения кандидатом, избирательным объединением на специальный избирательный счет каких-либо денежных средств. В качестве примера можно указать на определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 марта 2004 года [7], в котором суд указал, что отсутствие денежных средств на специальном избирательном счете в момент регистрации кандидата не свидетельствует о том, что избирательный фонд им не создан. Такая позиция полностью согласуется с нормами избирательного законодательства, которые закрепляют возможность поступления средств на специальный избирательный счет кандидата, избирательного объединения из иных источников (средства, выделенные кандидату выдвинувшим его избирательным объединением; добровольные пожертвования юридических и физических лиц; средства, выделенные соответствующей избирательной комиссией, если это предусмотрено законом). Тем самым обеспечивается принципиальная возможность ведения избирательной кампании и при отсутствии денежных средств у самого кандидата, избирательного объединения [8]. В настоящее время обсуждаемое положение нашло отражение непосредственно в законе (подпункт «ж» пункта 24, подпункт «д» пункта 25 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
2. В случае, если не соблюден срок открытия специального избирательного счета, избирательный фонд признается несозданным. Но судебные инстанции при разрешении избирательных споров по этому вопросу учитывают также, была ли у кандидата реальная возможность своевременно выполнить возложенную на него законом обязанность.
Так, в ряде случаев избирательная комиссия отказывала кандидату в регистрации на основании несвоевременного открытия специального избирательного счета, хотя причи-
ной являлась несвоевременная выдача этой же комиссией необходимого разрешения. В таком случае суд удовлетворял требования кандидата об отмене решения комиссии об отказе в регистрации [9]. Так, например, в определении от 21 марта 2005 года Верховный Суд Российской Федерации отметил, что хотя открытие специального избирательного счета представляет собой обязанность кандидата, возложение на него обязанности по истребованию от окружной избирательной комиссии разрешения на открытие специального избирательного счета поставило бы его в неравные условия с другими кандидатами, поскольку другим кандидатам необходимые документы были выданы немедленно.
В случае же, если срок на открытие специального избирательного счета был пропущен кандидатом по его собственной вине, судебная практика признает последующий отказ в регистрации законным. Так, кандидат в депутаты Народного Собрания (Парламента) Карачаево-Черкесской Республики И. Г. Богомолова, находясь на санаторно-курортном лечении, поручила И. А. Биджеву, действующему на основании доверенности, представить в окружную избирательную комиссию необходимые для выдвижения документы. После принятия указанных документов разрешение на открытие специального избирательного счета окружной избирательной комиссией не выдавалось, и к моменту возвращения И. Г. Богомоловой из лечебного учреждения срок был пропущен. Суд констатировал, что у кандидата имелась возможность назначения своего уполномоченного представителя по финансовым вопросам и что за разрешением на открытие специального избирательного счета от имени И. Г. Богомоловой никто не обращался, и отказал в отмене решения комиссии об отказе в регистрации. Решение суда кассационной инстанцией было оставлено в силе [10].
3. Требование о выдаче разрешения на открытие специального избирательного счета кандидатом, выдвинувшим свою кандидатуру по одномандатному избирательному округу, может быть предъявлено в избирательную комиссию, организующую выборы, только в случае, если соответствующая окружная избирательная комиссия еще не сформирована.
Так, на дополнительных выборах депутатов Московской городской Думы в марте 2004 года Л. С. Адарчевой необходимые для выдвижения документы были представлены
не в окружную избирательную комиссию, а в Московскую городскую избирательную комиссию. Разрешение на открытие специального избирательного счета ей не выдавалось. Принятые от заявителя документы были направлены в окружную избирательную комиссию, где разрешение на открытие счета и было получено кандидатом. В связи с указанными обстоятельствами Л. С. Адарчева не смогла своевременно приступить к изготовлению подписных листов и сбору подписей и попросила Московский городской суд продлить ей срок для сбора подписей, взыскать с Московской городской избирательной комиссии денежные средства, чтобы она смогла внести их в качестве избирательного залога, а также компенсацию в возмещение морального вреда. Определением Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2004 года [11] решение Московского городского суда об отказе в заявленных требованиях оставлено без изменения.
Перечисление денежных средств в избирательный фонд. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает определенные правила перечисления денежных средств в избирательные фонды кандидатов и избирательных объединений. В частности, определен круг лиц, которым запрещено делать добровольные пожертвования, закреплен перечень сведений, которые должны быть указаны в платежном документе, и, кроме того, установлено, что закон о соответствующем виде выборов должен определить предельные размеры добровольных пожертвований (пункты 6-11 статьи 58 указанного федерального закона).
При применении указанных норм закона следует учитывать следующие моменты.
Отсутствие в платежном документе на перечисление добровольного пожертвования определенных в законе сведений или их недостоверность влекут признание такого пожертвования анонимным, и поступившие таким образом денежные средства должны быть перечислены кандидатом, избирательным объединением в доход бюджета. К указанным сведениям относятся: для физических лиц — фамилия, имя и отчество, адрес места жительства, для юридических лиц — идентификационный номер налогоплательщика, наименование, банковские реквизиты.
Так, в 2003 году на выборах губернатора Свердловской области суд признал анонимным пожертвованием денежные средства,
перечисленные фондом «Выбор честных людей» в избирательный фонд одного из кандидатов. В платежных документах было указано прежнее наименование этого фонда — фонд «Развития гражданских инициатив». Поскольку запись о регистрации изменений в учредительных документах фонда была внесена в Единый государственный реестр юридических лиц 14 июля 2003 года, а пожертвования перечислялись в период с 15 по 28 июля 2003 года, суд счел указанные в платежных документах сведения о наименовании фонда недостоверными. Судебные инстанции отвергли доводы представителя кандидата о том, что анонимность жертвователя следует понимать как невозможность его идентификации, и подчеркнули, что в федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав нет предписаний о том, что недостоверность сведений должна быть такого свойства, которое лишало бы возможности установления лица, указавшего эти сведения [12]. В судебном постановлении по другому делу обращено внимание, что в платежном документе необходимые сведения должны указываться точно в соответствии с законом; так, использование слова «резидент» не означает указания гражданства Российской Федерации [13].
Однако в другом случае Верховный Суд Российской Федерации согласился с тем, что не указанные в платежных документах сведения о жертвователях могут быть восполнены иным путем [14]. Так, при рассмотрении дела по заявлению регионального отделения политической партии «Российская партия жизни» в Республике Татарстан против регионального отделения политической партии «Союз Правых Сил» в Республике Татарстан судом было установлено, что при внесении несколькими юридическими лицами добровольных пожертвований в избирательный фонд регионального отделения партии «Союз Правых Сил» отдельные сведения из числа необходимых в соответствии законом отсутствовали. Однако эти сведения содержались в письмах, направленных уполномоченному представителю регионального отделения «Союза Правых Сил» в Республике Татарстан. Суд посчитал, что по смыслу пункта 8 статьи 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав предписание о необходимости указания в платежном поручении соответствующих сведений обусловлено потребностью контроля за соблюдением организациями-жертвователями избирательного
законодательства, а также исключения возможности использования при финансировании избирательной кампании средств, за счет которых избирательные фонды создаваться не могут. Чтобы средства избирательного фонда считались незаконными, нарушения закона должны носить невосполнимый характер, то есть отсутствие этих сведений должно препятствовать осуществлению контроля за формированием избирательного фонда.
По другому делу суд также отказал в признании пожертвований анонимными на том основании, что при перечислении пожертвования физическими лицами в адресе места их жительства отсутствовало наименование субъекта Российской Федерации [15]. Жертвователи проживали в г. Нижний Новгород и в г. Йошкар-Ола, и поскольку заявителем не была доказана возможность двоякого толкования названий соответствующих субъектов Российской Федерации, в которых расположены указанные города, суд отверг доводы заявителя.
Кроме того, с учетом сложившейся практики отношений между юридическими лицами-жертвователями и банками последние могут обращаться с запросами об уточнении сведений, подлежащих обязательному указанию в платежных поручениях. В случае дополнительного представления таких сведений в банк в письменном виде нет оснований считать порядок внесения добровольного пожертвования нарушенным [16]. Это справедливо и в случае исправления неверно указанных данных о жертвователе [17].
Использование незаконно поступивших в избирательный фонд денежных средств. Установление этого обстоятельства является ключевым при раскрытии содержания понятий «внесение избирательного залога за счет средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением требований, установленных законом» и «использование при финансировании своей избирательной кампании помимо средств собственного избирательного фонда иных денежных средств» (подпункт «в» пункта 14, подпункт «з» пункта 24, подпункт «е» пункта 25 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав).
Анализ судебной практики позволяет указать некоторые ориентиры, которыми руководствовались суды при разрешении соответствующих избирательных споров [18].
Во-первых, в каждом случае суды проводят подробный анализ правомерности поряд-
ка поступления денежных средств в избирательный фонд и учитывают все приходные и расходные операции по специальному избирательному счету избирательного фонда, в том числе операции по возврату добровольных пожертвований совершившим их жертвователям и операции по перечислению анонимных пожертвований в доход соответствующего бюджета.
Во-вторых, расходная операция признается совершенной полностью или в соответствующей части за счет средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением требований закона, если в момент передачи кандидатом, избирательным объединением платежного документа банку на специальном избирательном счете не имелось законно поступивших средств в количестве, достаточном для ее совершения [19]. Таким образом, не имеет значения, поступили ли в последующем на специальный избирательный счет денежные средства, достаточные для совершения этой расходной операции за их счет.
В-третьих, на основании вышеприведенного анализа суды делают вывод об общей сумме незаконно использованных денежных средств или соответственно о том, был ли избирательный залог внесен за счет средств, поступивших в избирательный фонд с нарушением требований, установленных законом.
Так, например, в деле по заявлению окружной избирательной комиссии на выборах депутатов Читинской областной Думы в 2004 году судом была отменена регистрация кандидата С. Разрешая дело, суд установил следующие факты:
1) 17 сентября 2004 года в избирательный фонд кандидата С. незаконно поступили 50 тыс. руб. от ГУП «Облтехинвентаризация», а 20 сентября 2004 года - 10 тыс. руб. законных пожертвований;
2) 22 сентября 2004 года С. израсходовал 9794 руб. из средств фонда, в этот же день С. израсходовал со своего счета 15 тыс. руб., из которых 14 974 руб. были взяты из суммы незаконного пожертвования от ГУП «Облте-хинвентаризация», а 24 сентября 2004 года снял со счета еще 826 руб.;
3) в этот же день в избирательный фонд С. поступили незаконные пожертвования от ОАО «Черновский овощевод» в сумме 20 тыс. руб. и от Д. В. Закаряна в сумме 30 тыс. руб. В дальнейшем в период с 27 сентября 2004 года по 29 сентября 2004 года в избирательный
фонд С. поступили законные пожертвования в сумме 70 тыс. руб.;
4) в период с 28 сентября 2004 года по 7 октября 2004 года С. из средств, находящихся на его счете, были оплачены расходы, связанные с проведением его избирательной кампании, на общую сумму 127 827 руб., то есть помимо 70 тыс. руб., законно поступивших в избирательный фонд, С. потратил еще 57 827 руб. из суммы незаконных пожертвований;
5) учитывая, что предельный размер расходов из избирательного фонда составлял в соответствии с законом 300 тыс. руб., кандидат использовал денежные средства помимо своего избирательного фонда на сумму более чем 5 процентов от нее, и его регистрация подлежит отмене [20].
Следует иметь в виду, что кандидат, избирательное объединение не несут ответственности за принятие пожертвований, при внесении которых жертвователи указали недостоверные сведения, если эти кандидат, избирательное объединение своевременно не получили информацию о неправомерности данных пожертвований (пункт 9 статьи 58 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав). Вместе с тем обязанность осуществления соответствующей проверки лежит на самом кандидате, избирательном объединении. Судами отвергались доводы о том, что использование неправомерных пожертвований осуществлялось кандидатами по причине их ненадлежащего информирования об этом избирательными комиссиями [21].
Конституционный смысл избирательного залога. Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно разрешал споры о соответствии Конституции Российской Федерации тех или иных положений избирательного законодательства Российской Федерации об избирательном залоге, опираясь на выявленный им конституционно-правовой смысл указанного правового института.
Конституционный Суд Российской Федерации высказал позицию, согласно которой, устанавливая порядок выдвижения и регистрации кандидатов в депутаты, законодатель вправе в интересах избирателей предусмотреть специальные предварительные условия, позволяющие исключить из избирательного процесса тех его участников, которые не имеют достаточной поддержки избирателей. К таким условиям относится требование собрать определенное количество подписей
в поддержку выдвижения кандидата (списка кандидатов) или внести установленный избирательный залог [22].
Установление избирательного залога предоставляет дополнительную возможность для лица зарегистрироваться в качестве кандидата, не собирая подписи избирателей в свою поддержку и облегчая тем самым процесс регистрации. Институт избирательного залога не связан с результатами выборов, а является лишь одним из условий участия в избирательной кампании для тех, кто по собственной воле принял решение не собирать подписи в поддержку кандидата (списка кандидатов). Это условие в равной степени распространяется на всех кандидатов, оно известно заранее; внесение избирательного залога происходит исключительно на добровольной основе по инициативе самого кандидата; только от кандидата зависит, вносить ли избирательный залог, соглашаясь с указанным в законе условием, или зарегистрироваться на основе сбора подписей избирателей [23].
Следует иметь в виду, что Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав, устанавливая размер избирательного залога в 15 процентов от предельного размера расходования денежных средств из избирательного фонда кандидата, избирательного объединения, оставляет предельный размер на усмотрение законодателя соответствующего субъекта Российской Федерации. В некоторых случаях предельный размер расходования денежных средств из избирательного фонда, а следовательно, и размер избирательного залога выражается в весьма значительных денежных суммах. Так, на выборах Президента Республики Башкортостан указанный предельный размер расходов не должен превышать более чем в 650 000 раз минимальный размер оплаты труда, установленный федеральным законом на день назначения выборов, и в 2004 году размер избирательного залога составил 965 000 руб.
Р. Р. Воденко обратилась в Верховный Суд Республики Башкортостан с заявлением о признании недействующими ряда норм Кодекса Республики Башкортостан о выборах, устанавливающих предельный размер расходования средств избирательного фонда и размер избирательного залога. В обоснование своих требований она указывала, что в результате применения оспариваемых норм женщины фактически лишены пассив-
ного избирательного права, и только лицу, занимающему высокое административное, должностное или социальное положение, может быть гарантирована массовая поддержка путем перечисления на избирательный счет значительных денежных сумм. Верховный Суд Российской Федерации оставил в силе решение Верховного Суда Республики Башкортостан, отказавшего заявительнице в удовлетворении ее требований [24].
Другой момент связан с конституционно-правовым смыслом предусмотренных законом случаев, при которых избирательный залог не подлежит возврату кандидату, избирательному объединению. Гражданином В. И. Агейченковым был поставлен перед Конституционным Судом Российской Федерации вопрос, соответствует ли Конституции Российской Федерации правовая норма о том, что в случае признания выборов несостоявшимися избирательный залог не возвращается в избирательный фонд. Вынося решение, Суд отметил, что внесение избирательного залога связано с законодательно установленным условием: если кандидат на выборах не наберет установленного числа голосов, то есть не получит достаточной поддержки избирателей, избирательный залог не возвращается. Избрав вариант внесения избирательного залога, кандидат осознанно берет на себя риск, не получив установленного числа голосов избирателей, потерять внесенный залог. Поэтому в описанной ситуации нет оснований для вывода о нарушении прав кандидата [25].
Внесение избирательного залога на специальный залоговый счет избирательной комиссии. Внесение избирательного залога на соответствующий счет избирательной комиссии должно быть произведено в период, установленный законом. В ряде судебных решений подтверждено, что соответствующий срок по своему характеру является пресека-тельным и не подлежит восстановлению [26]. Не может служить оправданием этому и то обстоятельство, что документы, необходимые для выдвижения кандидата или списка кандидатов, представлены в избирательную комиссию непосредственно перед окончанием периода выдвижения и приема документов для регистрации, и соответственно, времени для открытия специального избирательного счета и внесения избирательного залога было недостаточно [27].
Избирательный залог не может быть вне-
сен путем его принятия непосредственно окружной избирательной комиссией или помимо избирательного фонда кандидата [28].
Кроме того, рассматривая один из избирательных споров, возникших при проведении выборов депутатов Московской областной Думы, Московский областной суд установил, что в платежном поручении на перечисление избирательного залога в качестве получателя была ошибочно указана не избирательная комиссия Московской области, а окружная избирательная комиссия соответствующего одномандатного избирательного округа. Суд пришел к выводу, что указанное обстоятельство при том, что иные указанные в этом документе реквизиты являются реквизитами счета избирательной комиссии Московской области и избирательный залог в действительности получен последней, не свидетельствует о нарушении порядка внесения избирательного залога [29].
Перечисление избирательного залога в доход бюджета. В ходе выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации в 2003 году неоднократно возникал вопрос о судьбе избирательного залога в случае отмены регистрации кандидата. Специфичность этих избирательных споров состоит в том, что указанные выборы, так же как и выборы Президента Российской Федерации, регулируются федеральным законом, то есть актом, имеющим ту же юридическую силу, что и Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав. Федеральный закон от 20 декабря 2002 года № 175-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» [30], в соответствии с которым проводились указанные выборы, не содержал таких оснований возврата избирательного залога в избирательный фонд, как отказ в регистрации кандидата и отмена регистрации кандидата (пункт 8 статьи 68), и, следовательно, залог подлежал перечислению в федеральный бюджет (пункт 12 той же статьи). Интересно, что для обоснования принятого решения суды ссылались также на пункт 13 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав, который прямо называет отказ в регистрации и отмену регистрации в качестве основания для перечисления залога в доход соответствующего бюджета [31].
Возврат избирательного залога в избирательный фонд. Представляет интерес
практика разрешения судами избирательных споров о возврате избирательного залога при наличии и отсутствии обстоятельств, вынуждающих кандидата к снятию своей кандидатуры, а избирательное объединение - к отзыву выдвинутого ими зарегистрированного кандидата, списка кандидатов.
Пункт 13 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав (в редакции, действовавшей до внесения в статью 38 изменений Федеральным законом от 21 июля 2005 года) устанавливал, что основанием для перечисления средств избирательного залога в доход соответствующего бюджета является факт получения неизбранным кандидатом, не принявшим участия в распределении депутатских мандатов списком кандидатов меньшего количества голосов избирателей, чем установлено законом. Кроме того, избирательный залог подлежал перечислению в доход бюджета в случае отказа в регистрации кандидата, списка кандидатов, снятия кандидатом своей кандидатуры, отзыва избирательным объединением, избирательным блоком зарегистрированного кандидата, списка кандидатов без вынуждающих к тому обстоятельств, если указанный отзыв приводит к отложению голосования или назначению повторных выборов, и в случае отмены регистрации кандидата, списка кандидатов. В иных случаях, в том числе в случае признания результатов выборов недействительными, избирательный залог подлежал возврату в соответствующий избирательный фонд.
Изложенная таким образом правовая норма оставляла неясным, может ли кандидат в случая снятия своей кандидатуры по вынуждающим к тому обстоятельствам требовать возврата избирательного залога в свой избирательный фонд. В ряде своих определений Верховный Суд Российской Федерации [32], давая толкование указанной норме, приходил к выводу, что законодатель, употребив термины «снятие кандидатом своей кандидатуры» и «отзыв зарегистрированного кандидата», предусмотрел возможность возврата избирательного залога при условии, если не наступили последствия в виде отложения для голосования, только в случае отзыва избирательным объединением зарегистрированного кандидата, списка кандидатов. Следовательно, избирательный залог подлежит перечислению в доход соответствующего бюджета при снятии кандидатом своей кандидатуры
независимо от обстоятельств, вынуждающих сделать это, и наступивших в результате этого последствий.
Аналогичная ситуация возникла в ходе повторных выборов депутата Законодательного собрания Иркутской области по одномандатному избирательному округу № 13 в марте 2005 года. На основании заявления зарегистрированного кандидата А. П. Капус-тенского о невозможности участия в выборах в связи со стойким расстройством здоровья регистрация кандидата была аннулирована окружной избирательной комиссией, но с учетом указанных выше судебных решений А. П. Капустенскому в возврате избирательного залога было отказано. Иркутский областной суд, рассмотрев заявление кандидата об отмене постановления Избирательной комиссии Иркутской области о перечислении избирательного залога в областной бюджет, в удовлетворении требований заявителю отказал, истолковав пункт 13 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав таким же образом, как и Верховный Суд Российской Федерации в указанных выше определениях.
Однако Верховный Суд Российской Федерации 5 октября 2005 года вынес определение [33] об отмене решения Иркутского областного суда и направлении дела на новое рассмотрение. Основанием к этому явилось неправильное, по мнению суда, толкование нормы материального права. Сославшись на пункт 2 определения Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 года № 245-О по жалобе гражданина Морозова Александра Владимировича на нарушение его конституционных прав положением пункта 13 статьи 38 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» [34] и на новую редакцию статьи 38 указанного федерального закона (подпункт «г» пункта 14 в редакции Федерального закона от 21 июля 2005 года), Верховный Суд Российской Федерации, по сути, занял прямо противоположную позицию по сравнению с занятой им ранее и сделал вывод о том, что при наличии обстоятельств, вынуждающих кандидата снять свою кандидатуру, внесенный избирательный залог может быть возвращен в соответствующий избирательный фонд.
Независимо от исхода нового рассмотрения этого гражданского дела представляется
важным отметить следующее.
Во-первых, упомянутое выше определение Конституционного Суда Российской Федерации от 12 апреля 2005 года, на наш взгляд, не могло быть положено Верховным Судом Российской Федерации в основу вынесенного определения по рассматриваемому избирательному спору, так как в определении Конституционного Суда Российской Федерации решен совсем иной вопрос. А. В. Морозов подал заявление о снятии своей кандидатуры через три часа после представления в избирательную комиссию документов, необходимых для регистрации, при наличии вынуждающих обстоятельств. Поскольку предназначение избирательного залога как условия регистрации кандидата реализуется с момента регистрации кандидата соответствующей избирательной комиссией, а таковой в отношении А. В. Морозова не состоялось, Конституционный Суд Российской Федерации пришел к выводу, что положение пункта 13 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав не может являться препятствием к возврату избирательного залога. Как видно из изложенного, правовое обоснование, положенное в основу определения от 12 апреля 2005 года, не затрагивает случаев снятия кандидатом своей кандидатуры после его регистрации избирательной комиссией. Поскольку расширительное толкование решений Конституционного Суда Российской Федерации представляется недопустимым, следует прийти к выводу о том, что в настоящее время решение вопроса о возврате избирательного залога в случае снятия кандидатом своей кандидатуры после его регистрации всецело оставлено на усмотрение законодателя и в принципе в любой момент может быть изменено или ограничено дополнительными условиями.
Во-вторых, очевидно, с учетом упомянутого определения Конституционного Суда Российской Федерации в настоящее время подпункт «г» пункта 14 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав четко закрепляет, что при решении вопроса о возврате избирательного залога необходимо учитывать наличие или отсутствие обстоятельств, вынуждающих кандидата снять свою кандидатуру, а избирательное объединение — отозвать кандидата, список кандидатов, и при их наличии избирательный залог подлежит возврату в соответствующий избирательный фонд.
Расходование средств избирательного фонда. Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав устанавливает, что средства избирательных фондов имеют целевое назначение и могут использоваться только на покрытие расходов, связанных с проведением избирательной кампании (пункт 2 статьи 59).
При разрешении одного из дел о признании результатов выборов недействительными [35] Московским областным судом было установлено, что выигравший кандидат С. В. Зуев допустил ряд нарушений при расходовании средств своего избирательного фонда. Кандидатом было допущено нецелевое расходование средств избирательного фонда в размере 5000 рублей, выплаченных по договору найма автомобиля «Мерседес-Бенц-600», не имеющего отношения к его избирательной кампании. Кроме того, по указанному делу путем сравнения итогового финансового отчета кандидата и показаний свидетелей и анализа заключенных кандидатом договоров по расходованию средств избирательного фонда было установлено, что ряд операций (монтаж и демонтаж постеров, использование автогидроподъемника, организация и техническое обеспечение концерта) не были оплачены из фонда или оплачены не в соответствии с фактически выполненным объемом работ. Например, автогидроподъемник неоднократно использовался с октября по декабрь 2001 года, в то время как стоимость работ составила, согласно отчету, 3273 руб. 60 коп., что соответствует стоимости использования автогидроподъемника за один день.
В судебной практике нашло отражение также то обстоятельство, что оплата деятельности третьих лиц в интересах кандидата по ведению его избирательной кампании может осуществляться только перечислением денежных средств со специального избирательного счета. Так, судом было установлено нарушение избирательного законодательства, которое выразилось в оплате рекламы Белореченского районного узла почтовой связи (кандидат Н. В. Волгин, действия которого оспаривались, являлся начальником указанного узла связи) в газете «Белореченская правда» путем взаимозачетов, Суд пришел к выводу, что указанные действия являются использованием денежных средств кандидатом помимо его избирательного фонда [36].
Отложение дня голосования в связи с тем, что ко дню голосования в избирательном округе оказалось менее установленного числа кандидатов, и возмещение расходов соответствующей избирательной комиссии. В соответствии с пунктами 33, 34 статьи 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав если ко дню голосования в избирательном округе число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа депутатских мандатов или равным ему либо если в едином избирательном округе будет зарегистрирован только один кандидат, список кандидатов или не будет ни одного зарегистрированного кандидата, списка кандидатов, голосование в таком избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладывается для дополнительного выдвижения кандидатов и осуществления последующих избирательных действий (за исключением голосования по одной кандидатуре при проведении повторного голосования, а также, если это определено законом субъекта Российской Федерации,- на выборах депутатов представительных органов муниципальных образований) до следующего дня, в который могут проводиться выборы. В случае, если указанные последствия наступили в результате того, что без вынуждающих обстоятельств зарегистрированный кандидат снял свою кандидатуру или избирательное объединение отозвало зарегистрированного кандидата, зарегистрированный список кандидатов либо в связи с тем, что регистрация кандидата, списка кандидатов была отменена судом или аннулирована избирательной комиссией, все расходы, понесенные избирательной комиссией, организующей выборы, при подготовке и проведении выборов, возмещаются за счет такого кандидата, избирательного объединения.
В качестве примера применения этих норм можно указать на судебные процессы, возникшие при проведении выборов депутатов Законодательного собрания Иркутской области в 2004 году [37]. В одномандатном избирательном округе № 6 два зарегистрированных кандидата, Д. и П., за пять дней до дня голосования одновременно подали в окружную избирательную комиссию заявления о снятии своих кандидатур, в результате чего их регистрация была аннулирована, а в одномандатном избирательном округе остался только один зарегистрированный кан-
дидат. Окружная избирательная комиссия отложила день голосования, а по окончании избирательной кампании обратилась к кандидатам с требованием о возмещении расходов областного бюджета, связанных с отложением дня голосования, при этом к возмещению были предъявлены расходы этой комиссии с момента назначения выборов до дня подачи кандидатами заявлений о снятии своих кандидатур. Комиссия учла, что последствия наступили в результате одновременной подачи Д. и П. заявлений о снятии своих кандидатур, и посчитала, что соответствующие расходы подлежат возмещению ими в равных долях. Поскольку решение окружной избирательной комиссии не было исполнено, Избирательная комиссия Иркутской области как главный распорядитель денежных средств, выделенных на выборы, обратилась в мировой суд г. Ангарска.
Между тем П. обжаловал решение окружной избирательной комиссии в Иркутский областной суд, ссылаясь на то, что одновременная подача заявлений физически невозможна, а поскольку его заявление было зарегистрировано в журнале регистрации входящей корреспонденции под меньшим номером, то к отложению дня голосования привели не его действия, а действия кандидата Д.; окружная избирательная комиссия должна была установить очередность подачи обоими кандидатами заявлений; Закон Иркутской области «О выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области» не предусматривает долевой ответственности в случае снятия ими своих кандидатур, а коллективная ответственность в таких случаях в принципе невозможна. Представители окружной избирательной комиссии и Избирательной комиссии Иркутской области указали, что в журнале регистрации входящей корреспонденции заявления кандидатов, хотя и были зарегистрированы под разными номерами, но помечены одним временем подачи; совместные действия Д. и П. повлекли отложение дня голосования, а обстоятельства, вынуждающие кандидатов снять свою кандидатуру, отсутствовали. Суд отказал в удовлетворении заявления П. [38].
Верховный Суд Российской Федерации, рассматривавший дело в кассационной инстанции, оставляя решение Иркутского областного суда без изменения, отметил, что статья 38 Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав компенсирует затраты субъекта Российской Федерации, по-
несшего бюджетные расходы на подготовку и проведение выборов. В данном деле действия П. повлекли такие последствия наряду с действиями другого кандидата, поэтому возмещение расходов должно быть произведено ими в равных долях [39].
Учитывая, что Иркутским областным судом была проверена законность решения окружной избирательной комиссии, мировой судья вынес решение о взыскании с П. и Д.
соответствующих денежных средств [40]. * * *
Из вышеизложенного видно, не все аспекты финансирования выборов в равной степени находят отражение в практике судов общей юрисдикции. Наибольшее количество избирательных споров связано с созданием кандидатами, избирательными объединениями собственных избирательных фондов, внесением и возвратом избирательного залога. Кроме того, разнообразие избирательных споров по вопросам финансирования выборов очень велико, и не представляется возможным охватить его иначе как в рамках специального исследования. Поэтому выше были освещены только наиболее типичные, часто возникающие ситуации, на которые в судебной практике может быть найден ответ, обладающий достаточной определенностью, и которые в будущем, по-видимому, будут разрешаться аналогичным образом.
Единство понимания взаимосвязей в системе норм избирательного права, а следовательно, и единство судебной практики,— это в определенной степени состояние равновесия в подходах к решению того или иного вопроса. В отдельных аспектах оно может быть нарушено под влиянием новелл избирательного законодательства и занятых Конституционным Судом Российской Федерации правовых позиций, которые приводят к переосмыслению содержания соответствующих правовых институтов или отдельных правовых норм.
1. Собрание законодательства РФ. 2005. № 30 (ч. 1). Ст. 3104.
2. Там же. 2002. № 24. Ст. 2253.
3. Определение Верховного Суда РФ от 18 ноября 2004 года по делу № 83-Г04-16 // СПС «КонсультантПлюс».
4. Определение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 года по делу № 11-Г04-3 // СПС «КонсультантПлюс».
5. Определение Конституционного Суда РФ от 1 октября 1998 года № 129-О по жалобе гражданина Тетельмина
Владимира Владимировича на нарушение его избирательных прав рядом положений Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс».
6. До внесения Федеральным законом от 21 июля 2005 года изменений в Федеральный закон об основных гарантиях избирательных прав избирательный фонд мог быть создан кандидатом до его регистрации избирательной комиссией.
7. Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 года по делу № 80-Г04-2 // СПС «КонсультантПлюс».
8. См.: определение Верховного Суда РФ от 3 марта 2004 года по делу № 66-Г04-2 // СПС «Консультант-Плюс».
9. Определение Верховного Суда РФ от 21 марта 2005 года по делу № 38-Г05-2 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 7. С. 211-215; определение Верховного Суда РФ от 15 декабря 1999 года по делу № 20-Г99-18 // СПС «Консультант-Плюс».
10. Определение Верховного Суда РФ от 12 марта 2004 года по делу № 30-Г04-3 // СПС «КонсультантПлюс». См. также: решение Вологодского областного суда от 23 марта
2002 года по делу по заявлению С. В. Кокшарова // Сборник судебных решений по делам о защите избирательных прав граждан и права на участие в референдуме. Ч. 3. М., 2005. С. 324-325.
11. Определение Верховного Суда РФ от 2 февраля 2004 года по делу № 5-Г04-12 // СПС «КонсультантПлюс».
12. Определение Верховного Суда РФ от 3 сентября 2003 года по делу № 45-Г03-18 // СПС «Консультант-Плюс».
13. Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 года по делу № 18-Г04-11 // СПС «КонсультантПлюс».
14. Определение Верховного Суда РФ от 25 февраля 2004 года по делу № 11-Г04-3 // СПС «Консультант-Плюс».
15. Определение Верховного Суда РФ от 17 декабря 2004 года по делу № 12-Г04-12 // СПС «Консультант-Плюс».
16. Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 года по делу № 45-Г04-16 // СПС «КонсультантПлюс».
17. Определение Верховного Суда РФ от 4 декабря
2003 года по делу № 66-Г03-18 // СПС «Консультант-Плюс».
18. См., например: определения Верховного Суда РФ от 5 августа 2002 года по делу № 56-Г02-19, от 9 марта 2004 года по делу № 18-Г04-11, от 17 ноября 2004 года по делу № 72-Г04-10, от 3 марта 2005 года по делу № 14-Г05-6 // СПС «КонсультантПлюс».
19. Очевидно, этот метод обусловлен обезличиванием находящихся на специальном избирательном счете денежных средств и подразумеваемой в законе презумпцией расходования кандидатом средств, поступивших в
избирательный фонд в соответствии с законом.
20. Определение Верховного Суда РФ от 17 ноября 2004 года по делу № 72-Г04-10 // СПС «Консультант-Плюс».
21. Определения Верховного Суда РФ от 5 августа 2002 года по делу № 56-Г02-19, от 9 марта 2004 года по делу № 18-Г04-11, от 17 ноября 2004 года по делу № 72-Г04-10 // СПС «КонсультантПлюс».
22. Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 года № 264-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Агейченкова Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав пунктами 9 и 10 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс»; постановление Конституционного Суда РФ от 17 ноября 1998 года № 17-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального Закона от 21 июня 1995 года «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 48. Ст. 5969.
23. Там же.
24. Определение Верховного Суда РФ от 14 февраля 2004 года по делу № 49-Г03-164 // СПС «Консультант-Плюс».
25. Определение Конституционного Суда РФ от 10 июля 2003 года по делу № 264-О об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Агейченкова Владимира Ивановича на нарушение его конституционных прав пунктами 9 и 10 статьи 64 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СПС «Консультант-Плюс».
26. Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 года по делу № 11-Г03-51 // СПС «КонсультантПлюс».
27. Определение Верховного Суда РФ от 9 марта 2004 года по делу № 45-Г04-17 // СПС «КонсультантПлюс».
28. Определение Верховного Суда РФ от 24 марта 2004 года по делу № 11-Г03-51 // СПС «КонсультантПлюс».
29. Определение Верховного Суда РФ от 18 октября 2004 года по делу № 4-Г04-50 // СПС «Консультант-Плюс».
30. Собрание законодательства РФ. 2002. № 51. Ст. 4982.
31. См., например: определения Верховного Суда РФ от 7 апреля 2004 года по делу № 39-Г04-2, от 22 апреля 2004 года по делу № 4-Г04-8, от 28 апреля 2004 года по делу № 89-Г04-6, от 1 сентября 2004 года по делу № 53-Г04-38 // СПС «КонсультантПлюс».
32. Определения Верховного Суда РФ от 9 января 2003 года по делу № 4-Г02-41, от 7 июля 2004 года по делу № 45-Г04-30, от 27 октября 2004 года по делу № 5-Г04-89 // СПС «КонсультантПлюс»; определение Верховного Суда РФ от 28 июля 2004 года по делу
№ 1-Г04-13, от 9 февраля 2005 года по делу № 78-Г04-46 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 5. С. 43-49; определение Верховного Суда РФ от 16 марта 2005 года по делу № 55-Г05-4 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2005. № 6. С. 57-60.
33. Архив Избирательной комиссии Иркутской области.
34. СПС «КонсультантПлюс».
35. Определение Верховного Суда РФ от 27 марта 2003 года по делу № 4-Г03-6 //Вестник Центральнойиз-бирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 3. С. 88-96.
36. Определение Верховного Суда РФ от 9 янва-
ря 2003 года по делу № 18-Г02-46 // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 2003. № 2. С. 45-47.
37. Хотя на выборах депутатов Законодательного собрания Иркутской области в 2004 году соответствующие нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав действовали в несколько иной редакции, это не имеет решающего значения для анализа принятых судебных постановлений.
38. Архив Избирательной комиссии Иркутской области.
39. Там же.
40. Там же.
ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ
ВИНА КАК СУБЪЕКТИВНОЕ УСЛОВИЕ ПРИВЛЕЧЕНИЯ К КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА ИЗБИРАТЕЛЬНЫЕ ПРАВОНАРУШЕНИЯ
Д. С. Рымарев
В рамках изучения института конституционно-правовой ответственности одним из проблемных является вопрос о субъективных условиях этого вида юридической ответственности применительно к избирательным правонарушениям.
Выступая самостоятельным видом юридической ответственности, конституционно-правовая ответственность призвана обеспечить эффективное исполнение всеми субъектами конституционно-правовых отношений их важной юридической обязанности - соблюдение Конституции и федеральных законов. В наиболее общем плане конституционно-правовая ответственность представляет собой наступление неблагоприятных последствий для субъектов конституционных правоотношений в случае нарушения ими правовых норм, охраняющих эти правоотношения [1].
Общая характеристика условий конституционно-правовой ответственности за избирательные правонарушения. Основанием конституционно-правовой ответственности выступает совершение правонарушения в сфере конституционно-правовых отношений, влекущее соответствующие правовые последствия [2]. «Она, как и любая другая юридическая ответственность, является мерой государственного принуждения, 34 основанной на юридическом и общественном
осуждении правонарушения и выражающейся в установлении для правонарушителя определенных отрицательных последствий» [3].
Конституционно-правовая ответственность за избирательные правонарушения налагается только при наличии объективных и субъективных условий привлечения к данному виду ответственности. При этом под объективными условиями понимается установление всех необходимых признаков объекта и объективной стороны избирательного правонарушения, а под субъективными - признаков субъекта и субъективной стороны неправомерного посягательства на отношения, охраняемые нормами избирательного права.
Объектом избирательного правонарушения являются охраняемые законодательством о выборах общественные отношения, связанные с реализацией гражданами избирательных прав, на которые направлено посягательство при его совершении. Соответственно под избирательными правами граждан понимаются конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также их право участвовать в предвыборной агитации, в наблюдении за работой избирательных комиссий, включая установление итогов голосования и определение результатов выборов, в других избирательных действиях
