CC BY
151
И.И. Иванча
ФИНАНСИРОВАНИЕ ТАМОЖЕННЫХ ОРГАНОВ В УСЛОВИЯХ НОВОГО ЭТАПА БЮДЖЕТНОЙ РЕФОРМЫ Аннотация
В статье раскрываются проблемы финансирования таможенных органов на современном этапе бюджетной реформы. Повышение эффективности государственного управления требует пересмотра подходов к оценке деятельности таможенных органов, связанных с внедрением принципов бюджетирования, ориентированного на результат, мониторинга качества финансового менеджмента.
Annotation
The article reveals the problem of financing of customs authorities at the present stage of fiscal reform. Improved governance requires a review of approaches to the estimation of the customs authorities related to the implementation of the principles of results-oriented budgeting, monitoring of the quality of financial management.
Ключевые слова
Таможенные органы, эффективность деятельности, бюджетирование, ориентированное на результат, мониторинг качества финансового менеджмента.
Keywords
Customs authorities, efficiency of activity, results oriented budgeting, monitoring of the quality of financial management.
2009 № 1
Вестник Ростовского государственного экономического университета «РИНХ»
Эффективность деятельности таможенной службы в значительной степени обусловлена эффективностью расходования финансовых ресурсов, направляемых на удовлетворение потребностей таможенных органов, их материально-техническое и социальное обеспечение. В то же время в финансировании государственного управления сокращение расходов как таковое не может быть самоцелью. Напротив, повышение эффективности государственного управления может многократно оправдать определенное повышение расходов на него. Поэтому проводимая в настоящее время модернизация таможенной службы нацелена, прежде всего, на ориентацию государства на достижение конкретных общественных потребностей во внешнеэкономической сфере.
Федеральная таможенная служба как субъект бюджетного планирования является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в соответствии с законодательством Российской Федерации свои полномочия и функции в установленной сфере деятельности по выработке государственной политики и нормативному правовому регулированию, контролю и надзору в области таможенного дела, а также функции агента валютного контроля и специальные функции по борьбе с контрабандой, иными преступлениями и административными правонарушениями.
В настоящее время таможенные органы в числе других органов государственного управления финансируются исключительно за счет средств федерального бюджета. Финансирование осуществляется в централизованном порядке исходя из территориальной и экономической необходимости сохранения и развития таможенных органов, а также экономического эффекта и качества работы таможенных органов.
В 2007 г. бюджетные ассигнования, выделенные на содержание бюд-
жетной системы, увеличились по сравнению с 2006 г. в 1,58 раза и составили 56,6 млрд руб., что позволило обеспечить финансирование всех звеньев таможенной системы и ее дальнейшее развитие. Расходы инвестиционного характера в 2007 г. увеличились в 2,48 раза по сравнению с уровнем 2006 г.[4].
Задачи в области повышения эффективности и результативности бюджетной сферы на сегодняшний день сводятся к усилению бюджетного планирования с учетом приоритетов государственной политики и общественной значимости конечных результатов использования финансовых ресурсов. Переориентация деятельности органов власти и администраторов бюджетных средств с «освоения» выделенных им ассигнований на достижение конечных, общественно значимых и измеряемых результатов предполагает применение принципиально новой идеологии бюджетного планирования, ориентированного на результат.
Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, позволяет:
- повысить уровень самостоятельности в принятии решений по вопросам оперативного расходования средств (в рамках согласованных программ и общего бюджетного ограничения);
- обеспечить предсказуемое финансирование выполняемых функций и на этой основе лучше планировать свою деятельность;
- повысить заинтересованность сотрудников в результатах своей деятельности;
- стимулировать максимально эффективное использование бюджетных средств.
Основными условиями для внедрения нового метода бюджетного планирования являются: определение стратегических целей и тактических задач деятельности; структурирование деятельности по программам, направленным на решение тактических задач; раз-
работка качественно измеримых показателей, позволяющих проводить мониторинг и оценку эффективности реализации программ; установление целевых значений показателей, которые будут достигнуты посредством реализации мероприятий программ; разработка механизма финансирования в зависимости от достижения заданных показателей эффективности деятельности.
Реализация стратегической цели и тактических задач, стоящих перед таможенными органами, осуществляется в рамках федеральных и ведомственных целевых программ. Программная деятельность ФТС России предполагает четкое разделение и оптимальное соче-
Таблица 1 .Распределение средств ФТС России по целям и задачам [3]
млн руб.
Задачи Год
2008 2009 2010
Цель 1. Повышение уровня соблюдения таможенного законодательства Российской Федерации, обеспечение полноты и своевременности уплаты таможенных пошлин, налогов и таможенных сборов.
Задача 1.1. Сокращение задолженности перед федеральным бюджетом по уплате таможенных платежей. 1785,6 1921,6 2068,1
Задача 1.2. Усиление контроля за достоверностью декларирования товаров. 9673,4 10409, 7 11207, 6
Задача 1.3. Повышение эффективности валютного контроля. 2300,4 2475,4 2668,5
Задача 1.4. Совершенствование законодательства Российской Федерации, применение которого относится к компетенции таможенных органов, и осуществление контроля его соблюдения. Повышение уровня законности принимаемых (совершаемых) таможенными органами решений, действий, (бездействия) в сфере таможенного дела. 1502,8 1617,3 1734,5
Цель 2. Повышение качества предоставления услуг таможенными органами, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем.
Задача 2.1. Упрощение таможенных процедур и ускорение таможенных операций при таможенном оформлении и таможенном контроле товаров. 20142, 7 20504, 2 10991, 7
Задача 2.2. Повышение информатизации и информационной прозрачности деятельности таможенных органов. 582,8 603,4 667,1
тание федеральных целевых программ как инструмента экономической политики государства и ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования, направленное на решение тактических задач. Сбалансированность программных мероприятий направлена на обеспечение укрепления финансовой дисциплины, повышение прозрачности использования бюджетных средств, снижение управленческих расходов и совершенствование таможенного администрирования. Распределение средств Федеральной таможенной службы по целям и задачам представлено в таблице 1.
Продолжение таблицы 1.
Задача 2.3. Создание благоприятных условий для осуществления транзита товаров через территорию Российской Федерации. 5044,3 5460,6 5870,6
Задача 2.4. Внедрение выборочных методов таможенного контроля на основе применения Системы управления рисками, уменьшение субъективизма при принятии решений о выпуске товаров. 5626,9 6103,6 6537,7
Задача 2.5. Смещение таможенного контроля товаров с этапа основного таможенного оформления на этап, предшествующий прибытию товаров на таможенную территорию Российской Федерации, а также на этап после выпуска товаров в свободное обращение. 6209,7 6707,0 7204,8
Задача 2.6 Противодействие коррупционным проявлениям и должностным правонарушениям в таможенных органах. 29112, 4 2621,4 2801,9
Цель 3. Выявление и пресечение контрабанды оружия, наркотиков, контрафактной продукции и иных товаров, запрещенных к ввозу в Российскую Федерацию, а также товаров, предметов и ценностей, вывоз которых за границу Российской Федерации запрещен.
Задача 3.1 Обеспечение полного контроля за перемещением запрещенных и ограниченных к ввозу товаров. 6889,2 7460,5 8005,4
Задача 3.2. Укрепление взаимодействия с российскими, зарубежными и международными органами и организациями в борьбе с терроризмом, контрабандой оружия, наркотиков, контрафактной продукцией и другими правонарушениями в таможенной сфере. 7170,8 7665,4 8338,9
Как видно из таблицы, основной объем финансирования - 40518,8 млн руб. в 2008 году, 42000 млн руб. в 2009 году и 34073,8 млн руб. в 2010 году направлены на повышение качества предоставления услуг таможенными органами, сокращение издержек участников внешнеэкономической деятельности и государства, связанных с таможенным оформлением и таможенным контролем. По задачам распределено 100% выделяемых денежных средств, что свидетельствует о высоких темпах реализации реформирования бюджетного планирования по данному направлению.
Внедрение формализованных методов оценки результативности и эффективности деятельности таможенных органов представляет наибольшую сложность, что связано с необходимостью использования широкого круга индикаторов, сочетания количествен-
ных оценок с качественными и увязки оценочного инструментария с особенностями организации деятельности в том или ином конкретном звене таможенных органов. Сложность данного подхода заключается в том, что критерии эффективности деятельности таможенных органов являются многомерными, далеко не все критерии имеют стоимостную оценку. Так, вложения в объекты, обеспечивающие повышение уровня экономической безопасности государства, не всегда могут обеспечить соответствующее увеличение поступлений в федеральный бюджет, но при этом могут дать вполне реальный эффект в решении других проблем, стоящих перед таможенными органами. В то же время именно этот этап является ключевым, позволяющим не только обеспечивать соответствие бюджетных расходов запланированному уровню, но
и стимулировать максимально эффективное использование бюджетных средств.
ФТС России в течение последних лет внедряется и постоянно совершенствуется механизм установления региональным таможенным управлениям и таможням, непосредственно подчиненным ФТС России, контрольных показателей эффективности деятельности и выставления оценки их выполнения. Для каждого показателя специалистами ФТС России разработаны формализованные методики расчета, информационные источники, используемые для расчета показателей, а также «весовые» коэффициенты, отражающие значимость конкретного показателя в общей совокупности показателей и тем самым определяющие приоритетные направления деятельности таможенных органов.
Ключевым индикатором эффективности деятельности таможенных органов является блок показателей, отражающих эффективность контроля за правильностью, полнотой и своевременностью перечисления таможенных и иных платежей в федеральный бюджет. Преимущества измерения эффективности деятельности таможенных органов в зависимости от достигнутых показателей по перечислению таможенных платежей в доходную часть федерального бюджета - точность подсчета, эффективная система контроля, безусловная важность данного показателя - очевидны. В то же время стратегическая цель таможенной службы предполагает ориентацию и на другие показатели (ускорение таможенного оформления товаров, внедрение электронного декларирования, эффективность использования инспекционно-досмотровых комплек-
сов, переход на формы таможенного контроля, доставляющие наименьшие неудобства участникам внешнеэкономической деятельности и внедрение выборочного таможенного контроля, позволяющее наиболее эффективным об-
разом использовать ресурсы таможенных органов). Поэтому в настоящее время на первый план выходят показатели эффективности деятельности, связанные с:
- повышением степени информатизации и информационной открытости таможенных органов Российской Федерации;
- законностью решений, принимаемых таможенными органами;
- выявлением контрафактных товаров, содержащих объекты интеллектуальной собственности;
- эффективностью деятельности таможенных органов при применении системы управления рисками.
В настоящее время реформирование бюджетного процесса в таможенных органах находится в заключительной стадии - этапе разработки механизма финансирования в зависимости от достижения заданных показателей эффективности деятельности, а также мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого региональными таможенными управлениями.
Начало данному этапу положила разработка Федеральной таможенной службой механизма материального стимулирования региональных таможенных управлений, таможен и таможенных постов в зависимости от эффективности их работы, качества исполнения ими должностных обязанностей по контролю за соблюдением таможенного законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты таможенных платежей.
Денежные средства, выделяемые из федерального бюджета на материальное стимулирование должностных лиц, распределяются дифференцированно для каждого таможенного органа в зависимости от выполнения установленных показателей эффективности деятельности.
Экономия средств, полученная в результате распределения средств мате-
риального стимулирования, по решению руководителя ФТС России распределяется между таможенными органами, выполнившими установленные показатели эффективности деятельности на 95% и выше.
Материальное стимулирование должностных лиц осуществляется ежеквартально за счет средств федерального бюджета, выделяемых на данные цели в виде премий, выплачиваемых должностным лицам таможенных органов при условии достижения соответствующими таможенными органами показателей эффективности их деятельности.
Размер премии конкретному должностному лицу определяется непосредственным начальником в зависимости от его личного вклада в выполнение показателей эффективности, результативности, качества и сложности выполненных заданий, исполнения должностной инструкции с учетом коэффициентов, соответствующих критериям оценки эффективности работы должностных лиц.
В целях развития разработанного ФТС России механизма материального стимулирования в Южном таможенном управлении создана рабочая группа по оценке выполнения таможнями региона контрольных показателей эффективно-
сти их деятельности. Основными задачами рабочей группы являются рассмотрение предложений функциональных подразделений ЮТУ по оценке выполнения контрольных показателей эффективности деятельности таможенных органов ЮТУ и распределение средств материального стимулирования.
При подготовке предложений о выставлении оценок ЮТУ руководствуется как итогами выполнения контрольных показателей, так и результатами оперативно-служебной деятельности
таможен, результатами проверок таможен, анализом состояния служебной дисциплины, фактов нарушения служебного распорядка и служебной дисциплины.
Кроме того, в 2008 г. получила развитие предусмотренная Бюджетным кодексом РФ [1] и нормативными актами Минфина России [2] система мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого таможенными органами как главными распорядителями средств федерального бюджета. ФТС России установлен комплекс показателей, отражающих качество финансового менеджмента региональных таможенных управлений как распорядителей бюджетных средств (РБС) и получателей бюджетных средств (ПБС) (таблица 2).
Таблица 2.Основные показатели качества финансового менеджмента,
осуществляемого региональными таможенными управлениями
Наименование показателя Расчет показателя Комментарии
Количество внесенных изменений в лимиты бюджетных обязательств в отчетном периоде. Р - количество утвержденных ФТС России справок по внесению изменений в лимиты бюджетных обязательств на основании предложений РБС и ПБС в отчетном периоде. Большое количество внесенных изменений в лимиты бюджетных обязательств в отчетном периоде свидетельствует о низком качестве работы РБС и ПБС по финансовому планированию.
Продолжение таблицы 2.
Кассовое исполнение расходов РБС или ПБС в отчетном периоде. Р = 100 х Е / В, где Е - кассовое исполнение расходов РБС или ПБС в отчетном периоде; В - объем лимитов бюджетных обязательств РБС или ПБС по состоянию на конец отчетного периода. Показатель характеризует уровень кассового исполнения расходов РБС и ПБС по отношению к объему лимитов бюджетных обязательств РБС и ПБС согласно росписи расходов с учетом внесенных в нее изменений по состоянию на конец отчетного периода.
Исполнение судебных решений по денежным обязательствам РБС и ПБС. Р = 100 х Б1 / Б0 (при Б0 ф 0), где Б1 - сумма по неисполненным исполнительным документам РБС и ПБС за счет средств федерального бюджета по состоянию на конец отчетного периода; Б0 - сумма, подлежащая взысканию по неисполненным исполнительным документам РБС и ПСБ за счет средств федерального бюджета по состоянию на начало отчетного периода. Позитивно оценивается сокращение суммы, подлежащей взысканию по неисполненным исполнительным документам за счет средств федерального бюджета. В случае, если Б0 = 0 и Б1 = 0, качество работы РБС и ПБС оценивается положительно. В случае, если Б0 = 0 и Б1ф 0, качество работы РБС и ПБС оценивается отрицательно.
Среднее количество неисполненных исполнительных документов, предусматривающих взыскания за счет средств федерального бюджета. Р = 0 / К, где 0 - количество неисполненных исполнительных документов, предусматривающих взыскания за счет средств федерального бюджета по состоянию на конец отчетного периода; N - общее число ПБС. Позитивно оценивается сокращение количества неисполненных исполнительных документов, предусматривающих взыскания за счет средств федерального бюджета, по отношению к общему числу ПБС. Целевым ориентиром для РБС является значение, равное нулю.
Таким образом, можно утверждать, что система бюджетирования, ориентированного на результат, в таможенных органах вышла на качественно иной уровень, в ходе которого положено начало созданию системы мониторинга качества финансового менеджмента, а также механизма финансирования всей вертикали таможенных органов в зависимости как от выполнения таможенными органами контроль-
ных показателей эффективности деятельности, так и от степени участия каждого должностного лица в достижении общих целей. Новые подходы к организации бюджетного процесса, реализация методов бюджетного планирования, ориентированных на конечные, общественно значимые и измеримые результаты, будут способствовать значительному повышению
эффективности деятельности таможенных органов.
Библиографический список
1.Бюджетный кодекс Российской Федерации// СПС «Консультант Плюс».
2.Приказ Минфина России от 10.12.2007 № 123н «Об организации проведения мониторинга качества финансового менеджмента, осуществляемого главными распорядителями средств федерального бюджета // СПС «Консультант Плюс».
3.Доклад о результатах и основных на-
правлениях деятельности Федеральной таможенной службы на 2009 - 2011 годы //
http://www.customs.m/m/activities/analyti с/с1ок1 &&_хехи\Шу1
4.Таможенная служба Российской Федерации в 2007 году // http://www.customs.m/m/activities/analyti с/со11есЦоп2007/
Bbibliographical list
1. The Budgetary code of the Russian Federation // Union of Right Forces « The Adviser Plus ».
2. The Order of the Ministry of Finance of Russia from 12/10/2007 123h « About the organization of carrying out of monitoring of quality of the financial management which is carried out by the main managers of means of the federal budget // Union of Right Forces « the Adviser Plus ».
3.The Report on results and the basic di-
rections of activity of Federal customs service on 2009 - 2011 //
http://www.customs.ru/ru/activities/analyti c/dokl ad_rezultaty/
4.Customs service of the Russian Federation in 2007 //
http://www.customs.ru/ru/activities/analyti c/collection2007/
