CC BY
12
К вопросу об оценке эффективности предоставления обществу услуг бюджетных организаций
В.Б. Коровин В.Г. Сазонов
В статье утверждается, что для повышения эффективности деятельности таможенных органов, являющихся разновидностью бюджетных организаций, предоставляющих обществу услуги, связанные с таможенным, оформлением и таможенным контролем, необходима качественная методика оценки эффективности их деятельности. Автором проведен анализ существующих подходов к оценке эффективности деятельности таможенных органов и сделан вывод об их односторонности и противоречивости друг другу. Недопустимо при оценке эффективности деятельности таможенных органов выделять в качестве приоритетных лишь отдельные их функции. Необходим комплексный подход к оценке.
The authors of the article consider it necessary to have the qualitative estimating methods of efficiency of customs authorities' activity that are one of the budgetary organizations, providing the society with the services connected with the customs clearance and the customs control. The authors have analyzed the existing approaches to an estimation of efficiency of the customs authorities' activity and made the conclusion of their being restricted and contradictory. It is inadmissible to use only separate functions while estimating efficiency of customs authorities' activity. It is necessary to use the complex approach to estimation.
•
4r
В.Б. Коровин
В последние годы в связи с устойчивым увеличением объемов торговли России с зарубежными странами возрастает роль
В.Г. Сазонов
таможенной службы, обеспечивающей регулирование внешнеэкономической деятельности, экономическую безопасность
Коровин Владимир Борисович - заместитель начальника отдела Дальневосточного таможенного управления (г. Владивосток)
Сазонов Виктор Григорьевич - д-р экон. наук, профессор, заведующий кафедрой Дальневосточного государственного университета (г. Владивосток)
России, а также формирование значительной доли федерального бюджета страны. Это, в свою очередь, приводит к повышению требований со стороны государства к эффективности и качеству выполнения таможенной службой поставленных перед ней задач.
Как известно, таможенные органы относятся к числу бюджетных организаций. В отличие от коммерческих организаций, производящих различные виды продукции и услуги с целью получения прибыли, бюджетные организации предоставляют большой спектр разнообразных общественно значимых услуг, обеспечивая социальные и иные интересы и потребности населения, не извлекая из этого прибыли. При этом, данные услуги «оплачиваются не потребителем, а из государственного бюджета на безвозвратной основе. Это ослабляет контроль, с одной стороны, за качеством функций, выполняемых бюджетной организацией, а с другой - за эффективностью использования выделенных средств» (1, с. 9]. Кроме того, в отличие от коммерческих организаций, рядовые работники бюджетных организаций не столь заинтересованы в достижении максимально возможного результата. Это связано с тем, что, в целом, материальное благополучие персонала бюджетной организации не зависит от достигнутых результатов, качества и эффективности его работы. То есть у работников бюджетных организаций практически отсутствует стимул повышать результативность и качество своего труда выше уровня, который считается достаточным (но далеко не максимальным) на том или ином участке работы.
Также «некоммерческий характер деятельности бюджетных организаций и затратный принцип финансирования не предполагают формирование позитивного финансового результата. Это вынуждает предприятия расходовать ресурсы не столько в соответствии с фактической необходимостью в них, сколько исходя из объема выделенных средств» [1, с. 10], поэтому эффективность бюджетных организаций всегда значительно ниже, чем коммерческих.
Как известно, эффективность системы определяется эффективностью наиболее слабого ее элемента. Таким элементом в экономике государств, на наш взгляд, являются бюджетные организации, создающие условия для деятельности коммерческих ор-
ганизаций, в том числе участников внешнеэкономической деятельности (ВЭД), осуществляющих внешнеторговые операции.
Поэтому эффективность внешнеторговой деятельности государства и, как следствие, уровень экономического развития как приграничных районов, так и остальной территории страны, будет определяться именно качеством выполнения своих функций низкоэффективной бюджетной организацией - таможенными органами, непосредственно взаимодействующими с участниками ВЭД и создающими необходимые условия для совершения внешнеэкономических операций, а также осуществляющими контроль за соблюдением таможенного законодательства Российской Федерации. «Таможенная служба должна быть фактором, ускоряющим развитие внешней торговли и национальной экономики» [9, с. 224] и «...определяющим степень привлекательности государства для иностранного капитала» [3, с. 23].
Для рациональной организации деятельности таможенных органов с целью повышения качества проведения таможенного оформления и таможенного контроля, а также максимально возможного их упрощения и ускорения, необходимы качественные методы оценки деятельности таможенных органов, так как «сущность управления таможенным делом заключается в непрерывном информационном воздействии, поэтому средства управления -инструменты управления - должны быть, в первую очередь, направлены на расширение информационной базы таможенного дела, повышение его прозрачности, совершенствование коммуникации с другими системами» [8, с. 13].
Остановимся подробней на критериях эффективности деятельности коммерческих и бюджетных организаций (на примере таможенных органов).
С определением критерия эффективности деятельности коммерческих организаций проблем нет: их цель - производство продукции или оказание услуг с целью получения прибыли; при этом затраты должны быть минимальны, а произведенная продукция (услуги) полностью реализована (востребована). Любой участник ВЭД при перемещении товаров заинтересован в кратчайшем сроке их оформления. Поэтому, в соответствии с п. 1 ст. 125 Таможенного кодекса Российской Федерации (ТК РФ), участник ВЭД оформляет товар
там, где качество и скорость таможенного оформления и таможенного контроля наиболее приемлемы для него.
В свою очередь, эффективность деятельности таможенных органов будет определяться результативностью и качеством предоставляемых обществу услуг, в том числе по таможенному оформлению и контролю. При этом, объемы оформления товаров будут больше в тех таможенных органах, которые наиболее привлекательны для участников ВЭД или, иными словами, более конкурентоспособны.
Под конкурентоспособностью таможенного органа будем понимать его способность предоставлять участникам ВЭД более качественные услуги по таможенному оформлению и таможенному контролю и создавать более благоприятные условия для осуществления ВЭД по сравнению с другими таможенными органами. «Некачественное выполнение таможенных функций или таможенных услуг приводит к серьезным негативным последствиям. Для государства - это потеря репутации таможенной системы, риск снижения объемов таможенных платежей, пропуск на таможенную территорию Российской Федерации контрабандных, вредных, опасных и некачественных товаров и услуг. Для участника ВЭД - это простои, нерациональный расход ресурсов и риск в коммерческой деятельности» [2, с. 23].
Таким образом, если таможенные органы не могут предоставить обществу услуги требуемого качества, то можно говорить об их неконкурентоспособности как в борьбе за право оформлять перемещаемый через границу товар, так и в обеспечении экономической безопасности страны. Соответственно, результативность деятельности таких таможенных органов будет достаточно низкая, вследствие чего они больше подвержены реорганизации или сокращению штатной численности1.
Конечно, существуют ситуации, когда конкуренция неуместна. В первую очередь, это связано с большой удаленностью таможенного органа, и когда экономически невыгодно везти товар для оформления в другую таможню или даже другой регион. Но, тем не менее, когда в одном субъекте расположено несколько таможен (в Примор-
ском крае - 5), участник ВЭД имеет выбор, и, к примеру, в силу загруженности должностных лиц Владивостокской таможни может оформить свой товар в Хасанской или Находкинской таможнях, чтобы затем его привезти во Владивосток. «При совершении внешнеэкономических сделок транс-акционные издержки на совершение таможенных операций занимают ведущее место в структуре совокупных издержек участников ВЭД, наряду с транспортировкой и затратами на хранение товаров» [5, с. 133].
Вследствие этого, как и любой продукт, услуги таможенных органов в части проведения таможенного оформления должны быть востребованы обществом. Поэтому конкурентоспособность во многом определяет эффективность деятельности таможенного органа, неразрывно связана с ней, так как повышение качества предоставляемых услуг по таможенному оформлению способствует увеличению объема оформляемых данным таможенным органом товаров, что приводит в итоге к росту всех показателей его деятельности и, следовательно, к повышению эффективности.
В настоящее время для оценки эффективности деятельности таможенных органов применяется ряд подходов, в основу которых положены как количественные, так и качественные показатели.
В большинстве таких подходов используются количественные показатели деятельности таможенных органов [7] (сумма начисленных таможенных платежей, объем внешней торговли (импорт/экспорт) в натуральном и стоимостном выражении, количество оформленных грузовых таможенных деклараций, корректировок таможенной стоимости, число проведенных таможенных ревизий, возбужденных уголовных и административных дел и т. п.). Другими словами, при использовании таких подходов к оценке, в основном, учитываются проведенные должностными лицами таможенных органов мероприятия по усилению таможенного контроля, а также количество оформленных документов, необходимых для выпуска товаров в пользование участника ВЭД. При этом, не принимаются во внимание показатели качества, вследствие чего, например, возможно необоснованное увеличение сроков выпуска
г3а период 2005-2008 гг. в Дальневосточном регионе России ликвидировано 11 таможенных постов, имеющих низкие показатели деятельности (прим. автора).
товаров, приводящее к дополнительным издержкам участника ВЭД.
В последнее время большое значение при оценке эффективности деятельности таможенных органов приобрел еще один подход (контрольные показатели эффективности деятельности) [6], использующий наряду с количественными показателями (таможенные платежи, перечисляемые в федеральный бюджет; количество выявленных контрафактных товаров и др.) показатели, отражающие качество проделанной таможенными органами работы:
доля решений таможенных органов о привлечении к административной ответственности, отмененных судами, в общем числе принятых таможенными органами решений о привлечении к административной ответственности;
доля решений таможенных органов о корректировке таможенной стоимости, отмененных судами, в общем числе принятых таможенными органами решений о проведении корректировки таможенной стоимости; и др.
Следует отметить, что, несмотря на то, что в каждой новой редакции контрольные показатели дорабатываются, и повышается их качество и информативность, ими не учитываются условия и факторы, влияющие на работу конкретных таможенных органов. «Многие таможни, прежде всего северные (например, Чукотская, Магаданская, Якутская таможни - прим. автора), в силу своего географического положения не имеют так называемых «проблемных» показателей, связанных с импортом товаров из Китая, и поэтому автоматически занимают верхние места в рейтинге. Данное обстоятельство, к сожалению, не отражено в методике оценивания, разработанной ФТС России» [4, с. 10]. Кроме того, делая основной упор на показатели качества, зачастую не устанавливаются количественные критерии выполнения показателей. Минимизация случаев «неправомерных» действий должностных лиц таможенных органов может привести к сокращению количества проводимых проверочных мероприятий и ослаблению контроля за перемещаемыми через таможенную границу товарами. Также не всегда понятно, каким образом рассчитываются значения показателей и
на сколько реально их достижение, так как иногда для их выполнения руководители таможенных органов вынуждены подключать «административный ресурс», что может привести к нарушению таможенного законодательства со стороны таможенных органов. В свою очередь, это ведет к увеличению количества жалоб и обращений в суд участниками ВЭД. Суды же, как правило, принимают сторону участников ВЭД, отменяют решения таможенных органов, что в итоге приводит к снижению значений некоторых контрольных показателей.
Несмотря на свою бесспорную ценность, приведенные подходы к оценке эффективности деятельности таможенных органов, на наш взгляд, являются несколько односторонними и в некоторых моментах противоречат друг другу, что, в свою очередь, делает противоречивыми полученные с их помощью результаты. Например, при использовании методики, основанной на количественных показателях [7], Владивостокская таможня по результатам работы в 2007 году занимает второе место, а при использовании контрольных показателей (отражающих «качество» проделанной работы) [6] занимает 13 место по региону (из 15 таможен). Обратная ситуация у Магаданской и Чукотской таможен. Магаданская таможня по приведенным подходам занимает соответственно 12 и 1 места, Чукотская - 15 и 52.
Таким образом, имея в распоряжении несколько инструментов, позволяющих оценить эффективность деятельности, руководство таможенных органов получает на их основе совершенно противоположные результаты. Вследствие этого, для оценки эффективности деятельности таможенных органов следует использовать как количественные, так и качественные показатели, причем необходимо их единство и взаимное дополнение. Также недопустимо использование показателей, с помощью которых невозможно оценить непосредственный вклад должностных лиц таможенного органа в достигнутый этим таможенным органом результат или, иными словами, оценить эффективность их деятельности. Кроме того, использование показателей для оценки эффективности деятельности не должно порождать противоречий в по-
2Рассчитано автором с использованием приведенных подходов »с оценке эффективности деятельности таможенных органов
лученных с их помощью результатах. Удобство для участников ВЭД при оформлении товаров должно сочетаться с качественным и достаточным контролем со стороны таможенных органов.
Литература и источники:
1. Панков, Д. А. Анализ хозяйственной деятельности бюджетных организаций : учеб. пособие / Д. А. Панков, Е. А. Головко-ва, А. В. Пашковская и др. ; под общ. ред. Д. А. Панкова, Е. А. Головковой. - 2-е изд., испр. - М. : Новое знание, 2003. - 409 с.
2. Барамзин, С. В. Управление качеством таможенной деятельности: учеб. / С. В. Барамзин. - М. : РИО РТА, 2004. -356 с.
3. Ванин, М. Реформа таможенной системы и эффективность экономики / М. Ванин // Проблемы теории и практики управления. - Б.м. - 2001. - ЛЬ 2. -С. 21-23.
4. Гаврилов, В. О. О выполнении контрольных показателей эффективности деятельности ДВТУ в третьем квартале 2007 г. / В. О. Гаврилов // Таможенная политика на Дальнем Востоке России. - № 4 (41). -2007. -С. 4-10.
5. Мещанинова, К. А. Таможенные по-
токи как результат функционирования таможенных органов / К. А. Мещанинова // От таможенной политики до таможенной инфраструктуры : сборник научных трудов молодых ученых ; под общ. ред. В. И. Дьякова ; Российская таможенная академия, Владивостокский филиал. - Владивосток : ВФРТА, 2007. - С. 131 - 134.
6. Приказ ФТС России от 02.03.2007 Ns 250 «О контрольных показателях эффективности деятельности региональных таможенных управлений и таможен, непосредственно подчиненных ФТС России, на 2007 год».
7. Приказ ФТС России от 25.08.2006 Na 812 'Об утверждении Положения об установлении категории таможенным органам Российской Федерации и методики установления категории таможням Российской Федерации».
8. Пятыжкин, С. В. Совершенствование инструментов управления эффективностью таможенного дела : автореф. дис. канд. экон. наук / С. В. Пятыжкин. - М. : Б.и., 2002. - 28 с.
9. Андрейчук, Е. А. Экономика таможенного дела : учеб. пособие / Е. А. Андрейчук, В. Ю. Дианова, В. П. Смирнов и др. - М. : Российская таможенная академия ; Владивосток : ВФ РТА, 2003. - 238 с.
