CC BY
122УДК 351:354
Е. Е. Кузнецова
дебюрократизация государственного управления: история и современность
Е. E. Kuznetsova. Debureaucratisation of state control: history and present
В статье изучены основные аспекты места и роли бюрократии в истории и теории государственного управления, поставлена проблема соотнесения терминов «бюрократия» и «бюрократизм». Проанализированы основные аспекты проявления бюрократии, а также методы дебюрократизации в истории России. Обозначены базовые формы современной борьбы с бюрократией.
Ключевые слова: бюрократизм; бюрократия; дебюрократизация; государственное управление; борьба с бюрократией.
Контактные данные: 119526, Москва, пр. Вернадского, д. 91; (495) 434-94-26; [email protected].
In this article there the main aspects of the role of the bureaucracy in the history and theory of public administration are considered. It is raised the problem of correlation of the term "bureaucracy" and "bureaucratism". The major aspects of bureaucracy, as well as methods of debureaucratisation in the Russian history are analyzed. There is information about the basic tools against bureaucracy.
Keywords: bureaucratism; bureaucracy; debureaucratisation; state control; struggle with the bureaucracy.
Contact details: Vernadsky Ave 91, Moscow, Russian Federation, 119526; (495) 434-9426; [email protected].
Бюрократия сопровождает человеческую цивилизацию от самого рассвета ее истории, является универсальной формой организации управления, которая присутствует почти во всех обществах. В своих истоках исследования предмета бюрократии оформилось два основных направления. Первое сконцентрировало свое внимание на изучении бюрократии как политического тела правления, как соотношения государственной бюрократии и общества. Оно оперировало крупными социальными категориями, такими как государство и общество, классы и массы. Бюрократия в нем воспринималась даже не как часть государства, а непосредственно с ним отождествлялась, являясь единовременно выразителем государственных идей и интересов. Второе направление основывалось на проблемах бюрократии как механизма такого правления. Среди авторов, принимающих первое направление, можно назвать Гегеля, Маркса, Троцкого, Рицци, Михельса, Гелбрейта. Второго направления придерживались Тейлор, Вебер, Мертон, Гулднер, Селзник. Они выделяли бюрократию как социальный механизм, совершенно независимый от политической формы и политических отношений в обществе [8, с. 7-8].
Современные же социологи активно используют в своих построениях понятие бюрократии, применяя преимущественно те его трактовки, которые были даны М. Вебером еще в XIX в. [24, с. 60]. И действительно, благодаря его усилиям эта дефиниция превратилась в одну из центральных и системообразующих теорий капитализма.
Капитализм, который изучал М. Вебер, давно уже принадлежит истории, а нынешние его метаморфозы позволяют не только увидеть границы приме-
Кузнецова Екатерина Евгеньевна — аспирант кафедры социологии Московского государственного института международных отношений (Университета) Министерства иностранных дел Российской Федерации. © Кузнецова Е. Е., 2017
нимости прежних концептуальных схем, но и ввести новые. Ни на Западе, ни на востоке не найти сегодня страны, в экономике которых не присутствовали бы капиталистические отношения, а в управлении и администрировании не проступали бы черты бюрократии, ибо капитализм принял глобальный характер. Но и формы проявления этих феноменов изменились, и обновление методологического инструментария позволяет надеяться на более глубокое их понимание, хотя феномен бюрократии по-прежнему находится в опасной близости и к деньгам, и к власти, что делает проблему бюрократизма одной из вечных тем социальной науки [9, с. 58].
Впервые слово «бюрократия» использовал французский экономист Ж. К. Гур-не в середине XVIII в. Он придал ему негативный смысл, характеризуя чиновников как слепо следующих правилам и не руководствующихся при этом интересами дела. Термин «бюрократия» в употреблении Гурне скорее был похож на характеристику феодального чиновничества, обладавшего, как и бюрократы, «властью стола» (буквальный перевод слова «бюрократия»). Если сословию бюрократов при капитализме приписывался статус формальной рациональности, нередко безупречной в следовании правилам, то чиновники феодальных обществ следовали скорее ценностной рациональности и использовали «власть стола» по своему усмотрению, без формальной рациональности, нередко в своих интересах, зачастую корыстных. Такой образ мелкого чиновника отражен в русской литературе. в противоположность этому крупное чиновничество из высших слоев общества старалось действовать в интересах государства, что способствовало переходу к бюрократическим стандартам как действиям по правилам. в XIX в. термину «бюрократия» приписывают иной смысл, а именно — способность быть системой власти профессиональных чиновников.
Бюрократия в современном смысле представляется как рационально организованная деятельность административного управления как государством, так и его подсистемами [14-16]. Хотя интересно то, что сам термин обладает стереотипно негативным перечнем отрицательных характеристик, обозначаемых общим понятием «бюрократизм». До настоящего времени все попытки противопоставить ей какой-либо принципиально новый механизм осуществления государственной политики не имели успеха. Следует особо отметить то, что бюрократия и бюрократизм — это два разных понятия, не разграниченных на уровне обыденного знания до сих пор. «Бюрократия несет в себе угрозу демократической политической структуре и тем политическим деятелям, которые руководят ею. в то же время могущественная и независимая бюрократия необходима для предотвращения политической коррупции и для сохранения самих демократических процедур», — полагают современные политологи [17, с. 510]. Ключевой момент здесь — характерность бюрократизма и бюрократических патологий для всех политических режимов России, хотя формы и модели их проявления кардинально различны. Бюрократический тип правления является следствием иерархически-целевого развития общества в противовес саморазвитию и самоорганизации, но не в их единстве, несмотря на то, что он порождается факторами как внешнего, так и внутреннего свойства. в бюрократии видят силу, угрожающую демократии, а часто и противостоящую ей [2; 3].
Стремление преодолеть те или иные проявления бюрократизма так же вечны, как и стремление оптимизировать систему государственного управления в целом. Первая наиболее масштабная реорганизация управления в нашей стране произошла при Петре ^ начавшаяся с сокращения Боярской думы, на тот момент выступавшей в роли наивысшего судебного и законодательного органа власти. Эта структура, в которой работала на постоянной основе
почти сотня человек, в 1711 г. заменена на Правительствующий сенат, руководимый всего девятью управленцами [22, с. 64]. Одновременно царь начал оптимизировать органы исполнительной власти — приказы, которых в начале XVIII в. насчитывалось 67. В 1699-1701 гг. Петр сократил количество приказов до 44. При этом значительная их часть действовала совместно, так что число самостоятельных учреждений составляло 25. Затем в 1717-1721 гг. царь передал функции приказов 12 коллегиям Сената — аналогам современных министерств [там же, с. 65].
Штатная численность органов государственного управления в петровские времена была по нынешним меркам мизерной: в коллегиях работало в среднем по 300 чиновников, а штат Кабинета императорского величества (аналог современной администрации президента) состоял из 18 человек, причем 11 должностей приходилось на охранников, сторожей и курьеров. Сокращение ведомств, проведенное железной рукой императора, одновременно привело к росту количества чиновников: если к началу петровских преобразований в России насчитывалось 4660 профессиональных управленцев, то к 1726 году их количество возросло до 7400 [там же].
Несмотря на то, что нашей стране всегда была свойственна бюрократия, доля ее представителей в общей численности населения была не столь велика. По мнению Б. Н. Миронова — много меньше, чем в странах Западной Европы [13, с. 123]. Причем петровская реформа была практически такая же, как на Западе, посвященная «пресвященному деспотизму». Ее целью стала попытка более рационально эксплуатировать труд народа на пользу зарождавшемуся капитализму.
Стремясь закрепить свои действия на законодательном уровне, царь Петр подписал Генеральный регламент коллегий в 1720 году. Данный документ содержал основные правила функционирования государственного аппарата как бюрократической организации: выстраивал иерархию, устанавливая подчиненность нижестоящих учреждений вышестоящим, закреплял обезличен-ность взаимоотношений посредством связей между инстанциями исключительно письменным образом, устанавливая специализацию и обязанности всех служащих.
Разовые попытки установить препятствия всеобъемлющему распространению бюрократизма в царской России не могли привести к желаемому результату, так как названные постановления были, если можно так сказать, песчинкой в пустыне законодательства. Объективные же причины, наоборот, способствовали распространению бюрократизма в связи с тем, что его социально-политическая база росла постоянно. Практически лишенная системности, приказная система была заменена на коллегиальную. Бюрократическое начало было выражено преимущественно в создании иерархии однообразных учреждений, которые руководствовались в своей деятельности инструкциями, регламентами и наставлениями. Регламентации при этом подвергалась не только работа учреждений, но и каждый шаг каждого должностного лица и, соответственно, весь документооборот.
При Петре великом и его административном реформировании складывается особый механизм управления страной, отличающийся рационалистическим началом и началом бюрократическим. Дополнительная проработка принципа иерархии была проведена посредством Табеля о рангах (1722), установившим иерархию служащих и правила продвижения по служебной лестнице.
К середине XVIII в. количество госслужащих увеличилось до 18 тыс. человек. Коллегии Сената обросли множеством подразделений: департаментов, экспедиций,
канцелярий, контор. Структура государственного управления стала громоздкой и малоэффективной. Неудивительно, что пришедшая к власти в 1762 г. Екатерина II решилась на административные реформы, заявив, что «все правительственные места и сам Сенат вышли из своих оснований» [22, с. 66]. В итоге к концу ее царствования в 1796 г. из 12 коллегий сохранилось три — военная, адмиралтейская и иностранных дел. Функции остальных коллегий перешли к местным учреждениям. Сенат был разделен на шесть департаментов, четыре из которых находились в Петербурге, два — в Москве.
Особое внимание Екатерина уделяла формированию властных структур в регионах — 23 губернии превратили в 50, ввели должность наместника (прототип современного полпреда президента). В губерниях создали прокурорские, полицейские и судебные органы, а также приказы общественного призрения, отвечавшие за здравоохранение, образование и пенитенциарную систему [6, с. 712].
Несмотря на формальное сокращение органов центрального управления, поголовье бюрократии опять выросло: к концу XVIII в. из 37,4 млн человек, живущих в стране, на государственной службе трудилось от 21,3 до 30 тыс. Тем не менее число чиновников было существенно меньшим, чем в европейских странах — например, во Франции на 26 млн населения приходилось около 90 тыс. чиновников [22, с. 68].
Единственным российским правителем, который сумел фактически сократить уровень бюрократизма, стал Павел I. Ему удалось сократить число бюрократов посредством невероятно жесткой централизации власти и ликвидации системы местного управления Екатерины: в первый же год правления было сокращено количество губерний — до 41, упразднены должности наместников, а также губернские приказы общественного призрения. В свою очередь исключены некоторые судебные инстанции, причем опять же в основном губернские, и объединены структуры уголовного и гражданского судопроизводства.
Реформы Александра I превратились в золотой век российской бюрократии. В 1802 году император издал указ об учреждении вместо коллегий восьми министерств. Созданная при Александре I система государственного управления оказалась на удивление жизнеспособной и просуществовала с небольшими изменениями до 1917 года [10, с. 2-3].
Без бюрократии не могло существовать ни одно государство нового времени, какую бы форму правления оно ни имело. Как уже говорилось ранее, в XIX в. термин «бюрократия» обычно употреблялся для обозначения особого типа политической системы. Он обозначал систему, в которой министерские посты занимались профессиональными чиновниками, как правило, ответственными перед наследственным монархом. Бюрократии при этом противопоставлялась система представительного правления, то есть правление выборных политиков, подотчетных законодательному собранию или парламенту.
Во времена расцвета российской бюрократии XIX в. издавались специальные постановления о необходимости преодоления бюрократических проявлений. Постоянно производились попытки сокращения штатов аппарата управления, хотя главнейшей целью сокращения было, конечно же, соблюдение выгоды казны.
Все же автономные попытки установить дебюрократический «режим» в царской России не имели никакого результата, и социально-политическая база бюрократизма неумолимо росла.
Ничего существенного не случилось и после революции 1917 г. Несколько преобразилась социально-политическая и идеологическая основа, но корни
бюрократизма остались неизменными. Партия большевиков, во главе с в. И. Лениным, искренне верила, что главная опора бюрократизма — система капиталистических отношений — рухнула и что осталось только выкорчевать корни. Отсюда и ярко выраженное настроение постоянной «борьбы» с тем, что мешает видеть свои мечты реальностью. Отсюда и стремление сломить сопротивление «советской бюрократии, отстаивающей бюрократическую старину» [11, с. 84]. Формы государственной дебюрократизации были самыми разнообразными — от ленинских увольнений до горбачевских сокращений, от сталинских чисток до андроповских облав. Но итог этой «борьбы» был всегда один и тот же: нет побежденных и все победители, а результатом «кавалерийских атак» становилось новое пополнение бюрократии, в том числе из рядов ее яростных противников. Классики марксизма считали, что при переходе к социализму утрачивается главная опора бюрократии — система капиталистических общественных отношений. Но реальность показала, что бюрократия может существовать и без этой «главной» опоры, распространяясь в государственном аппарате.
Новая власть, вышедшая преимущественно из советской номенклатуры, безусловно, не могла существенно изменить природу и основные инстинкты российской бюрократии. в отличие от большевиков, союзники Б. Н. Ельцина не стали разрабатывать стратегию дебюрократизации для созданного его предшественниками государственного аппарата, за исключением некоторых силовых ведомств (КГБ), трудовые ресурсы которых представляли собой прямую угрозу новому режиму. Из этого обстоятельства с неизбежностью следовало, что новый «кадровый призыв» вливался в сложившейся к концу СССР бюрократической менталь-ности и системы ее базовых установок, включая и те, которые были унаследованы от сталинских времен [23, с. 120].
Парадоксальным образом далеко не все инстинкты и установки чиновников, сформировавшиеся в советское время, могли быть реализованы в рамках политической системы СССР. Запреты на частную собственность и свободную экономическую деятельность вкупе с обосновывающей данные запреты официальной идеологией служили естественной преградой для чрезмерности «бюрократических стереотипов», которые, несомненно, доминировали в государственной среде более полувека. Так или иначе, но эти запреты сдерживали наступление негативных последствий от повышенного уровня имморализма чиновников как социальной группы по сравнению с уровнем такового среди населения. Снятие этих запретов, произошедшее одновременно с отменой коммунистической идеологии в конце 1980-х — начале 1990-х гг., открыло новые перспективы для реализации самых невозможных идей и планов личного обогащения [25, р. 31].
Резкая смена официальной идеологии всегда ведет к не менее резкому всплеску того, что в социологии называется аномией — массовому нарушению моральных норм и правил, приводящему к росту преступности и масштабов антисоциального поведения [12]. Такая аномия имела место, например, сразу же после Крещения Руси в 988 году, и приняла внушительные масштабы в 1917 г. Однако если в этих случаях аномия выражалась прежде всего в росте уголовной преступности, то в начале 1990-х она была связана преимущественно с разнообразными методами личного обогащения [21]. Более того, государство само обозначало направления этой идеологии, когда, например, во второй половине 1980-х гг. разрешило кооперативы без запрета использования государственного имущества или в первой половине 1990-х гг. начало приватизацию этого имущества, не создав для этого процесса четкой юридической базы.
Одновременно со снятием идеологических и моральных запретов на чрезмерное обогащение возникли еще и не существовавшие ранее возможности такого обогащения. Что касается чиновников и политиков, то для них все это было равнозначно росту возможности использования отнюдь не в благих целях своего должностного положения, предполагающего влияние на принятие решений и доступ к инсайдерской информации.
Некоторые из них осознали, что именно теперь наступил тот момент, когда они могут конвертировать свои позиции в государственном аппарате в обладание собственностью практически любых размеров. Для этого было необходимо только как можно быстрее принять новые «правила игры» и выслужиться перед «демократическим» начальством [7]. В этих обстоятельствах возникший еще во времена И. В. Сталина «повышенный имморализм» чиновного сословия, означающий отсутствие внутренних моральных регуляторов, уже не встречал никаких препятствий для реализации своего разрушительного потенциала. После своего утверждения в большевистский период, а это почти через 70 лет, принцип «революционной целесообразности» эволюционировал в принцип «коррупционной целесообразности».
Не случайно и скоропостижно образовалась новая идеология, в соответствии с которой коррупция — это особый инструмент, позволяющий облегчить экономические трудности переходного периода. Данная «идеология» хорошо коррелировала с «рыночным» мировоззрением, под которым такие деятели, как Егор Гайдар, Анатолий Чубайс и многие другие, понимали исключительно модель свободной «купли-продажи», а не систему институтов, регулирующую свободную куплю-продажу и тем самым во многом ее ограничивающую. Таким образом, «свободная торговля» должностным положением не могла считаться чем-то предосудительным.
Сложно сказать, какой вклад именно эта идеология оказала на масштабы незаконного обогащения, развернувшегося в начале 1990-х гг., однако очевидно, что та политическая атмосфера, в которой она появилась, по определению не могла содействовать созданию в превентивном порядке какой-либо системы антикоррупционных мер, ограничивающих злоупотребление чиновника своим должностным положением.
На смену советской системе идеологических ограничений не пришла никакая юридическая (даже, например, в виде заимствований зарубежных антикоррупционных процедур), моральная полностью отсутствовала, а новая идеология скорее поощряла незаконное обогащение, чем его запрещала. Повышенный уровень имморализма, унаследованный от советской бюрократии, снятие идеологических ограничений на пути обогащения, резкое увеличение масштаба легкой выгоды в связи с приватизацией госимущества, почти полное отсутствие антикоррупционного законодательства и специфическая идеология оправдания «торговли должностью» — на наш взгляд, это пять главных факторов, приведших в 1990-е гг. к всплеску коррупции, беспрецедентному даже по нашим стандартам. «Кумулятивный эффект», достигнутый в результате совокупности этих факторов, привел к переходу новой российской бюрократии в новое качество. Привилегированным классом она была еще при царском правлении, безусловно доминирующим и господствующим стала в советское время [20, с. 64]. Отличие этих эпох от той, которая наступила в 1990-е гг., состоит в резком росте масштабов личного обогащения, достигаемого путем использования должности в бюрократическом аппарате.
Богатство царских чиновников возникало не из-за должности, а в силу их крупно-поместного происхождения, т. е. существовало еще до вступления
в должность. Только к концу старого режима у части бюрократии, связанной с крупным бизнесом, появились более широкие возможности обогащения. Богатство представителя советской бюрократии появлялось именно за счет должности, но было относительным; он не мог владеть частной собственностью и резко превышать уровень потребления материальных благ, установленный соразмерно его рангу.
Постсоветский чиновник превзошел своих предшественников в том, что на порядок больше и сильнее расширил возможности личного обогащения. Для него стали возможными владение крупной недвижимостью и участие в коммерческих сделках по сути любого масштаба — как непосредственное, так и при помощи контрагентов из разных размеров бизнеса. Контакты и партнерство с крупным бизнесом, который как таковой в советское время отсутствовал, далеко превзошли по своему охвату и разветвленности аналогичные связи высшего звена царской бюрократии. в то же время беспрецедентный характер приобрело взаимодействие с криминальным миром, который существовал всегда, но только с начала 1990-х гг. получил настолько свободный доступ во властные кабинеты и вступил в столь разнообразные виды взаимодействия.
Если в 1990-е гг. эти возможности носили более явный характер, то в течение нулевых были введены определенные ограничения и запреты, которые, однако, оказались заблаговременно обставлены такими новыми маршрутами «обхода», которые ни сколько не противоречат действующему законодательству.
В 1990-е гг. государство вообще было настолько слабым, что на какое-то время положение всего бюрократического класса в целом пошатнулось, и на какое-то время вернулась его дореволюционная (1917) диспозиция, когда он во многом обслуживал интересы более сильного социального слоя — быстро выросшей группировки сверхкрупного бизнеса, получившей название «олигархи». Однако с приходом к власти в. в. Путина ситуация изменилась. Олигархи были оттеснены от политического управления и рычагов прямого государственного управления, хотя у них осталось достаточно «мягкой власти» для влияния на решение в сфере их экономических интересов. Олигархи и представители менее крупного бизнеса, сумевшие закрепить партнерские отношения с чиновниками и политиками, не были отвергнуты или оттеснены от властных позиций. Они остались достаточно близко от этих позиций, но все же перестали играть в государстве доминирующую роль.
Господствующее положение в обществе, утраченное после краха советской власти, вернуло отечественной бюрократии правление нашего президента. Начала восстанавливаться еще при Б. Н. Ельцине, но существенно окрепла при в. в. Путине система привилегий, включающая в себя более высокое денежное вознаграждение социально важных групп населения, особый порядок начисления пенсий, сохранились от советских времен и механизмы «распределения» частного и государственного жилья, медицинских услуг, организации отдыха и т. д.
Следует еще раз особо подчеркнуть, что все эти приятные бюрократические «завоевания», унаследованные от советского периода, теперь еще и сочетались с «достижениями» 1990-х гг. в виде расширенных возможностей личного обогащения. Именно по этой причине невозможно говорить о том, что «олигархический» бизнес полностью утратил доминирующую роль в государстве, так как именно он является для чиновника тем самым партнером и контрагентом, без которого нельзя полностью реализовать имеющиеся возможности обогащения. Для того чтобы получить «прибыль» за фиктивный тендер на
получение госзаказа по завышенной цене или за фиктивный аукцион по продаже госимущества по, наоборот, заниженной цене, нужны коммерческая компания и владеющие ею конкретные физические лица — бизнесмены. Именно поэтому, отвлекаясь от юридической точки зрения и становясь на путь «классового анализа», следует констатировать, что доход чиновника, получающего взятку, имеет ту же самую «классовую» природу, что и доход коммерсанта, ее дающего. Их общий источник — ресурсы и активы государства, используемые с целью извлечения частной прибыли. Чиновник с помощью коммерсанта занимается бизнесом, а коммерсант с помощью чиновника управляет государством на интересующем его отдельном участке или, как говорят некоторые современные теории, осуществляет на этом участке «захват государства» (state capture) [5]. Тип экономики, который возникает при таком специфическом управлении государством, также имеет свое название. Некоторые экономисты формулируют его как crony capitalism, что можно перевести как «клановый капитализм» [26]. Что же касается общества, у которого такое «захваченное» государство и такая «клановая» экономика, то оно делится в первую очередь на две части: те, кто захватил государство и пользуется его возможностями, и все остальные. Первые — это политики и чиновники, в первую очередь те, кто принимает решения на всех уровнях, их «деловые» партнеры из любого бизнеса — от малого на муниципальном уровне до самого крупного на федеральном, их семьи и друзья, а также вспомогательный персонал из депутатов, партийных функционеров, поставщиков и всевозможных услуг и т. д., проще говоря — правящая элита. И все же базу этой элиты образует бюрократия, претерпевшая с советских времен модификацию по причине сращивания с этим самым бизнесом, унаследовавшая основные признаки, приобретенные как в советскую эпоху, так и в 1990-е гг. Впрочем, о последнем десятилетии XX в. стоит сказать, что при всех тех процессах, разрушительных для создания цивилизованного государства, о которых говорилось выше, важно отметить, что в этот период в России все же усиливались новые факторы ограничения коррупции и бюрократического произвола. Речь идет о зародившихся еще в перестроечном СССР зачатках гражданского общества, более или менее независимой прессы и относительно самостоятельного парламента. В совокупности эти новые силы открывали потенциально весьма сильный фронт для атаки на коррупцию и иные оставшиеся от Б. Н. Ельцина отрицательные аспекты.
важнейший вклад в. в. Путина в создание современной бюрократии заключается в том, что в самом начале его правления этот фронт был почти полностью разгромлен. Все же, как известно, дебюрократизация — «непрерывный, сложный и достаточно длительный процесс» [18]. В таком контексте достаточно оптимистично воспринимаются меры, которые предусматриваются в нынешней Программе реформирования государственной службы [1]. Тем не менее проблема дебюрократизации государственного администрирования своей актуальности не потеряла и за весь период правления В. В. Путина. Скорее, наоборот, усиливается. Только один факт: лишь 5% россиян заявляют, что после внедрения новых административных регламентов действия чиновников стали более рациональными и системными [4]. Остальные ситуацию оценивают значительно критичнее. Люди убеждены, что если положение дел не изменится, то не далек тот час, когда о бюрократизме мы будем говорить не меньше, чем о коррупции.
Мы завершим данную статью распространенным мнением, и мы с ним согласны в том, что «гарантом против произвола бюрократии является демократи-
ческое правовое государство». При этом «ни на секунду нельзя забывать, что чиновнику в принципе никакая демократия не нужна. Зачем, спрашивается, перед кем-то отчитываться и нести ответственность, выслушивать чужое, не всегда приятное для себя мнение; переживать, нервничать, реагировать на «требования бастующих» [19]. Как сказал Е. В. Охотский [16], спокойнее и легче жить в своей закрытой от чужих глаз бюрократической среде: «сами себе устанавливаем, сами организовываем, сами оформляем, сами перед собой отчитываемся, никому ничего не объясняем. Зачем отчитываться, если никто не спрашивает и спросить не может».
На наш взгляд, чтобы помочь активизировать дебюрократические действия в стране, необходимо следующее. в первую очередь — это организация так называемого большого правительства, которое сможет объединить для решения оперативных и стратегических государственных задач все ветви и уровни власти, экспертов, общественных деятелей и других элементов, которые готовы принимать участие в процессах действительно реального управления страной, а также в подготовке и экспертизе ключевых планов и программ. По-настоящему открытое большое правительство станет эффективным источником пополнения кадрового резерва и своеобразной социальной лестницей для карьерного и профессионального роста наиболее активных, ответственных и талантливых людей. Также важна рационализация аппарата управления, то есть упорядочение организационных кадровых структур, сокращение аппарата с целью минимизации дублирования базовых функций, своевременное обновление кадрового потенциала в режиме ротации и систематической сменяемости персонала, совершенствование соотношения опытных работников и молодого персонала без опыта работы, повышение профессиональной ответственности за надлежащее исполнение обязанностей в соответствии с должностными обязанностями, а также соблюдать объективность оценки работников по обоснованным наукой критериям эффективности. Не менее важно совершенствование стиля административной деятельности, внедрение инновационных информационных технологий, организация в коллективах благоприятного нравственного, социально-психологического климата, воспитание взаимной требовательности и истинной борьбы за «реальное качество», в том числе посредством упрощения процедур согласования, переписки и укрепления служебной дисциплины. в данный перечень можно добавить передачу большей части функций, которые исполняются сейчас государственными служащими, в негосударственный сектор.
Литература
1. Об основных направлениях развития государственной гражданской службы Российской Федерации на 2016-2018 гг.: Указ Президента РФ от 11 августа 2016 г. № 403 // Собрание законодательства РФ. 2016. 15 августа. № 33. Ст. 5165.
2. Алиева М. В. Понятие и модели бюрократии как социально-политического института общества [Электронный ресурс]. URL: http://superinf.ru/view_helpstud.php?id=2400 (дата обращения: 24.03.2017).
3. Алиева М. В. Эволюция бюрократии в условиях социально-политических трансформаций в России: дис. ... канд. полит. наук. Ставрополь, 2005. 147 с.
4. Вопросы государственного и муниципального управления. 2009. № 3. С. 71-92.
5. Воробьев А. Н. Левиафан поневоле: захват государства как следствие режимных деформаций: препринт WP14/2012/07 / Нац. исслед. ун-т «Высш. школа экономики». М.: Изд. дом Высш. школы экономики, 2012. 28 с.
6. Добреньков В. И., Кравченко А. И. Фундаментальная социология: в 15 т. Т. 14: Власть. Государство. Бюрократия. М.: ИНФА-М, 2007. 964 с.
7. Дабросимова Н. В. К вопросу о криминализации незаконного обогащения в уголовном законодательстве Российской Федерации // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2011. № 3. С. 234-236.
8. Спиридонова В. И. Западные теории бюрократии и российская действительность: статья // Бюрократия в современном мире: теория и реалии жизни / отв. ред. В. Н. Шевченко. М.: ИНФРАН, 2008, 195 с.
9. Китаева О. Н., Федотов Л. Н. Бюрократия и капитализм // Философия властвования.
2015.№ 12. С. 57-73.
10. Карнович Е. Русское чиновничество в былое и настоящее время // Спутник чиновника. 1911. № 1. С. 2-3.
11. Курашвили Б. П. Борьба с бюрократизмом. М.: Наука, 1988. 263 с.
12. Кара-Мурза С. Г. Аномия в России: причины и проявления. М.: Научный эксперт, 2013. 264 с.
13. Миронов Б. Н. Социальная история России. Т. 2. СПб.: Дмитрий Буланин, 2003. 566 с.
14. Оболонский А. В. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы: Россия, США, Англия, Австралия. М., 2002.
15. Оболонский А. В. Кризис бюрократического государства: реформы госслужбы. Международный опыт и российские реалии. М.: Смысл, 2011.
16. Оболонский А. В. Бюрократия: в поисках новой модели. Эволюция теории и практики государственного управления в последние десятилетия // Общественные науки и современность. 2014. № 3. С. 5-12.
17. Общая и прикладная политология: учеб. пособие / под общ. ред. В. И. Жукова, Б. И. Краснова. М.: Изд-во МГСУ; Союз, 1997; Питер, 2005. 992 с.
18. Охотский Е. В. Государство и общество: дебюрократизация и антикоррупционное оздоровление государственного управления // Выступление на Международной научно-практической конференции в СКАГС при Президенте РФ (Ростов-на-Дону, 27 мая 2011 г.). 16 с.
19. Охотский Е. В. Управленческая культура государственного служащего современной формации // Право и управление XXI в. 2009. № 4. С. 41-51.
20. Никифоров В. В. Коррупция: поиск путей преодоления с помощью системного анализа // Проблемы современной экономики. 2011. № 4. С. 63-67.
21. Плетнев А. В. Социологические истоки преступности и их динамика в современной России: монография. СПб.: Изд-во Санкт-Петербургского университета МВД России,
2016. 136 с.
22. Степун Е. Признать чиновными // Коммерсантъ. Власть: журнал. 2006. № 10. С.64-68.
23. Смирнов С. Н. Российская бюрократия и ее роль в процессах модернизации // Мир России. Социология. Этнология. 2009. № 4. С. 115-139.
24. Izdebski H. Historia administracji a historia biurokracji // Pañstwo i Prawo. 1975. Т. 30. N 5. S. 60-72.
25. Lefort C. What is bureaucracy? // Telos. 1974-1975. N 22. Р. 31.
26. Shevtsova S. A., Sergienko K. K. Economic consequences of crony capitalism system // В^ник ПДАБА. 2015. N 7-8. С. 105-110.
