CC BY
286
ФЕНОМЕН ЛОББИЗМА В СИСТЕМЕ ОБЩЕСТВЕННЫХ
ОТНОШЕНИЙ О.И. Орлов
(Санкт-Петербургский государственный университет кино и телевидения) Научный руководитель - доктор социологических наук, профессор Л.Я. Орлова
В условиях глобализации все более усложняется контекст общественных отношений. Необходимо изучение, знание и внедрение новых методов социального управления, основанных на эффективном взаимодействии власти и общества. К числу таких сложно структурированных и до конца не изученных явлений можно отнести лоббизм - феномен социальной, политической и межгосударственной жизни, вне которого не существует ни одно цивилизованное государство.
Лоббистская деятельность и характер ее отправления позволяют судить о состоянии демократического режима и дееспособности демократических институтов, о наличии или полном отсутствии гражданского общества, о правовом и социальном статусе государства и об «открытости», «гибкости» социальной системы как таковой. Инсти-туализация феномена лоббизма осуществляется посредством формирования вокруг одной цели тех или иных влиятельных персоналий [1].
Лоббизм - это саморегулирующийся и самовоспроизводящийся механизм социального управления, детерминирующий развитие общества. Он стимулирует эволюцию общества, увеличивает степень социальной мобильности, если речь идет о его цивилизованной ипостаси, и, наоборот, действует на социальную структуру деструктивно и, в итоге ликвидирует ее, если мы имеем в виду «дикую» лоббистскую деятельность. Лоббистские методы и институт лоббизма способны «какофонию» интересов превратить в эвфонию интересов, в некое благозвучие, гармонию, что в контексте социальной реальности означает установление взаимопонимания в обществе и увеличение числа участников диалога.
Феномен российского лоббизма неоднозначен. Отечественный лоббизм вырабатывает новый алгоритм социальных взаимодействий, позволяющий отдельным «единицам» «обходить» систему социальных отношений, поскольку целью лоббизма является удовлетворение не общественных, а узко индивидуальных потребностей. Подобный алгоритм делает неэффективными традиционные схемы отношений в обществе. Следовательно, «единицы», не способные адаптироваться к изменившимся условиям, либо вступают в конфликт с социальной структурой, либо не аппелируют к ней вообще, и тогда коммуникация аннулируется.
Фактор современной лоббистской деятельности «дробит» все имеющиеся отношения в обществе на дискретные и несогласованные образования, усугубляя существующую напряженность и противоречия. В этих условиях любой вспыхнувший социальный конфликт диссоциативен по своей сути, а поэтому крайне опасен. Таким образом, сегодня все попытки направить социальную напряженность и различного рода противоречия в конструктивное русло тщетны, если не учитывать фактор лоббизма как один из инструментов предупреждения и разрешения социальных конфликтов и методов социального управления.
Институт «цивилизованного» лоббизма - это новый и перспективный политико-правовой модуль, выполняющий функцию конфликторазрешения, интегрирующий социальные коммуникации в обществе с сильной экономикой и социальным рыночным хозяйством, сформировавшимся средним классом и центростремительными тенденциями развития социальной системы. Напротив, институт «дикого» лоббизма выступает в качестве некоего «маховика», посредством «избегания» социальной системы вытесняющего на периферию общественных отношений социальную напряженность и
продуцирующего различные формы системной «отрешенности», девиантное и депри-вантное поведение людей.
Посредством «дикого» лоббизма социальная «отрешенность» низов укрепляется отрицанием системы как таковой в верхах. Апогеем подобной тенденции, на наш взгляд, может стать либо укоренение и усиление внутренней политики легитимного насилия, либо распад системы как таковой. Последнее обстоятельство нельзя исключить, поскольку подобные центробежные тенденции способны сделать социальный конфликт деструктивным, вследствие чего общественные отношения и способы их регулирования будут сведены к минимуму.
Лоббизм - это форма взаимодействия, взаимоотношений и коммуникации индивидов или групп индивидов. Форма далеко не единственная и не главная, которая является производной от прочих форм взаимодействия людей, характерных для данного общества. Этот специфический способ воздействия на деятельность и решения людей осуществляется посредством нормоустанавливающих и норморегулирующих учреждений.
Лоббизм - это одновременно и самостоятельный институт политико-правовой жизни государства, и феномен общественной жизни. В широком смысле, «лоббизм -это совокупность форм и набор методов взаимодействия заинтересованных групп с государственными органами и органами местного самоуправления с целью оказания влияния на содержание решений указанных органов» [2].
С социально-экономической точки зрения лоббизм - это деятельность различных профессиональных, гражданских заинтересованных групп, возникающая на базе государственной экономики, финансово-промышленного и малого предпринимательства, направленная на представительство общественных или корпоративных интересов в органах государственной власти.
С политико-правовой точки зрения лоббизм - это «участие в политической жизни общества посредством влияния на формирование политической воли граждан, участие в выборах в органы государственной власти и органов местного самоуправления» [3]. Любопытно, что профессиональные лоббисты - это, в некотором смысле, проводники политического лоббизма. Они могут создавать и создают политические партии и общественные объединения. Примером может служить тот факт, что на первых выборах депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации из 37 общественных объединений, выдвинувших списки своих кандидатов, депутатами были избраны представители 8 избирательных объединений (215 человек) [4]. Общественность может и должна, что называется, лоббировать свои интересы. А именно, создавать общественные объединения, участвовать в выработке и принятии решений органов государственной власти и органов самоуправления, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия, пикетирования и т.д. [5].
С точки зрения связей с общественностью лоббизм - это один из модулей РЯ деятельности, заключающийся в политико-правовом способе организации и регулировании общественных отношений. Ведь связи с общественностью - это наука и искусство, которая изучает и анализирует тенденции общественного развития, предсказывает его возможные последствия и продуцирует конструктивные, с точки зрения общественного развития, рекомендации для руководства организации и общественности [6].
Общественные отношения реализуются в рамках определенных «правил игры», т. е. норм права и морали. Следовательно, если субъекта общественных отношений не устраивают сложившиеся «правила», то единственное, что он может сделать, это выступить, единолично или совместно с другими, с инициативой изменения или упразднения существующей структуры и правил общественных отношений. Иными словами, субъект общественных отношений может отстаивать, лоббировать в органах государст-
венной власти. Этот модуль общественных отношений инициирует не приспособление к уже существующей системе, а политико-правовые, т.е. структурные изменения.
Круг объектов лоббирования зависит от норм и политической практики, существующих в конкретном государстве. В авторитарных обществах, где парламент либо отсутствует, либо присутствует номинально, лоббисты направляют всю свою работу на сотрудничество с «законотворцами», т.е. с правительством. Там же, где исполнительная власть имеет ограничения законотворческой деятельности, лоббисты налаживают свои отношения с парламентом. Поэтому в зависимости от объекта лоббирования институт лоббизма следует различать по виду и по роду деятельности.
Соответственно, по виду принято различать законодательный лоббизм, который представляет собой воздействие на парламент или органы законодательной власти, и лоббизм, который воздействует на процедуру исполнения правоприменительной деятельности. По роду, как ранее отмечалось, лоббизм может быть «цивилизованным» или «диким». Отличительной особенностью «цивилизованного» института лоббизма, как правило, является наличие в нем одного из видов представительства интересов - либо законодательного, либо исполнительного.
Ключевыми ресурсами такого лоббизма являются социальная, правовая компоненты и формализованная регистрация квалифицированных кадров, экспертов лоббистской деятельности. Важно отметить, что «цивилизованный» институт лоббизма исключает непосредственное представительство интересов. Люди, работающие в парламенте или исполнительных органах власти, не могут быть лобби-агентами. Цивилизованное» лобби - это всегда элемент делового мира «извне», что и позволяет говорить об институте лоббизма как об отдельно взятом, автономном общественном образовании. «Дикий» же лоббизм, наоборот, характеризуется кулуарным сценарием, конфиденциальными согласованиями интересов. В своей основе такой лоббизм зиждется на криминогенном ресурсе, на «теневой» экономике и может содержать в себе оба вида отстаивания интересов. Такой лоббизм, как правило, являясь атрибутом коррупции, представляет собой неформальный вид деятельности, не регулирующийся законом, а сами лоббисты выступают как заказчиками, так и клиентами, представляющими определенные интересы.
Современное российское общество - это благоприятная социально-экономическая и политическая среда для осуществления «дикой» лоббистской деятельности. Во-первых, несмотря на гарантии Основного закона государства, на деле Россия не является социальным государством. Во-вторых, Конституция РФ самым непосредственным образом способствует процветанию «дикого» лоббизма. Так, в соответствии со ст. 104 Конституции РФ правом законодательной инициативы обладают в равной мере и Президент, и парламент, и правительство. Следовательно, сама Конституция и отсутствие преемственности государственной власти [6] создают предпосылки для существования и развития как исполнительного, так и законодательного лоббизма в стране. В условиях же отсутствия федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность, и процедуры регистрации и лицензирования лоббистов, Основной закон государства практически легализует негативные, «дикие» черты лоббизма, т.е. коррупцию. Подобная ситуация является беспрецедентной для мирового законодательства. Этот факт характеризует специфику российского института лоббизма [7].
По видам различают профессиональный и непрофессиональный лоббизм. Под профессиональным лоббизмом следует понимать специальный общественно-политический институт [8], в котором граждане во взаимодействии с другими гражданами или институтами специально занимаются деятельностью воздействия на принятие политических решений в своих интересах или интересах заказчика. По форме подобная деятельность может рассматриваться как элемент парламента или как коммерческая или некоммерческая организация. Непрофессиональным же лоббистом попросту считается
вышедший в отставку чиновник, некогда работавший в аппарате. Он, в отличие от профессионального лоббиста, заключает уже индивидуальные соглашения с теми структурами, от имени которых поступает политический заказ [9].
Как явление социально-политической жизни любая процедура организации лоббистской деятельности состоит, по меньшей мере, из двух этапов. Во-первых, с точки зрения эффективности деятельности, в рамках информационного обеспечения должны присутствовать специалисты, профессионалы, знающие сам предмет лоббирования. Здесь имеется в виду владение как формальной, так и неформальной социальной информацией [10]. Причем имеющаяся формальная информация должна отвечать общим требованиям достоверности, достаточности, своевременности, семантической корректности и лаконичности. В противном случае лоббистская деятельность, оперирующая искаженной информацией, утрачивает свои имманентные и сущностные функции, связанные с выражением и структурным регулированием социальных требований. В этом смысле деятельность института лоббизма тесным образом переплетается с деятельностью внутри системы связей с общественностью, результатом которой является выполнение функции нормотворчества [10]. Во-вторых, с точки зрения эффективности функционирования института лоббизма, необходимо наличие лоббистов, имеющих каналы доступа к необходимой информационной и ресурсной базе и, желательно, опыт работы в соответствующих учреждениях.
А.С. Автономов в «Азбуке лоббирования» рассматривает алгоритм процедуры лоббирования [2].
1. Анализ ситуации.
1.1. Анализ проблемной ситуации, исходная формулировка проблемы.
1.2. Сбор данных и первичная их обработка.
1.3. Постановка цели (конкретной, измеримой, достижимой, реалистичной и определенной во времени).
1.4. Изучение состояния дел и оценка достижимости цели и необходимости принятия определенных шагов для разрешения проблемы (с использованием, например, методики SWOT-анализа - сильные стороны, слабые стороны, риски, возможности или SMART - особенности цели, измеримость действий и результата, территория охвата действий, ресурсы и необходимое время, или какой-либо иной).
1.5. Определение, кто будет выступать в роли лоббиста.
2. Выработка стратегии.
2.1. Анализ предыдущих действий носителя интереса.
2.2. Анализ действий противодействующих сил.
2.3. Изучение системы принятия решений (формальный, неформальный, альтернативный процесс, а также его основные этапы).
2.4. Оценка и выбор методов лоббирования, применимых в данной ситуации.
2.5. Разработка проекта плана лоббистских действий.
2.5.1. Определение объектов лоббирования (конкретные лица в законодательной, исполнительной власти).
2.5.2. Определение союзников и противников среди лоббируемых.
2.5.3. Разделение лоббистских действий на отдельные этапы, постановка задач каждого этапа.
2.5.4. Определение политической/экономической стоимости.
2.5.5. Выбор методов лоббирования.
3. Подготовка основного плана действий.
4. Создание штаба и распределение функций.
5. Организация поддержки населения.
6. Организация акций.
6.1. Распространение сведений об организации, о задачах предпринимаемых усилий, об их значимости.
6.2. Работа со средствами массовой информации и связи с общественностью. 7. Четкий контроль осуществляемых действий.
Рассуждая о сущностных характеристиках лоббизма как явления, нельзя не отметить, что мы говорим об одном из ведущих институтов демократии рыночного типа [10]. Важнейшей особенностью, имманентными качествами подобного государственного строя являются развитая экономика, упорядоченные социально-экономические отношения, сформировавшиеся отношения собственности, открытость, гибкость институтов власти. Имеется в виду не только открытость глобального порядка, когда в ходе выборов различные частные интересы могут состязаться за право принимать участие в формировании институтов власти, но и открытость так называемого «оперативного» уровня. Речь идет о возможности частных интересов участвовать в рутинной работе норморегулирующих учреждений и оказывать влияние на процесс принятия решений, в том числе в сфере законодательства, а также о системной «открытости».
Таким образом, «цивилизованный» лоббизм возможен лишь в условиях правового государства, в котором присутствуют оформленность партийно-политического спектра, гражданское общество и средний класс. Раскрывая специфику механизма лоббирования в его исконном, «цивилизованном» виде, нужно также отметить, что в процессе этой деятельности «наверх» должны проходить совсем не все интересы, а лишь собственно значимые. Лоббизм, в отличие от всех других видов деятельности внутри сложившейся системы, допускает возможность параллельного лоббирования интересов (одновременно лоббируются несколько различных интересов, в том числе и взаимоисключающих). Последнее обстоятельство является следствием оправданности конкуренции в рамках рыночной экономики. Мы говорим о конкуренции открытой, так как лоббистская деятельность подлежит обязательному лицензированию, аккредитации лоббистов и регистрации заказчиков подобной деятельности. Достоянием общественности должны стать и расходуемые на эту деятельность материальные, финансовые и прочие средства [10].
Одной из основных функций лоббистской деятельности является постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой изменения интересов гражданского общества и общества в целом. Именно эта функция обеспечивает «взаимоприспосабливаемость» и взаимодействие, а значит, диалог власти и общества, усиливая тем самым интегративные тенденции социального развития. Институт лоббизма препятствует стагнации в развитии социального процесса, так как его деятельность имеет своей целью постоянную стимуляцию свободного обмена социальной информацией.
Литература
1. Садчиков А. Коридорные люди: политический лоббизм в России. 19.10.2001.
2. Автономов А.С. Азбука лоббирования. М.: Права человека, 2004. С. 14.
3. Статья 121 Федерального закона от 19 мая 1995 года № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 21, ст. 1930).
4. Любимов А. П. Политическое право и практика лоббизма (Антикоррупционный проект). М.: Издание Государственной Думы, 2001. С. 7.
5. Федеральный закон от 19 мая 1995 года №82-ФЗ «Об общественных объединениях» (Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, №21, ст. 1930).
6. Варакута С.А., Егоров Ю.Н. Связи с общественностью: Учеб. пособие. М.: ИНФРА-М., 2003. С. 5.
7. Там же. С. 194.
8. Смирнов В., Зотов С. Лоббизм в России и за рубежом: Политико-правовые проблемы. // Государство и право. 1996. № 1. С. 118.
9. Например, в США: Political Action Committees PAC (Комитеты политического действия) American Medical Association (Американская медицинская ассоциация), Association of Trial lawyers (Ассоциация судебных юристов), Association of Retired Persons AARP (Американская ассоциация пенсионеров), National Rifle Association (Национальная стрелковая ассоциация).
10. Олигархи и их ходатаи. //Труд, 29.02.1998 г.
11. Кузнецов В.Ф. Связи с общественностью: Теория и технологии: Учебник для студентов вузов. М.: Аспект Пресс, 2005. С. 77.
12. Там же. С. 89-91.
13. Автономов А.С. Азбука лоббирования. М.: Права человека, 2004. С. 79-80.
14. Олигархи и их ходатаи.т// Труд, 29.02.1998.
