CC BY
241
Этика оказания влияния и проблема регулирования лоббистской деятельности Ethics of influence and the problem of regulation of lobbying activities
Зыкина Мария Дмитриевна
студентка 1 курса ф-та государственного и муниципального управления, Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ Северо-Западный институт управления e-mail: vfif.psrbyf@mail. ru
Zykina Maria
1st year student Faculty of State and Municipal Management Russian Academy of national economy and state service under the RF President North-West Institute of management e-mail: vfif.psrbyf@mail.ru
Аннотация.
В данной статье рассмотрены вопросы возникновения понятия лоббизма в России в сравнении с Западом, а также непосредственно проблема регулирования лоббистской деятельности. Особое внимание уделяется недостаткам существующей системы лоббирования и причинам их возникновения. Помимо этого, обозначаются причины призыва к пересмотру негативного отношения к данному понятию.
Ключевые слова:
Лоббизм, групповое представительство, интересы населения, законодательный вакуум, «слабые»
группы.
Keywords:
Lobbying, group representation, the interests of the population, a legislative vacuum, the "weak" group.
Лоббизм (от англ. lobby - кулуары) - в широком смысле слова - деятельность заинтересованных лиц, способствующая принятию органами власти тех или иных решений, с использованием неформальных коммуникаций в органах власти.
В современной российской практике, под лоббированием часто понимается деятельность государственных и муниципальных служащих, что в большинстве стран считается недопустимым. Если посмотреть рейтинги лоббистов, которые публиковались некоторыми российскими газетами, то можно обнаружить, что среди лоббистов числятся люди, реально принимающие решения. Это положение ненормально, потому что лоббирование предполагает деятельность негосударственных организаций, общественных и других некоммерческих организаций, которые отстаивают интересы определенных слоев населения.
Большинство экспертов исследования на тему «Лоббизм и GR в современной России» [1]отмечали, что понимание лоббизма на Западе и в России, скорее, различно. Если на Западе лоббизм действует в строгих законодательных рамках, то в России он действует в условиях законодательного вакуума. На Западе лоббизмом занимаются специальные подразделения либо профессионалы, тогда как в России лоббистами являются первые лица компаний, сами чиновники, депутаты Государственной Думы. Лоббизм на Западе и в России воспринимается по-разному: если в России лоббизм чаще всего связывается с коррумпированной деятельностью власти, то на Западе воспринимается как вполне законная деятельность.
Стоит сказать, что лоббизм - относительно новое для России понятие имеет достаточно длительную историю. Сначала под лоббизмом понимался как "покупка голосов за деньги в коридорах конгресса", то есть давление на чиновников было прямым (вплоть до подкупа). Только с середины XX в. лоббизм начал рассматриваться как процесс взаимодействия государства и гражданского общества. Его суть - выдвижение на первый план проблемы представительства различных групп.
Существует два типа политического представительства: электоральный и функциональный, но оба типа, по сути, выполняют одну общую функцию - представительство существующих интересов. При этом они
1 «GR и лоббизм в современной России: результаты исследования». Режим доступа: http://www.communicators.ru/library/researches/rlob_res
различаются по типу представляемых интересов и по способам их представительства (табл. 7.1). Если электоральное представительство осуществляется только через официальные каналы (в частности, через депутатов парламента), то функциональное представительство представляет собой сочетание как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультативные органы), так и не институционализированных, осуществляемых вне официальных структур. Одной из форм функционального представительства и является лоббизм, под которым обычно понимают деятельность общественных организаций и групп интересов, ограничивающихся влиянием на органы государственной власти. _Табл. 1 «Особенности электорального и функционального представительства»
Вид политического представительства Способ представительства интересов Типы представляемых интересов
Электоральное представительство Через официальные институционализированные каналы (через депутатов парламента) Общественные, национальные, интересы общества в целом (депутат - представитель всего народа)
Функциональное представительство С использованием как институционализированных форм (трехсторонние комиссии, консультационные органы), так и не институционализированных (лоббизм) Групповые, корпоративные интересы
При электоральном представительстве складывается совсем другая картина. Попав в государственный орган, депутат представляет интересы всего государства, из этого он и должен исходить при принятии решений. Именно поэтому в теории современной представительной демократии депутат рассматривается как свободный представитель всего народа, и в большинстве конституционных государств запрещается связывать депутата какими-либо обязательствами по отношению к избирателям. В этом главное отличие парламентариев и государственных, и муниципальных служащих от лоббистов.
Как справедливо заметил в связи с этим один из современных российских политиков: «Если депутата или государственного служащего можно представить похожим на судью, взвешивающего все аргументы "за" и "против", то лоббист больше похож на адвоката, который целенаправленно отстаивает интересы той социальной группы, которая его делегировала». Именно групповая природа интереса лежит в основе лоббизма, является сущностным признаком и главным источником лоббистской деятельности.
В настоящий момент, многие российские политики и ученые призывают пересмотреть негативное понимание лоббизма. Потому что нормальный лоббист, который приходит не со взяткой, а с информацией о важных проблемах, существующих в обществе - это ресурс любого депутата, который должен быть в курсе проблем своего округа, а значит, заинтересован в получении информации, необходимой для принятия решений.
Вместе с тем групповое представительство сопряжено с целым рядом проблем и противоречий. При этом типе представительства практически не учитываются и не лоббируются интересы так называемых "слабых" групп (дети, старики, инвалиды и т.д.), что составляет одну из серьезных проблем современных обществ.
С изменением политической, экономической или социокультурной ситуации может меняться и активность групп интересов, методы их деятельности. Так, увеличение вмешательства государства в жизнь общества способствует появлении достаточно влиятельной бюрократии, а нестабильная экономическая и политическая ситуация, как правило, приводит к усилению криминальных групп.
Одной из острых проблем группового представительства является неправомерное воздействие групп на властные структуры, депутатов и государственных служащих, что показало необходимость регулирования лоббистской деятельности во многих странах.
Законы о лоббистской деятельности приняты сегодня практически во всех западных государствах. Их цель состоит не в том, чтобы ограничить влияние заинтересованных групп на органы государственной власти, а в том, чтобы сделать процедуру общения более открытой, снимая даже подозрение в коррупции. Получается, что власти знают лоббистов, а лоббисты знают о существовании других лоббистов и могут строить исходя из этого свою работу.
В России формы цивилизованного лоббизма пока что отсутствуют, преобладает не регулируемый законом лоббизм, который в условиях политической и экономической нестабильности нередко сращивается с криминальными кругами.
С одной стороны, развитие демократических процессов, существенные социальные изменения в российском обществе привели к появлению новых групп интересов. Право каждого гражданина на объединение для защиты своих интересов, гарантированное ст. 30 Конституции РФ, позволило разнообразным группам создать собственные организации, которые существенно расширили круг субъектов лоббизма в современной России. С другой стороны, в современной России отсутствует необходимая нормативно-правовая база для их эффективного функционирования.
Сегодня в России существует 4 основные группы лоббистов:
• "политизированные" группы, представляющие группировки бизнеса и его политических представителей, которые добиваются политического влияния через участие в выборах и непосредственно вовлечены в политическую борьбу;
• социальные лоббисты, отстаивающие интересы социальных групп (профсоюзы, феминистские, экологические, молодежные организации);
• группы экономических лоббистов, к которым принадлежат различные корпорации и отраслевые комплексы, а также финансово-промышленные группы;
• региональные лоббисты, представленные лоббистами от обеих столиц и регионов, в которых сосредоточены жизненно важные для экономики страны предприятия и службы (нефтегазовые, транспортные) или находятся зоны потенциально острых конфликтов (например, шахтерский Кузбасс).
В связи с наличием в России достаточно больших групп населения, непосредственно зависящих от государственного бюджета (бюрократия, армия, учителя и т.д.), можно говорить о так называемых "бюджетных" группах, довольно успешно, как показывает практика, лоббирующих свои интересы. Однако слабость и противоречивость российской правовой системы способствуют активизации лоббистской деятельности, которая в большинстве случаев осуществляется вне рамок права. Никаких общих правил для взаимодействия государственных органов с негосударственными организациями в России до сих пор не существует, как нет и закона о лоббистской деятельности.
В 1995 г. была попытка исправить положение, но законопроект о лоббистской деятельности не прошел и первого чтения, так как содержал крупные недостатки. Во-первых, он не предусматривал дополнительных прав для тех лоббистов, которые зарегистрировались и поэтому попали под пристальное внимание СМИ и общественности. Во-вторых, он не делал процедуру общения депутата с представителями различных организаций и избирателями более открытой и прозрачной, что является главным условием цивилизованного лоббирования. Явный перевес исполнительной власти над законодательной заставляет лоббистов обращать повышенное внимание именно на исполнительные органы власти, где сам процесс выработки решений скрыт от общества, закрыт от общественно-политического контроля.
Одной из основных причин распространения в России нецивилизованных форм лоббирования интересов отечественные и зарубежные авторы видят в отсутствии в стране развитого гражданского общества. Слабость и фрагментированность институтов гражданского общества приводят к тому, что последние не в состоянии противостоять воздействию традиционно сильного российского государства. В этих условиях наиболее оптимальными становятся скрытые методы лоббирования, которые не только не способствуют равному представительству интересов, но и дискредитируют сам процесс лоббирования.
Как считают специалисты, непосредственно занимающиеся этой проблемой, ненормальность ситуации в России заключается в том, что из-за недоступности информации никто во властных структурах и в обществе не знает, кто какие интересы отстаивает, за что выступают те или иные группы.
Вывод:
Исходя из всего вышесказанного, можно утверждать, что проблемы, связанные с этикой оказания влияния и регулированием лоббистской деятельности, есть и они должны решаться для улучшения деятельности государства в целом. К сожалению, я на данном этапе моего обучения не могу предложить каких-либо вариантов решения проблемы, но надеюсь, что те мысли, которые были мною сегодня озвучены останутся в вашей и в моей памяти до тех времен, когда мы будем знать, какими способами можно попробовать решить проблемы лоббистской деятельности.
Список использованной литературы:
1. Анохин М., Зотов С. Зарубежные теории и российская практика: О лоббистской деятельности// Предпринимательство. Политика. Наука. - 1996. - № 2.
2. Вишняков В. Г. Проблемы государственного регулирования лоббизма в Российской Федерации//Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. - 1995. - № 3.
3. Комлева В. В. Профессиональная этика государственных служащих в условиях реформирования государственной службы // Государственная служба. 2003. № 3. С. 112.
4. Любимов А.П. Классификация видов лоббизма. Материалы к международному «круглому столу» в МГЮА. - М.: АНО КиАЦ «Россия - США: XXI век», 1999.
5. Саламатин А.В. Лоббизм и лоббирование//Государство. - 2004. - № 5.
6. Тихомирова Е.Б. Лоббизм как специфическая форма коммуникаций с общественностью//Вестник Московского университета. Социология и политология. - 2002. - №3.
