15ББК 60.033
И. В. Прокуратов
ФЕНОМЕН ОТКРЫТОГО БЮРОКРАТИЗМА: РАЗМЫШЛЯЯ НАД ТЕОРИЕЙ ОТКРЫТОГО ОБЩЕСТВА К. ПОППЕРА
Российский бюрократизм имеет свои корни, которые уходят в далекое прошлое. Традиционно при анализе и оценке государственного управления обнаруживается и отмечается существование бюрократизма. Его проявления стали чуть ли не национальной чертой отечественного государственного аппарата [1, с. 394; 8, с. 63]. Еще в 1839 году маркиз А. де Кюстин резко писал о бюрократизме николаевской России. Р. А. Фадеев отмечал, что историческое развитие России происходит в контексте развития бюрократической опеки до предела, безответственного отношения правительства к текущей жизни (см.: [1, с. 394]). Бюрократизм в сфере государственного управления был довольно удачно охарактеризован известным дореволюционным государствоведом Л. А. Тихомировым, который выделил его основные черты: 1) рассмотрение и разрешение любого дела «не с точки зрения пользы государственной, а с точки зрения того поста, на котором ей [бюрократии] досталось данное дело в руки»; 2) постоянные попытки освободиться от ответственности за принятие того или иного решения и обойти законодательство; 3) направление усилий «не к достижению наиболее полезного для народа и государства способа окончательного разрешения дела, а к выставлению его сегодня в одном свете и направлении, а завтра в другом, смотря по меняющимся вкусам меняющегося начальства...» [13, с. 525]. В результате наблюдается волокита при решении дел, о которой можно судить по постоянным канцелярским отпискам, разным препирательствам о подведомственности дела и другой затягивающей решение дела ненужной переписке. «Одно из вреднейших последствий этого то, что при таких условиях часто нельзя в мероприятиях правительства разобрать, докуда вовлечена в них власть монарха, где кончается она и начинается власть правителя? Отсюда невозможность гласности и представления публичного обсуждения действий правительства. последствием ослабевшей ответственности является усиливающееся хищение... Виновных в большинстве случаев не оказывается, и редко кто несет ответственность за свои действия» [13, с. 526].
Советский бюрократизм отличался от досоветского прежде всего тем, что не было такой бесконтрольности и безответственности бюрократии (см.: [3, 16]), что существенным образом влияло на эффективность государственного управления. Анализ современного бюрократизма [17, с. 12—16], к сожалению, возвращает нас в дореволюционную Россию. Такое положение дел не устраивает нынешнее российское руководство. И это совершенно логично: бюрократы, занимающиеся индивидуальной бизнес-деятельностью, которая позволяет им обзаводиться собственным капиталом, постепенно становятся независимыми от управляющей подсистемы. В силу этого нарушается краеугольный принцип любой бюрократии — принцип субординации, в результате чего управляющая подсистема теряет возможность управлять такими
© Прокуратов И. В., 2011 2011. Вып. 2. Философия •
функционерами. Поэтому последняя будет стремиться ограничить индивидуальный бизнес бюрократов или исключить его самыми разнообразными средствами [15, с. 107]. Одним из таких средств планируется сделать так называемое электронное правительство. Оно призвано:
1) упростить процедуры и сократить сроки оказания государственных услуг, предоставляемых организациям и гражданам, снизить административные издержки (как явные, так и «неявные») граждан и организаций, связанные с получением государственных услуг, а также внедрить единые стандарты обслуживания граждан;
2) повысить открытость информации о деятельности органов государственной власти и расширить возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления;
3) обеспечить оперативность и полноту контроля за результативностью деятельности органов государственной власти и требуемый уровень информационной безопасности электронного правительства при его функционировании [4].
«Внедрение электронных технологий будет не только удобным для людей, но и должно стать мощным инструментом противодействия коррупции», — уверенно полагает Президент России Д. А. Медведев [11]. Следует обратить внимание, что указание в качестве цели формирования в РФ электронного правительства обеспечения оперативности и полноты контроля над результативностью деятельности органов государственной власти возвращает нас... в советские времена, когда такой контроль существовал, пусть и в другой форме. А вот повышение открытости информации о деятельности органов государственной власти и расширение возможности доступа к ней и непосредственного участия организаций, граждан и институтов гражданского общества в процедурах формирования и экспертизы решений, принимаемых на всех уровнях государственного управления, — это нацеливает на формирование «открытого бюрократизма». Что же он из себя представляет?
Идею «открытого бюрократизма» можно связать непосредственно с концепцией Карла Поппера об открытом и закрытом обществе (см.: [7]).
Закрытое общество характеризуют следующие черты: слепая вера в сложившуюся практику той или иной деятельности, консерватизм, предельно жесткое тотальное регулирование всех сторон жизни преимущественно с помощью запретов и их господство в обществе (ограниченность свободы и ответственности), коллективизм в ущерб индивидуальности (коллектив — всё, индивид — ничто, то есть игнорирование личности), отсутствие личной ответственности, основанной на рациональном самоотчете (не я виноват, а таковы обстоятельства), отсутствие возможности рациональной рефлексии по поводу встающих перед человеком проблем, отсутствие конкуренции членов закрытого общества за свой статус в нем (пассивность, апатия), закрытость от внешнего мира с целью оградить себя от внешнего воздействия и сохранить в первозданном виде свою идентичность, антигуманизм, агрессия против внешнего мира и желание его поработить и сделать подобным себе. «В дальнейшем магическое, племенное или коллективистское общество мы будем именовать закрытым обществом, а общество, в котором индивидуумы вынуждены принимать личные решения, — открытым обществом» [10, с. 218].
Охарактеризовать закрытое общество можно с помощью органической или биологической теории государства. «Закрытое общество сходно со стадом или племенем в том, что представляет собой полуорганическое единство, члены которого объединены полубиологическими связями — родством, общей жизнью, участием в общих делах, одинаковыми опасностями, общими удовольствиями и бедами. Это — все еще конкретная группа конкретных индивидуумов, связанных друг с другом не только такими абстрактными социальными отношениями, как разделение труда и обмен товаров, но и конкретными физическими отношениями типа осязания, обоняния и зрения» [Там же]. Однако с помощью названной теории государства мы не можем охарактеризовать открытое общество, потому что в нем «многие его члены стремятся подняться по социальной лестнице и занять места других членов. Это может привести, например, к такому важному общественному явлению, как классовая борьба. В то же время в организме нельзя обнаружить ничего похожего на классовую борьбу. ноги обычно не проявляют склонности стать мозгом.» [Там же]. В закрытом обществе существует табу на изменения. «Благодаря уже описанному нами биологическому характеру закрытого общества этот переход должен был переживаться очень глубоко.» [10, с. 220].
Вследствие краха закрытого общества появились социальное напряжение и ряд других трудностей. «Они ощущаются еще и в наши дни, особенно во времена социальных изменений. Это напряжение порождено нашими действиями, которых непрерывно требует от нас жизнь в открытом и частично абстрактном обществе. Я имею в виду наше стремление быть рациональными, воздерживаться от удовлетворения, по крайней мере, некоторых из наших эмоциональных потребностей, следить за своими поступками и брать на себя ответственность», — пишет К. Поппер [10, с. 221]. Это напряжение, по мнению Поппера, люди должны принимать как плату за каждое продвижение в знании, в разумности, в сотрудничестве и взаимопомощи, что в конечном счете определяет шансы человечества на выживание в условиях роста численности населения. «Это напряжение теснее всего связано с проблемой трений между классами, которые впервые возникли при крахе закрытого общества. Закрытое общество не знало этой проблемы. Для его правящих членов, по крайней мере, рабство, касты и классовое правление являлись "естественными" в том смысле, что они не подвергались сомнению. Однако в процессе краха закрытого общества эта уверенность постепенно исчезает и вместе с ней исчезает и чувство безопасности». [10, с. 221].
Открытое общество характеризуется индивидуализмом, эгалитаризмом, верой в разум и любовью к свободе, взаимопомощью, демократизмом. Для него характерно то, что управление осуществляется большинством населения, а в «частных делах все пользуются одинаковыми правами по законам. Что же до дел государственных, то на почетные государственные должности выдвигают каждого по достоинству, поскольку он чем-либо отличился не в силу принадлежности к определенному сословию, но из-за личной доблести» [10, с. 232]. При этом имущественное положение человека не играет никакой роли для занятия почетной должности. «В нашем государстве мы живем свободно и в повседневной жизни избегаем взаимных подозрений: мы не питаем неприязни к соседу, если он в своем поведении следует личным склонностям... В общественной жизни не нарушаем законов... и повинуемся властям и законам, в особенности установленным в защиту обижаемых, а также законам неписаным, нарушение которых все считают постыдным...» [Там же]. В
этом обществе одни и те же люди одновременно могут быть заняты и частными, и общественными делами. «Только мы признаем человека, не занимающегося общественной деятельностью, не благонамеренным гражданином, а бесполезным обывателем. Не многие способны быть политиками, но все могут оценивать их деяния. Мы не думаем, что открытое обсуждение может повредить ходу государственных дел. Напротив, мы считаем неправильным принимать нужное решение без предварительной подготовки при помощи выступления с речами за и против... Одним словом. каждый из нас сам по себе может с легкостью и изяществом проявить свою личность в самых различных жизненных условиях» [Там же].
Если экстраполировать представления К. Поппера об открытом и закрытом обществе в плоскость бюрократизма, то можно выделить «открытый» и «закрытый» бюрократизм. Опираясь на идеальные модели в сфере государственного управления, закрепленные в российском законодательстве, мы можем выделить системообразующие компоненты «открытого бюрократизма»: четко определенные функции, правила их выполнения и следование им, реализацию мотивационной составляющей, уровень прозрачности процесса осуществления управленческой деятельности на всех его этапах и реальную возможность контроля над ней. Все эти моменты отражены в концепции электронного правительства, о формировании которого заявляет высшее руководство нашей страны. Однако концепция пока не воплощена в жизнь, о чем свидетельствуют слова Президента России: «У нас никакого электронного правительства нет, все это химера» [6]. В подтверждение его слов хотелось бы обозначить следующие негативные черты современного российского бюрократизма.
Во-первых, признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина зачастую для бюрократов не является тем, что должно определять смысл и содержание их профессиональной служебной деятельности, — как это требует законодательство, — а иногда они им чужды, прямо противоположны тому, что они делают. Одним из следствий этого выступает претензия бюрократии на тотальное господство над обществом, выражающаяся в попытках ограничения конституционных прав граждан (самый свежий пример: расширение полномочий органов государственной безопасности [2]). Другим важным следствием становится корыстность, порождением которой выступает коррупция. Не случайно именно в недрах сообщества чиновников не так уж давно активно внедрялся новый термин — «должностная рента» — как официальное прикрытие коррупции. Нельзя здесь также не отметить широкое участие должностных лиц в коммерческих предприятиях, несмотря на существующие запреты, зафиксированные в законодательстве.
Во-вторых, безнаказанность бюрократов [14] или, в лучшем случае, применение к ним закона со значительными коррективами в сторону смягчения. Особенно это касается должностных лиц руководящего состава. Чаще всего ответственность в результате меж- или внутриведомственной борьбы несут «крайние» [5]. А если бюрократ лишится должности, то такое событие не слишком его опечалит: он уйдет в частные структуры. Он знает, что ему, особенно если он связан с частным сектором системой коррупции, там будет обеспечено безоблачное будущее.
В-третьих, с одной стороны, искаженность информации о реальном положении дел у первых лиц высших эшелонов власти и, как следствие, их отрезанность от общества, от основной массы населения, а с другой — ис-
пользование информации, получаемой в ходе осуществления управленческой деятельности, в личных целях.
В-четвертых, безграничное применение так называемого административного ресурса, в том числе в политических целях, различные формы административного ограничения участия общественности в управлении, недоверие к общественной инициативе.
В-пятых, консерватизм и догматизм: существующее положение вещей устраивает тех, кто обладает исполнительно-распорядительными полномочиями (как иначе объяснить стремительное обогащение этих лиц и безропотное исполнение распоряжений начальства?).
В-шестых, тотальный намеренный или ненамеренный правовой нигилизм должностных лиц, осуществляющих государственное управление [12, 14].
Пока российский бюрократизм имеет вышеперечисленные черты, чрезвычайно сложно будет добиться его превращения в «открытый бюрократизм». При этом важно обозначить иллюзии, связанные с электронным правительством: что оно серьезно ослабит позиции всесильной бюрократии, которую устраивает существующее положение дел; будет работать исключительно в интересах населения страны, а не в интересах бюрократии; решит проблему бюрократизма и коррупции в стране; приведет к «открытой» бюрократии; будет подменять политическую волю; изменит сознание бюрократии [9].
Так как же добиться решения задач, которые стоят перед электронным правительством? На наш взгляд, ключ нужно искать в вовлечении населения и общественных организаций в процесс его формирования и функционирования. Причем в вовлечении не поверхностном, а позволяющем реально и эффективно воздействовать на любого бюрократа и любое его решение, которое наносит вред интересам общества, и исключающем возможности лоббирования заинтересованными ведомствами «своих» норм, приносящих вред интересам граждан, общества и государства.
Библиографический список
1. АтаманчукГ. В. Бюрократизм: сущность и формы проявления // Атаманчук Г. В. Теория государственного управления : курс лекций. М. : Омега-Л, 2005. С. 390—400.
2. Госдума приняла скандальный законопроект. URL: http://www.severinfo.ru/news/ 39309 (дата обращения: 08.09.2010).
3. Григорьев О. В. Заметки о бюрократии. URL: http://worldcrisis.ru/crisis/85781 (дата обращения: 08.09.2010).
4. Концепция формирования в Российской Федерации электронного правительства до 2010 года, одобр. распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2008 г. № 632-р (с изм., внесеннными Постановлением Правительства РФ от 10 марта 2009 г. № 219) // СЗ РФ. 2008. № 20. Ст. 2372 ; 2009. № 12. Ст. 1429.
5. Крупнов Ю. В. Борьба с коррупцией как способ устранения неугодных. URL: http://www.opec.ru/comment_doc.asp?d_no=61875 (дата обращения: 08.09.2010).
6. Медведев: «электронное правительство» в России до сих пор «химера». URL: http://www.rian.ru/society/20090212/161893581.html (дата обращения: 08.09.2010).
7. Мюрберг И. И. Карл Поппер, свобода и дискурс «политического» // Вопр. философии. 2010. № 11. С. 25—37.
8. Оболонский А. В. На службе государевой: к истории российского чиновничества // Обществ. науки и современность. 1997. № 5. С. 63—76.
9. Панарин А. С. Стратегическая нестабильность в XXI веке. М. : Алгоритм, 2003. 560 с.
10. Поппер К. Р. Открытое общество и его враги / пер. с англ. под ред. В. Н. Садовского. М. : Феникс, 1992. Т. 1: Чары Платона. 448 с.
11. Послание Президента РФ Д. А. Медведева Федеральному собранию РФ от 12 ноября 2009 г. // Рос. газ. 2009. 13 нояб.
12. Рубанченко П. В. Особенности современного российского бюрократизма // Круглый стол «Современный российский бюрократизм: инструмент прогресса или тормоз развития?». URL: http://ni-journal.ru/educ/materials/33441cc8/ (дата обращения: 08.09.2010).
13. Тихомиров Л. А. Монархическая государственность. М. : Облиздат : Алир, 1998. 672 с.
14. Тоцкий В. П. Российский бюрократизм эпохи постмодерна: основные черты и особенности // Круглый стол «Современный российский бюрократизм: инструмент прогресса или тормоз развития?».
15. Хайтун С. Д. Номенклатура как «разумная система» // Вопр. философии. 2006. № 4.
16. Чешев В. В. Бюрократия сегодня: добро или зло для России? URL: http://www. mscrisis.m/index.php?optюn=com_content&view=artide&id=1191:1191&catid=39:20 09-07-27-17-55-15&Itemid=67 (дата обращения: 08.09.2010).
17. Шевченко В. Н. Бюрократия vs государство. Россия и мир в ретроспекции и перспективе // Филос. науки. 2007. № 10. С. 7—36.
