CC BY
834
А. А. Васецкий
ЛОББИЗМ В ПОЛИТИЧЕСКОМ ПРОЦЕССЕ СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ
79
Предпринимательство в политической системе не может играть роль универсального политического субъекта. В отсутствие юридических ограничений бизнес стремится консолидироваться в качестве политической элиты и взять на себя основные функции государства. В этом случае в государстве складывается олигархический режим. Россия долгое время находилась на грани возникновения такого режима. Вместе с тем у предпринимательства есть важнейшая политическая функция в политической системе общества — лоббизм. В широком смысле слова лоббизм позиционирует предпринимательство в пространстве гражданского общества и государства. Благодаря лоббизму осуществляется обратная связь в управленческом государственном процессе, в котором гражданское общество сохраняет главенствующую роль в политической системе.
Сам термин «лобби» происходит от латинского lobium, которым обозначалась крытая галерея для прогулок. Политический оттенок понятие «лоббизм» приобрело в США, где в 1864 г. термином «лоббирование» зафиксировали первый акт покупки голосов конгрессменов в коридорах конгресса. В Новое время — с XVI по XIX вв. — лоббизм трактовался исключительно в негативном социально-политическом контексте. В ряде
стран (Франция, Индия, Китай) данное явление до сих пор оценивают как нечто предосудительное и нелегальное, отождествляя его с коррупцией.
Однако в современной практике некоторых государств (США, Канада, Германия, Англия) за лоббистской деятельностью закрепились положительные коннотации. Там принято считать, что лоббизм — это специфический политический институт, с помощью которого различные общественные и коммерческие организации воздействуют на процесс принятия политических и государственных решений в пределах легальных (конституционных) полномочий граждан участвовать в управлении делами государства. Сама же лоббистская группа трактуется как организация, которая защищает определенные материальные, духовные, социальные интересы с помощью оплачиваемых сотрудников (агентов), нанятых для воздействия на законодательный
ВАСЕЦКИЙ
Андрей Анатольевич — доктор политических наук, проректор-директор Института дополнительного профессионального образования государственных и муниципальных служащих Северо-Западной академии государственной службы.
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
процесс. В вышеуказанных государствах определен правовой статус лоббистов: он регулируется законами и иными нормативными актами и включает в себя права и обязанности лица, непосредственно осуществляющего давление на высшую государственную и политическую власть1.
Лоббизм, имея экономическую основу, достаточно распространен как общественно-политическое явление в различных странах мира. Это важная составляющая политического процесса, институциональный, нормативный, коммуникационный, социокультурный элемент, при оценке которого важен комплексный подход. Существуя в большинстве стран, во многих он юридически не признан, а в ряде — запрещен. Это своего рода архетип технологии давления, политологическая интерпретация которого весьма плюралистична2.
Разнообразие толкования понятия «лоббизм» зависит от уровня его применения («интересы» или «воздействие»), субъекта давления, его направленности. В общепринятом смысле данный термин понимается как совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами в целях принятия
нужного решения. Это всегда система и практика реализации интересов различных групп путем организованного воздействия на государственные органы, причем такое представительство интересов принимает форму цивилизованного лоббизма.
Лоббистские организации выполняют функцию посредника между гражданами и государством. Посредничество осуществляется главным образом в сфере обмена информацией. Поэтому при принятии законодательных актов и в еще большей степени при их интерпретации представителями органов власти в процессе непосредственной реализации важнейшее значение приобретают опыт и знания экспертов. Но знания неспециалистов, простых граждан, аккумулированные в лоббистских структурах, нередко оказываются более важным фактором, как с точки зрения формальных уточнений, так и с точки зрения эффективности принимаемых решений. Последнее существенно, так как показывает, что лоббизм в идеале не должен служить интересам небольшой социальной группы. Отметим при этом, что, добиваясь выгод прежде всего для себя, группы давления, тем не менее, нередко обеспечивают по-
Меньшенина Н. К. Становление лоббизма в политическом процессе современной России // Политическая наука и государственная власть в Российской Федерации и Новых Независимых Государствах: Сб. науч. ст. — Екатеринбург: Институт философии УрО РАН, 2004. С. 287-288.
Малько А. В. Лоббизм // Общественные науки и современность. 1995. № 4. С. 58-65.
2
зитивное восприятие обществом принимаемых законов.
Лоббизм практически дополняет институциональную систему демократического представительства, позволяя группам интересов, не имеющим другой возможности, участвовать в принятии государственных решений или в обход легитимных процедур ускорять его.
Задача цивилизованного лоббизма — постоянная корректировка деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов важнейших групп и корпораций, определяющих экономическое развитие страны. Тем самым обеспечивается гибкое взаимодействие, взаимоприспособление властей и гражданского общества, когда в выигрыше должны оказаться обе стороны. В то же время лоббизм служит реализации групповых интересов через влияние на принятие решений органами власти.
Лоббизм выполняет функцию реализации многообразия общественных интересов. Естественно, что все подобные группы стремятся отстаивать свои интересы всеми доступными им средствами с учетом легитимности своих действий. Вполне логично, что интересы различных групп, действующих в одних областях, начинают сталкиваться, вследствие чего воз-
никает необходимость в механизмах сопоставления интересов.
В российских условиях отсутствие закона о лоббистской деятельности снижает возможности общества контролировать лоббизм, устранять его негативные стороны3. В немалой степени российскому обществу свойствен криминальный лоббизм. Базой лоббирования служат различные интересы: национальные, региональные, культурные, экологические и т. п., преломляющиеся в экономическом, политическом интересе4.
Группы интересов — это естественный элемент политических отношений, реализующийся в различных формах и методах деятельности, в том числе и лоббистской. Простые группы интересов превращаются в политические тогда, когда воплощают свои требования к другим группам в форме обращений к власти, к правительству, становясь лоббирующими структурами.
Эффективное воздействие на власть предполагает деятельность в соответствии с игрой по правилам. Для воздействия групп на властные структуры используются «точки доступа», восприимчивые к влиянию «узлы», «нервные центры». Сложившиеся в развитых странах принципы лоббирования —
3 СкоринВ. Лоббизм в России: проблемы законодательного регулирования // Бизнес и политика. 1995. № 3. С. 35-38.
4 Нещадин А. А., Блохин А. А., Верещагин В. В., Григорьев О. В., Ионин Л. Г., Кашин В. К., Малютин М. В., Кравченко А. И. Лоббизм в России: этапы большого пути // Социс. 1996. № 3. С. 54-63; № 4. С. 3-10.
u
a.
<
> u
CO <
это не только закулисный подкуп, но и система аргументации, механизм подготовки, консультирования, содействия принятию соответствующих законов, политических решений, участия в других социально-конструктивных актах и проч.5 Поэтому лоббизм — это многоступенчатое явление. Понимая неизбежность лоббирования, законодатели ищут формы его легализации и стремятся перевести его с «криминального пути на информационный», т. е. перевести «прямое» воздействие путем подкупа в непрямое, информационное воздействие, состоящее в предоставлении законодателям и государственным служащим информации, подтверждающей объективный и обоснованный характер интересов тех или иных групп. «Они (лоббисты) досконально изучают проблемы и четко определяют вопросы — средний депутат не имеет столько времени либо желания так детально прорабатывать вопросы. Профессиональный лоббист за десять минут прояснит положение вещей, на что у депутата уйдет от силы два часа копания в законодательных актах»6. В настоящее время и в «новых демократиях», и в экономически развитых странах периодически происходят скандалы, связанные с нарушением правил игры как со стороны лоббистов,
так и со стороны чиновников и депутатов.
Лоббизм целесообразно рассматривать во взаимосвязи с существующими электоральными и функциональными системами представительства интересов. Такие системы выполняют в целом единую функцию — представление интересов. Компоненты лоббизма можно найти в каждой из них. Лоббистские группы превратились в необходимую и полезную составляющую демократического представительства интересов, выполняя функции агрегирования интересов по тем или иным направлениям, артикуляции требований соответствующих групп, активизации политического участия заинтересованных лиц, дополнения официального представительства граждан в органах власти, средства преодоления и профилактики конфликтов.
Категории «группы интересов», «группы давления», «группы влияния» и «лобби» представляют единый понятийный ряд, оттеняя различные аспекты одного и того же явления — представительства и организации различных групп людей по экономическим, особенно корпоративным, интересам. Общественно-политические организации также могут реально выполнять лоббистские функции, не будучи профессиональными лоббистами.
5 Хоренко Н. Российский лоббизм: саморегуляция или государственный контроль? // Бизнес и политика. 1996. № 5. С. 43.
6 Wahlke J. C., Eulau H., Buchanan W., Ferguson L. C. The Legislative System. — N. Y.: John Wiley and Sons Inc., 1962. P. 338.
Зарубежный опыт лоббизма довольно динамичен7. Это связано с постоянной корректировкой деятельности органов власти в соответствии с динамикой интересов различных социальных групп и слоев гражданского общества, чем обеспечивается их гибкое взаимодействие, взаимоприспособление, что, в свою очередь, приводит формальную власть в соответствие с фактической.
В различных странах субъекты лоббизма обладают различным политическим весом и по-разному понимают важность выполняемых функций. Однако их набор, формы, методы работы для негосударственных лоббирующих структур (в том числе и индивидов) во всех демократических государствах примерно одинаковы. На Западе институт лоббизма — это прежде всего феномен рыночной экономики и демократического общества. Он позволяет сбалансировать политические и экономические интересы, разворачивает политику в сторону господствующих в экономике интересов, синхронизируя функционирование базисных и надстроечных институтов, делает решение экономических проблем относительно более гибким.
Лоббизм наряду с общими принципами имеет специфику в меха-
низмах, формах, методах, правовой базе, традициях, подходах в-разных странах. Являясь одним из важнейших каналов воздействия на процесс принятия решений, лоббизм проявляется как механизм давления частных и общественных организаций на властные структуры. В лоббистскую деятельность активно вовлечены корпорации, банки, профессиональные и предпринимательские ассоциации, общественно-политические, религиозные и множество других заинтересованных групп. В соответствии с законом о регулировании лоббистской деятельности организация, предпринимающая давление на Конгресс, обязана регистрировать своих лоббистов (США); к «лоббизму» относят практически все контакты между парламентом, правительством и представителями общественных, политических, научных и деловых кругов. Лоббизм признается в качестве законной деятельности, отвечающей интересам «демократического правления». В то же время в некоторых странах (например, во Франции) термины «лоббизм» и «лоббирование» не используются в политическом лексиконе, ибо этот вид деятельности не признан юридически. На практике же существует достаточное число «лазеек» для
Кинебас Р. Группы интересов в политической жизни США // Бизнес и политика. 1995. № 3. С. 43-47; ШуровскийМ. Законодательное регулирование лоббистской деятельности в органах представительной власти: опыт США // Бизнес и политика. 1995. № 3. С. 40-42; Белов В., Вяткин К. Лоббистская деятельность в ФРГ // Бизнес и политика. 1995. № 4; Прохода Н. Лоббизм: как это делается во Франции // Бизнес и политика. 1995. № 8. С. 36-41; Вяткин К. С. Лоббизм по-немецки // Полис. 1998. № 1. С. 179-183.
N
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
обхода имеющихся запретов. «Группы интересов», или «группы давления», устойчиво закрепились во французских государственных и общественных кругах. Центрами, инспирирующими лоббистскую деятельность и направляющими ее в нужное русло, служат различные корпоративные организации, созданные по отраслевому или профессиональному принципам, — в основном предпринимательские объединения и синдикаты, а также профсоюзы, спортивные, молодежные, просветительские и другие движения. Кроме того, существует довольно отлаженная система больших и малых организаций, охватывающих значительную часть населения и отстаивающих ее интересы перед государством, «групп интересов», располагающих целым комплексом возможностей и средств, которые отрабатывались исторически и большей частью закреплены в национальном законодательстве (Германия)8; лоббистская деятельность концентрируется на «обработке» руководства политических партий (Индия); осуществление лоббизма происходит под видом функционирования различных консультационных контор, агентств, представительств, действующих как частные самостоятельные учреждения, а чаще всего на правах «отделов по связям с общественностью» (Бразилия).
Цивилизованное отношение к лоббизму, как свидетельствует за-
рубежная практика, позволяет ему занять нишу в политической системе, которая по определению не может пустовать. Отстаивание групповых интересов — данность, с которой целесообразно считаться во избежание конфликтов и общественного напряжения. Существующий фактически в России лоббизм также нуждается в цивилизованном отношении к нему государства и общественности, что со всей очевидностью делает необходимым вопрос его правовой легитимации.
Российский лоббизм, существуя достаточно открыто на протяжении вот уже более десятилетия, постоянно трансформируется. Наблюдаемые изменения и динамизм позволяют выделить следующие наиболее существенные этапы и тенденции его развития: поступательная плюрализация лоббизма; усиление регионального лоббирования; значительная подверженность палат Федерального Собрания давлению со стороны Администрации Президента РФ и правительства; фаворитизм и усиление бюрократически-административных методов в законотворческом процессе, вызванные отсутствием реальных правовых механизмов согласования групповых интересов. Некоторые группы интересов, имеющие доступ к президентским и правительственным структурам, получили возможность противопоставить свои
8 Вяткин К. С. Указ. соч.
корпоративные интересы общественным.
В настоящее время в России сохраняется преобладание отрицательного отношения общественного мнения к лоббизму, закулисная политика, встречные услуги, теневое влияние, «телефонное право», комплектование аппарата «своими людьми» и проч. Эти и подобные явления, характерные для лоббизма, дают основание для ассоциации его со взятками, коррупцией, преступными группировками и т. п. Лоббированием занимаются и официальные структуры власти. Так, в Администрации Президента РФ было создано управление по взаимодействию с депутатами Федерального Собрания — фактически «президентские лоббисты».
Заметен процесс развития и укрепления новых «групп интересов» в период президентских и думских выборов. Даже судебная власть становится объектом пристального внимания ведущих «групп интересов».
В последнее время появляются политики, способные занять высшие должности в государственных органах власти и добиваться популярности независимо от их принадлежности к какому-либо клану. Как следствие, возникла потребность в таких лоббистских образованиях, как «клиенте-лы» — конгломераты структур, поддерживающих и группирующихся вокруг какого-либо политика, точнее, должностного лица.
Все сильнее проявляется тенденция использования лоббистами
масс-медиа в целях рекламы и борьбы «компроматов». Средства массовой информации становятся куда более эффективной и адекватной формой и продвижения, и представительства интересов самоопределившихся групп, чем партии и профсоюзы. Телевидение — это не только одна из мощнейших, но и одна из наиболее «продвинутых» совокупностей «групп давления» в России, имеющих и подчас осознающих свои специфические корпоративные интересы.
Мощной «группой влияния» проявила себя президентская группировка, объединяющая Администрацию Президента РФ, структуры крупного бизнеса, связанные с данными структурами коммерческие предприятия и т. п. Причем индивидуальный и отраслевой лоббизм отходят на задний план. Несмотря на некоторые заминки в функционировании созданного осенью 2000 г. при правительстве Совета по предпринимательству, в который вошли главным образом представители бизнес-элиты, совершенно очевидно, что и здесь «индивидуальный» лоббизм если и не отступает на задний план, то существенно дополняется взаимодействием, имеющим общественно значимый характер.
Правда, пока еще трудно сказать, насколько далеко зайдет процесс институционализации отношений бизнеса и власти на данном уровне и как он скажется на системе функционального представительства в целом. Однако, судя по заявлениям компетентных
к
и
й.
<
,
и
со <
й.
лиц, правительство заинтересовано в том, чтобы знать и учитывать «консолидированную позицию» крупного бизнеса как по «ключевым направлениям экономической реформы», так и по «прикладным вопросам»9.
Весьма основательным, распространенным и эффективным стал лоббизм деловых кругов России, что свидетельствует об их выходе на уровень реализации политических функций и участия в решении государственных задач. Технология формирования решения включает в себя такие фазы, как изучение проблемы, анализ исходной информации, оценка альтернатив и выбор оптимального варианта. Лоббистская структура повторяет эту же технологию, но с другой точки зрения и с другой целью. В отличие от западных классических аналогов, российский лоббизм сосредоточен, преимущественно, на правительственных структурах и других органах исполнительной власти и в меньшей степени влияет на парламент. Такое положение предопределено многими обстоятельствами и, прежде всего, тем, что практическая модель принятия государственных решений в значительной мере контролируется исполнительной властью. Важность президентского указа или правительственного акта часто бывает значительно весомее и важнее закона.
В лоббировании исполнительных органов власти используются
также такие элементы технологии, как воздействие на процесс кадровых назначений, перемещений, политическая поддержка ведомств, давление через совещательные комитеты, выступления на слушаниях в регулирующих агентствах и др.
В условиях демократизации общества расширяется политико-правовое пространство, а вместе с ним — и возможности существования открытого лоббизма. Политические технологии, в системе которых лоббизм занимает особое место, выступают как совокупность наиболее целесообразных приемов, способов, процедур реализации функций политической системы, направленных на повышение эффективности политического процесса и достижение желаемых результатов в политической сфере. Они включают тактику, т. е. приемы достижения локального немедленного кратковременного результата, и стратегию — получение глубинного длительного эффекта. Использование тех или иных политических технологий способствует эффективности политического управления, регулированию политических процессов, устойчивости политической системы и всего политического пространства.
Особенно важен процесс становления лоббизма как формального института политической жизни общества. Здесь необходимо
9 Перегудов С. П. Крупная Российская корпорация в системе власти // Полис. 2001. № 3. С. 21.
учитывать границы и координаты взаимодействия государства и предпринимательских кругов, проблемы государственного протекционизма.
История российского общества подтверждает возникновение и функционирование феномена лоббизма как неизбежного общественного явления. Уже на рубеже Х1Х-ХХ вв. предпринимательские слои ищут новые способы взаимодействия с властью, диктуемые процессом консолидированного выражения их интересов и стремления интегрироваться в мир политики для отстаивания своих корпоративных интересов. В России с 1905-го по 1914 гг. возникают класс предпринимателей и рынок частного спроса, продемонстрировавшие свою способность заменить государственное стимулирование во всех секторах экономики.
После революции альянс промышленников и власти восстанавливается в годы НЭПа. Перевод госпредприятий на так называемый хозяйственный расчет, т. е. в значительной степени на коммерческие основания, привел к сращиванию интересов руководства трестов, специфически «заинтересованных» предпринимателей с элементами паразитического капитализма, лоббирующего свои интересы, с частью государственного аппарата. Свертывание НЭПа не означало ликвидации лоббизма как формы реализации экономических интересов, но трансформировало его по сути: руко-
водители регионов занимались крупным хозяйственным лоббированием интересов своих областей и республик, заводов и колхозов. В СССР весьма заметным явлением стал корпоративизм, характеризующийся относительно тесной интегрированной связью различных корпоративных интересов с общенародным интересом.
В хозяйственной монопольной системе, регулируемой государством, существовали корпоративные интересы, реализуемые зачастую вопреки интересам других корпоративных групп. Группы интересов как основа лоббизма формировались, в основном, на базе отраслевых и региональных, «земляческих», а не только социально-политических интересов.
Опыт становления лоббизма показывает, что власть зависима от лидеров группировок, корпораций, ставленниками которых она по сути и является. Лишь в «переходных» обществах, где традиционные группы давления ослаблены, а новые еще не сложились, относительно независима роль отдельной личности, но и то на какое-то время. Ни один лидер не сможет долго продержаться у власти без опоры на какие-либо группировки, реальные ресурсы. Лидер становится заложником своего окружения, формальным выразителем интересов того или иного клана. И чем адекватнее действия лидера запросам властных группировок, тем прочнее его положение.
ъъ
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
Российско-советский опыт подтвердил тот факт, что лоббизм — это не просто артикуляция интересов тех или иных групп в структурах власти, а приведение фактической экономической власти в соответствие с властью политической.
В западных странах лоббизм более или менее однотипен, идентичны и механизмы обеспечения принятия решений в интересах групп, отраслей, регионов. Различия касаются степени гласности осуществления лоббирования, его легитимности, подконтрольности закону и демократическим институтам, многообразия субъектов и каналов давления.
Способы и каналы лоббирования в СССР не были гласными и легитимными, но были откровенными. Процветали приоритетные отрасли, в то время как иные предприятия, группы граждан, общественные объединения, пресса не имели доступа к структурам власти, не являлись сколько-нибудь значимыми субъектами давления и влияния.
В ходе «перестройки» упразднение КПСС высвободило «группы интересов» из-под опеки партийных органов. Они стали хозяевами России, основными субъектами власти на постсоветском пространстве. В то же время произошла перегруппировка самих этих групп. Интерес «участия в перераспределении ресурсов» предполагает объединение или размежевание субъектов этого перераспределения на договорных условиях. Отсюда — динамичное формирование «групп
интересов» элитного типа и выстраивание, укрепление властных структур со всеми их атрибутами.
Большая часть лоббистской деятельности деловых кругов протекает именно в рамках неформальных связей, свободных от институциональных и процедурных ограничений, что придает политическому процессу специфические черты.
Стратегический лоббизм непременно включает любые формы представительства интересов предпринимательства во властных и прежде всего корпоративных структурах.
Патернализм, государственный протекционизм в сфере лоббизма — весьма заметное явление в нашем обществе. В одних случаях они сливаются, в других — дополняют друг друга, органически взаимодействуют. Все три феномена объединяет отстаивание конкретных интересов: в целях получения определенной выгоды от политической поддержки населения — при патернализме; экономической и политической поддержки отечественного производителя — при протекционизме; поддержки групп, отраслей, регионов — при лоббизме. Государственный патернализм и протекционизм содержат элементы лоббизма, а последний имеет, как правило, протекционистский характер.
Обычно лоббизм рассматривается как форма представительства интересов определенных предпринимательских структур в органах законодательной и исполнительной власти, т. е. по линии «предпри-
ниматель — власть». Но возможен и другой подход: протекционизм государства в сфере лоббизма, т. е. по линии «власть — предприниматель». Такое видение проблемы имеет ряд аспектов. Политическая власть нуждается в финансовой и электоральной поддержке. Поэтому наиболее приближенным коммерческим структурам создаются определенные привилегированные условия для осуществления лоббистской деятельности взамен на политическую поддержку курса правительства и некоторых правительственных чиновников. Обычно такой подход практикуется по отношению к наиболее сильным финансово-промышленным объединениям. Но бывают и исключения. Так, в аграрном секторе правительственная поддержка была оказана Ассоциации крестьянских и фермерских хозяйств — организации относительно слабой, но важной для развития частного предпринимательства в аграрном секторе.
В советское время имели место взаимосвязи лоббизма, государственного патернализма и протекционизма, которые большей частью были унаследованы современной Россией. Советское лобби правомерно определить, прежде всего, как инструмент государственного протекционизма, когда важнейшим, а порой и единственным, интересом является стремление эффективно выполнить ту или иную государственную задачу, а протекционизм — как воздействие на баланс сил и привлечение средств
для решения задач в интересах общества. Иногда отсутствие протекционистской политики таит угрозу обществу.
Анализируя лоббизм как политический процесс в государствах с разными политико-экономическим системами, можно сделать выводы о его влиянии на современные политические реалии. В частности, подобный анализ позволяет рассмотреть вопрос: действительно ли применительно к России так принципиальна разница в выработке и принятии государственных решений между «тоталитарным» советским государством и демократическим — президент-ско-парламентским?
Качественное отличие российского лоббизма от советского — массовость явления. Нынешний отечественный лоббизм представляет собой эксклюзивный гибрид социалистического прошлого с капиталистическим настоящим. В протекционистском ключе происходит лоббирование общегосударственных, корпоративных, клановых и региональных интересов. Наблюдается тождество государственного протекционизма и частного лоббизма, политического прикрытия экономического интереса корпорации. В этих условиях важно определить, всякое ли обращение по тому или иному вопросу за государственной поддержкой (протекционизмом) является лоббированием. Грань здесь весьма расплывчата. Поэтому основными критериями могут стать правовые положения, но они
и
й.
<
,
и
со <
й.
еще не разработаны в россий-1 ском законодательстве. Узаконенное взаимодействие государства и бизнеса находится в стадии ста-новления10.
Интеграция финансово-промышленного капитала с различными структурами чиновничества ведет к усилению давления на государственную власть в защиту каких-либо групповых интересов.
Во избежание негативных последствий сращивания власти и корпоративизма, групп давления целесообразно создавать легальные формы лоббирования с целью контроля этого вида деятельности. Пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, будет существовать угроза срастания ее с коррупцией. Альтернатива заключается не в том, быть или не быть в России лоббизму, а в том, каким ему быть: номенклатурно-необуз-данным или легальным и демократичным политическим институтом, механизмы которого будут регламентированы. Нынешний лоббизм в большинстве случаев утратил характер государственного протекционизма, полностью переключившись на обслуживание частных, групповых, корпоративных и региональных интересов.
Отношения лоббизма и структур власти органически «вплетены» в систему политических отношений
и неотделимы от них. Трансформация их основных элементов ведет к институционализации лоббизма, который приобретает видимые очертания и становится непременным атрибутом экономической и политической жизни. Демократизация избирательного процесса породила лоббирование политического интереса, войну технологий, смыкание бизнеса и политики. Формируются лоббистские структуры, включающие и политическую, и корпоративную компоненты. Возникли проправительственные организации, «партия власти», лоббирующие интересы правящей группы, истеблишмента. Произошло обособление региональных интересов, получившее разнокачественный облик. Данному процессу способствует и модель федерализма, асимметричная по сути. Противоречия договорной модели федерализма стали основой столкновения интересов регионов, а отсюда — расширения практики регионального лоббирования.
Авторитарные и олигархические механизмы власти входят в противоречие с потребностью общества в проведении широких социальных реформ. В обществе не создана сбалансированная система конструктивно функционирующих полнокровных политических партий и других общественно-политических организаций.
Ильичева Л. Е. Лоббизм и государственный протекционизм // Актуальные проблемы политики и политологии в России: Сб. ст. / Под общ. ред. В. С. Комаров-ского. — М.: РАГС, 2003. С. 154.
Низокуровень доверия населения власти. Это налагает определенный отпечаток на характер и особенности российского лоббирования: усиление его диверсификации, мобильности, адаптируемости, стремления преодолеть негативизм общественного мнения.
Лоббистская деятельность связана теперь не только с экономическими, но и с политическими процессами. Политическая компонента становится все заметнее в российском лоббизме. Не случайно исследователи указывают, с одной стороны, на срастание финансово-экономических интересов представителей высших эшелонов государственной власти и верхушки бизнес-сообщества, с другой — на усиление конфликта интересов отдельных финансово-промышленных групп и различных групп правительственного чиновничества. Для лоббирования своих интересов корпорации начинают использовать разнообразные общественные формирования. Уже давно ими освоен такой канал влияния, как скрытое (а нередко и открытое) финансирование политических акций, прежде всего — электорального процесса.
Постановка государством деятельности лобби под свой контроль призвана институционализировать его для предотвращения или сужения возможностей для возникновения коррупции.
В современном российском обществе регулярные проявления лоббизма как общественного феномена способствуют его инсти-
туционализации, расширению Щ пространства его использования, ■ включая отношения бизнеса и политики, государственных и негосударственных структур. В лоббизм вовлекаются и слои элиты, что превращает его в активную силу, обладающую материальными ресурсами, политическим весом, идеологическим подспорьем, информационными возможностями. Кроме того, наблюдается интенсификация лоббистской деятельности на всех уровнях власти.
Институционализация лоббизма заключается в том, что существующий de facto лоббизм все более воспринимается как необходимый, естественный, правовой инструмент взаимоотношений власти и различных структур общества, требующий признания de jure. От этого выиграют государство, группы интересов, корпорации, общество в целом. Процессы влияния станут более транс-парентными для общественного и финансового контроля.
Легитимации лоббизма способствовало бы принятие за основу правовой трактовки этого явления как совокупности норм, регулирующих взаимодействие (участие) граждан, общественных объединений, организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, других субъектов правоотношений с органами государственной власти для оказания влияния на принятие необходимых лоббистам решений и для активного отстаивания своих интересов.
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
Признание и легитимация лоббизма предполагают ответственность организаций, предприятий, специализирующихся на лоббистской деятельности, и их профессиональных представителей. Законодательно важно предусмотреть материальную, административную, уголовную и иную ответственность при осуществлении представления тех или иных интересов.
Предпринимательство и связанный с ним лоббизм не могут быть свободными ни от деловой этики, ни от морали. Законодательные и этические предпосылки могут помочь очистить лоббизм от противоправных, коррупционных действий, оградить федеральные органы государственной власти от грубого и незаконного давления, содействовать повышению профессионализма и ответственности при выработке и осуществлении государственных решений.
При отсутствии закона о лоббировании можно выделить своего рода направленность движения групп давления по пути становления цивилизованного лоббизма. При этом возникают легитимные возможности совместного участия в выработке и принятии решений у представителей определенных общественных групп и специалистов высокого уровня. В связи с этим к числу ключевых задач институци-онализации лоббизма можно отнести формирование механизма вовлечения в лоббистскую деятельность, а также разработку технологий участия в ней представителей
заинтересованных групп и специалистов определенных областей.
Важнейшим условием общественного развития является решение таких проблем, как ограничение сфер деятельности аппарата государственной власти; обеспечение его открытости для контроля со стороны гражданского общества; реализация гласности и предсказуемости политических процессов; расширение круга активных участников этих процессов, обеспечивающих контроль над механизмом взаимодействия частных интересов и органов власти; формирование дополнительных преград на пути коррупции. Реализации всех этих задач будет способствовать создание юридически регламентированной системы лоббизма. Действия лоббистов, независимо от их формы, должны не только строго регламентироваться законом, но и регулироваться моральными правилами, ограничениями (своеобразным этическим кодексом лоббиста), что является одной из приоритетных задач становления цивилизованного лоббизма.
Лоббизм становится приоритетным инструментом реализации рыночной демократии, которой присущи такие характерные черты, как открытость, гибкость, динамизм институтов власти. В рассматриваемых условиях проявляется открытость глобального порядка, позволяющая, например, в ходе выборов осуществлять борьбу за право участия в формировании институтов власти представителей определен-
ных частных интересов. Открытость может проявляться и на оперативном уровне, когда данные представители становятся реальными участниками процесса принятия решений, в том числе и на законодательном уровне. В этом случае выигрывают, с одной стороны, власти, которые таким образом более эффективно выстраивают свою деятельность и приобретают больший рейтинг, с другой — само общество, которое получает возможность удовлетворить возникающие у его представителей потребности, наращивая производительные силы, получая импульс развития и оказывая влияние на развитие рыночной экономики и демократизацию жизнедеятельности.
На формирование института лоббизма и интенсивность его использования в законодательных и исполнительных органах власти в значительной степени влияют политический режим и иные особенности развития страны. Результат лоббистской деятельности может быть обусловлен определенными условиями: он может зависеть от характера групп интересов, а также стоящих за ними сил, их организованности, особенностей выдвигаемых требований, их положения в социальной структуре общества. Указанные выше факторы дают основание рассматривать практику применения лоббизма в законодательных и исполнительных органах власти как объективно существующий процесс и сформировавшийся институт, несущий в себе существенный демократи-
ческий потенциал. Деятельность лоббистов во многом определяет демократичность обсуждений и принятия решений, так как при этом отражается многообразие социальных и политических интересов, невзирая на некоторую противоречивость ее влияния на парламент или правительство.
Мобильность реагирования органов власти на изменения интересов гражданского общества обусловливает результаты эффективного взаимодействия властей и общества. Система лоббизма, имеющая правовую регламентацию, обеспечивает гласность политического процесса, предупреждая проявления произвола аппарата государственной власти. Она предоставляет возможность обществу сделать данный процесс контролируемым, вовлекая новых участников в политический процесс, формируя взаимодействие групповых интересов и органов власти как условие недопущения проявлений коррупции.
Лоббистская деятельность в органах законодательной и исполнительной власти всегда связана с давлением на эти органы сил, выражающих определенные группы интересов. В структуре отношений государства и бизнеса особое место занимает парламентский лоббизм, специфика которого в российских условиях заключается в ярко выраженных латентных и де-виантных формах проявления. В отличие от развитых стран Запада, в России силен компонент лоббирования исполнительной власти на всех уровнях.
и
й.
<
,
и
со <
й.
Немаловажен конкретный механизм лоббирования. Намеченной цели достигают далеко не все частные интересы, а только достаточно крупные, масштабные. Кроме того, лоббироваться могут одновременно несколько различных интересов, в том числе взаимоисключающих, т. е. здесь имеет место своеобразная конкуренция.
Одним из новшеств в системе лоббирования является привлечение к участию в этой деятельности персонала, акционеров, других заинтересованных в процветании фирмы лиц. Такого рода «низовой» лоббизм осуществляется в форме кампаний, петиций, иного давления в поддержку требований одной или чаще нескольких предпринимательских структур. Тем самым бизнес перенимает у различного рода массовых организаций и движений их метод воздействия на органы власти.
В новых условиях, когда российское общество пытается активно перейти к рыночной экономике, институт лоббизма становится для России жизненно необходимым. Это то ключевое звено, благодаря которому можно было бы изменить природу институтов власти, что, в свою очередь, позволило бы открыть дорогу экономическим реформам. Лоббизм — типичный институт рыночной демократии. Он позволяет сбалансировать политические и экономические интересы, развернуть политику в сторону экономики, синхронизируя функционирование базисных и надстро-
ечных институтов, сделать власть гибкой и открытой.
Однако идеализировать институт лоббизма столь же неоправданно, как и принижать его значение. Многое зависит от качества, степени развернутости конкретных правовых актов, регулирующих лоббистскую деятельность. Ее интенсивность, масштабы, роль сильно отличаются в каждом конкретном случае.
В современных условиях возникло новое общественное качество — политизация экономической сферы, переплетение политических и экономических интересов, которое определяет формы, методы и направления лоббистской деятельности. Группы интересов, корпорации, олигархи пытаются использовать свои материальные ресурсы в политических целях, т. е. закрепить свое экономическое положение вхождением во властные структуры для последовательного отстаивания, лоббирования своих интересов, далеко не всегда совпадающих с общегосударственными.
Нынешнюю линию на очищение государства от влияния олигархических группировок, пытающихся узурпировать функции государства, на реализацию принципа равной удаленности этих групп от власти можно рассматривать как попытку разблокировать недоверие общества к власти, снять накопившееся социальное напряжение и «цивилизовать» отношения государства и групп интересов, включая лоббизм.
В условиях реформирования российского общества, становления рыночных отношений усилилось значение корпоративных интересов различных предпринимательских групп, все более приобретающих политическую окраску.
Организационно-политический и идеологический потенциал превращает структуры «давления» во внушительную силу, с которой власть не может не считаться и вынуждена сотрудничать, учитывать в практике взаимодействия. Сотрудничество бизнеса и государства может послужить одним из гарантов соединения общих и групповых интересов, отчего в немалой степени зависит стабильность в обществе. Вполне закономерно развитие лоббистской активности в будущем, а в связи с этим — и поиск механизмов, устраивающих обе стороны — предпринимательство и власть.
Характерной чертой современного лоббизма в России становится его плюрализация. Появляются новые (фактически альтернативные прежним) отраслевые, региональные субъекты лоббирования, а также разнообразные каналы их воздействия. Субъектами и каналами лоббирования стали политические партии и движения. В один из мощнейших субъектов и каналов лоббирования превратилась пресса; наиболее «продвинутой» сферой давления, имеющей подчас свои специфические корпоративные интересы, становится телевидение.
Значимым каналом лоббирования интересов не только фирм и предприятий, но и разных структур, организаций и групп населения служит государственный аппарат всех уровней власти, особенно тех ведомств, которые связаны с появлением на российском рынке нового товара — земли и недвижимости, — распределением квот. Именно на базе структур, осуществляющих операции с финансовыми средствами, а также с землей и недвижимостью, формируются новые «группы давления». Кроме того, складываются новые структуры, связанные с развитием международных связей.
Пока лоббистская деятельность не будет поставлена посредством закона под государственный и общественный контроль, остается угроза срастания ее с коррупцией. Политическому руководству страны следует исходить из того, что альтернативы лоббизму в России пока нет. «В современной России лоббизм становится основной и зачастую стихийной формой представительства интересов, находясь при этом вне внимания законодательных и исполнительных органов, прессы, общественности, закона. Механизм взаимодействия российского общества и власти в процессе принятия политических решений скрыт от общества, коррумпирован и хаотичен. Каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных
и
й.
<
т,
>
и
со <
й.
движений и организаций не имеет возможности донести свои интересы до государства»11.
Чтобы лоббизм не остался теневым, неорганизованным, а стал легальным и демократическим политическим институтом, его механизм, конкретные формы и методы деятельности, порядок создания лоббистских структур, их регистрация и отчетность перед органами власти должны быть подробно регламентированы законом, а также регулироваться моральными нормами. На наш взгляд, особую актуальность в данной связи приобретает принятие специального федерального закона, регулирующего лоббистскую деятельность в органах государственной власти.
Наличие специального аппарата лоббирования позволит фирмам и организациям бизнеса не только воздействовать в нужном направлении на законодательную и исполнительную власти, но и своевременно и адекватно реагировать на изменения в политике правительства.
Для придания российскому лоббизму цивилизованных форм необходимо укрепление всей государственной системы, формирование гражданского общества, что позволит создать институты, ограничивающие деятельность корпоративных монопольных структур рамками закона, сформировать системы социального партнерства, наладить современ-
ные и цивилизованные взаимоотношения бизнеса, государства и общества.
Уровень лоббирования предпринимателями своих интересов зависит от их принадлежности к двум основным группам: крупным или средним и малым представителям бизнеса. Естественно, что более агрессивно в этом отношении действуют первые, вторая группа (средние и малые предприниматели) в данной сфере самостоятельной активности не проявляет либо ограничивается лоббированием на местном уровне. С другой стороны, нельзя не отметить то, что эта категория бизнеса для отстаивания своих интересов использует ресурс различных предпринимательских объединений, достаточно энергично включаясь в их деятельность.
Соперничество интересов различных групп, корпораций, бизнесменов надо рассматривать как процесс выработки некоего баланса политических сил, действующих в рамках демократически регулируемой конкуренции. Государство при этом держит нейтралитет, осуществляя роль арбитра, обеспечивая примирение, взаимное приспособление всех соперничающих групп.
Обусловленный групповой природой общества, корпоративизмом, лоббизм, в свою очередь, динамизируется в зависимости от связей с государством, политикой. Свое отражение эта взаимозави-
11 Меньшенина Н. К. Указ соч. С. 295.
симость находит в теории отношений государства и бизнеса, его политической и социальной ответственности, в концепциях и опыте социального партнерства. Лоббирование интересов бизнеса находится в тесной взаимосвязи с тем, что общество стремится осуществлять контроль за сферой бизнеса в целях минимизации ущерба, наносимого предпринимательством социальной и природной среде. Общество, осуществляя внешний контроль, заинтересовано в том, чтобы создать такой климат, такую среду для бизнеса, в которой его социальная ответственность становится выгодной. Наличие социальной и политической ответственности корпораций не только допустимо, но и важно для самого бизнеса: предприятия и организации морально ответственны за непосредственные и опосредованные результаты, прежде всего, своего труда. Кроме того, малый и крупный бизнес «способен содействовать развитию общества» и не только нести морально-политическую ответственность перед обществом в процессе борьбы за «максимиза-
цию» прибыли, но и помимо этого помогать развитию социального благосостояния.
Теории социально-политической ответственности бизнеса и примыкающие к ним теории преследуют, в конечном счете, одни и те же цели:
- укрепление позиций крупного капитала в системе политической власти;
- усиление влияния транснациональных корпораций в современных условиях. Утверждению отношений сотрудничества, а отсюда и трансформации лоббизма способствует практика социального партнерства, опирающаяся на четко отлаженный механизм взаимодействия участников производственного и политического процесса: трудящихся, предпринимателей и государства. Эффективность такого механизма в гражданском обществе основывается на целесообразном распределении прав и ответственности сторон за выработку и реализацию социально-экономической политики, за ее последствия.
