CC BY
802
удК 328.124:316.462(045) ПИМЕНОВ Н. А.
PIMENOV N. A.
лоббизм — диалог с властью
LOBBYISM — DIALOGUE WITH AUTHORITIES
Аннотация: в настоящей статье рассмотрены проблемы лоббизма в Российской Федерации. В статье раскрываются такие понятия как: лоббизм, объект и субъект лоббизма, процесс лоббизма. Достаточно подробно освещены как положительные, так и отрицательные стороны лоббизма, описаны основные формы и методы лоббистской деятельности, пути решения правового регулирования лоббизма. Актуальность вопросов, связанных с практикой лоббизма в России, требует ответа на них со стороны заинтересованных специалистов экономического и политического сообщества.
Ключевые слова: лоббизм; объект лоббизма; субъекты лоббизма; функции лоббизма; процесс лоббизма; формы и методы лоббизма; негативные проявления лоббизма; правовое регулирование лоббизма.
В нашей стране лоббирование рассматривается большей частью как отрицательное явление, связанное с негативными факторами в сфере права, экономики, политики и даже в области духовно-нравственных отношений. Попробуем разобраться, с чем это связано и почему такое происходит.
Обратимся к Большому юридическому словарю, где слово «лоббизм» трактуется как оказание давления на парламентария путем личного или письменного обращения или другим способом (организации массовых петиций, потока писем, публикаций) со стороны каких-либо групп или частных лиц, цель которого — добиться принятия или отклонения законопроекта (от англ. lobbyism, от lobby — кулуары)1.
В XIX веке лоббистами называли просителей, приходивших в государственные учреждения. Тогда считалось, что допускать таких людей в залы заседаний — туда, где принимаются законы — нельзя, поэтому они не могли прой-
Abstract: the article considers lobbyism problems in the Russian Federation, defining such notions as lobbyism, an object and a subject of lobbyism, lobbyism process. It explains both positive and negative sides of lobbyism, describes basic forms and methods of lobbyist activities, and also the ways of lobbyism legal regulation. Questions related to the practice of lobbyism in Russia are very vital and require answers from the side of concerned specialists of economic and political community.
Key words: lobbyism; an object of lobbyism; subjects of lobbyism; lobbyism functions; lobbyism process; form and methods of lobbyism; negative displays of lobbyism; lobbyism legal regulation.
ти дальше холлов и приемных, т. е. кулуаров. Однако ключевое слово здесь — «давление», поэтому у лоббизма всегда есть конкретный объект воздействия. Это может быть политик, политическая партия, ведомство, парламент в целом, структуры исполнительной власти и т. д., посредством которых достигаются определенные цели. Нет объекта воздействия, нет адресатов обращений — нет и самой лоббистской деятельности. В условиях государственного устройства нынешней России существуют четыре основных направления лоббирования: Аппарат Президента РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание (Государственная Дума и Совет Федерации), региональные и местные органы власти. Процесс лоббирования ведется с целью принятия того или иного правового акта, документа, решения. Субъектами лоббирования выступает круг лиц, в число которых могут входить: физические лица, ассоциации, союзы, организации и т. д. В целом же заинте-
1 См.: Большой юридический словарь. 3-е изд, доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. М.: ИНФРА-М, 2008. С. 377.
73
ресованные группы лоббистов можно классифицировать на политические, социальные, экономические, региональные и ведомственные.
Государство, учитывая условия функционирования и жизнедеятельности различных категорий субъектов, в лице компетентных органов принимает те или иные решения. Иногда они продуманы и эффективны, иногда нет. Политические, властные решения редко устраивают абсолютно всех. В обществе много разнополярных течений, интересов. И любая, заинтересованная хоть в чем-то группа лиц хочет быть услышанной, хочет, насколько это возможно, сама определить свою судьбу. Поэтому заинтересованные субъекты, а исходя из контекста — лоббисты, — всеми возможными и приемлемыми способами стремятся сделать все, чтобы государство обратило на них внимание, а политические структуры считались с их интересами и отражали последние.
Отсюда и давление, влияние на тех, кто обладает властью. Это и есть то, что называется «лоббизм». По-другому — это отстаивание своих интересов на политическом уровне, проталкивание конкретных законопроектов, стимулирование тех, кто может помочь в форсировании достижения нужных целей и т. д. Процесс лоббирования ведется с целью принятия того или иного правового акта, документа, решения.
К характерным чертам лоббизма относится, во-первых, то, что лоббистская деятельность ведется в определенных интересах. Во-вторых, лоббисты выполняют функцию посредничества между гражданами, организациями и государственными органами (законодательными и исполнительными органами власти).
В цивилизованных странах лоббизм — это продвижение отраслевых интересов в рамках принятых законодательных норм. В разных странах эта процедура регламентирована по-разному. Образцовой считается модель, разработанная в США еще в 1946 г. Здесь был принят специальный закон (Federal Regulation of Lobbying Act), в основе которого лежит конституционное право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В России лоббистские формы защиты законных интересов также, косвенно, допускаются Конституцией (ч. 1 ст. 30 и ч. 2 ст. 45).
Позитивный смысл лоббизма заключается в том, что он выполняет ряд социально значи-
мых функций, способствующих налаживанию конструктивного диалога между различными субъектами правовой жизни общества и государством. Прежде всего, необходимо отметить функцию представительства интересов различных групп, объединений, лиц в политической и правовой жизни государства, с помощью которой мобилизуется общественная поддержка или оппозиция какому-либо законопроекту, оказывается влияние на политику. Лоббизм в определенной степени — соперник бюрократии. Лоббизм выполняет функцию усиления самоорганизации гражданского общества. В этом смысле лоббизм позволяет меньшинству напомнить о себе, о своих задачах, интересах, правах.
Весьма важна функция лоббизма как индикатора наиболее острых и противоречивых социально-экономических и политических процессов в обществе. Лоббисты своей деятельностью обращают внимание власть имущих на наиболее актуальные и остро стоящие проблемы, существующие практически во всех сферах общественной жизни. Это и понятно, ведь вокруг ничем не знаменательных событий, законопроектов не будут идти ожесточенные споры, заинтересованные лица не будут тратить столько усилий, чтобы привлечь внимание нужных структур к тем или иным аспектам проблемы. Лоббизм позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений и обратить внимание на острые, «кричащие» проблемы.
Так, Комитет солдатских матерей вскрывает вопиющие беззакония в армии: неуставные отношения, поборы, факты превышения должностных полномочий со стороны командиров. Ассоциации и союзы по правам потребителей выявляют различные злоупотребления в торговых сетях, например, торговлю некачественными продуктами. Организации автомобилистов борются с нарушениями прав автолюбителей со стороны сотрудников ГИБДД. По информации экологических сообществ, власть пресекает незаконную вырубку деревьев и организацию незаконных свалок и т. д.
Лоббисты обеспечивают органы государственной власти потоком информации по тому или иному вопросу, которая затем выносится на парламентские слушания. Властные струк-
туры посредством обратной связи, через диалог с общественностью, убеждаются в необходимости приоритетного, оперативного и более полного удовлетворения выявленных проблем. Так, благодаря давлению общественности было приостановлено принятие нового стандарта школьного образования, содержащего в себе ряд противоречий и заблуждений. Внесены ряд существенных, качественных изменений в «Закон о полиции».
По действиям лоббистских сил можно проследить реакцию различных субъектов на принятие того или иного законопроекта, увидеть ее последствия и оценить эффективность принятого решения. Лоббизм побуждает, а зачастую и заставляет политиков и чиновников анализировать все альтернативы решений, искать компромиссы в противоречивых интересах как крупных экономических субъектов, финансово-промышленных групп, так и относительно немногочисленных общественных организаций, религиозных объединений, и т. д. То есть лоббирование выступает в виде системы аргументации, механизма подготовки и принятия соответствующих актов. В этом случае лоббизм применяется как своеобразное социально-политическое стимулирование, направленное на ускорение претворения в жизнь тех или иных целей и интересов, на побуждение к конкретным действиям. При таком подходе лоббизм выступает как способ активизации каких-либо процессов и явлений в сфере политики. Лоббизм предоставляет право отдельным гражданам и группам вести диалог с властью, возможность косвенно участвовать в создании и подготовке правовых и политических решений. Следовательно, лоббизм создает возможности для обеспечения интересов меньшинства.
Процесс формирования лоббизма может выглядеть следующим образом: формирование конкретного интереса; определение лоббистской цели; организационное оформление субъекта, осуществляющего лоббистскую деятельность; организация лоббистского давления; определение форм, методов и способов осуществления лоббистской деятельности; выявление адресата давления — объекта (субъекта) лоббистской деятельности; результат лоббистской деятельности — решение, действие (бездействие), отклонение или блокирование чьей-
либо инициативы; последствия от принятия и исполнения решения или непринятия решения.
Результаты изучения зарубежного и отечественного опыта использования механизма реализации лоббистской деятельности позволяют выделить ряд непосредственных методов лоббизма, осуществляемого в таких формах, как:
1) неформальная — влияние на государственных служащих аппарата законодательных и исполнительных органов власти;
2) совещательная — участие в работе заседания законодательного или правительственного комитетов и комиссий, рабочих групп, консультативно-совещательного органа;
3) экспертная — подготовка экспертных заключений, выводов и других информационноаналитических материалов и распространение их среди представителей власти;
4) консультационная — консультирование чиновников относительно положений проекта нормативного акта, обсуждаемого в парламенте;
5) правотворческая — подготовка и обсуждение проекта нормативного правового акта соответствующим органом государственной власти;
6) работа в сфере public relations, контакты со СМИ, с влиятельными общественными организациями — еще одна форма лоббизма.
Следует отметить, что для достижения своих целей лоббисты используют различные информационные мероприятия, устанавливают контакты с политическими деятелями и чиновниками для последующего воздействия на их решения, финансируют предвыборные компании, деятельность различных политических партий. Заинтересованные группы давления организуют выступления в профильных комитетах Государственной Думы, проводят различные конференции и «круглые столы» по интересующей их теме с целью оказания влияния на мировоззрение депутатов, партийных деятелей, чиновников, создавая определенное общественное мнение вокруг проблемы.
Лоббизм, как правовой феномен, проявляется на всех уровнях власти и далеко не только на уровне федеральных структур. Группы давления зачастую решают свои вопросы на местном, региональном уровнях, что можно сделать
и проще, и при наименьших затратах.
В настоящее время лоббизм, вследствие отсутствия узаконенных правил и процедур, зачастую носит латентный, скрытый характер. Это приводит к установлению нелегитимных форм отстаивания интересов, прежде всего со стороны крупного бизнеса. Механизм взаимодействия российских групп давления предпринимателей, олигархов, коммерческих, общественных объединений и организаций, граждан, а также иностранных фирм и органов власти, сегодня становится все более закулисным и коррумпированным. В этих условиях существенными преимуществами во взаимодействии с органами власти обладают более организованные группы давления, представляющие интересы крупных монополий, имеющие большие финансовые ресурсы, хорошие связи в федеральном и региональном руководстве. Показательными и всем известными примерами активной борьбы за сферы влияния может служить активное лоббирование законодательных и нормативных актов табачным, алкогольным, пивным и сырьевым лобби, направленное на получение определенных преференций и налоговых льгот. Наиболее широкие возможности для проявления негативных функций лоббизма предоставляет коррупция.
В то же время отдельные граждане, группы граждан и целый ряд общественных организаций и объединений не имеют доступа к принятию решений даже в том случае, когда в процессе принятия решений государственными органами власти затрагиваются их экономические, социальные, нравственные интересы, безопасность.
И здесь нельзя не отметить, что весьма распространенной формой нецивилизованного, закулисного лоббизма является психологическое давление на депутатов и представителей исполнительной власти. Помимо отмеченного, весьма интересным методом, с успехом применяемым лоббистами, является метод «крутящихся дверей», когда чиновники федеральной власти уходят в отставку, возглавляют финансово-промышленные группы, занимаются лоббированием, а затем опять возвращаются в политику. Особенность и эффективность этого метода заключается в том, что он позволяет установить контроль над значительной частью
экономической и политической системы общества. Гораздо чаще, на наш взгляд, случаются ситуации, когда влиятельные представители бизнеса, накопив достаточно опыта и капитала, уходят в политику и продолжают активно лоббировать интересы как своего бизнеса, так и аффилированных с ними структур. Это тоже метод лоббизма, и во многом более эффективный, чем проведение научно-практических конференций и семинаров.
Достаточно лоббистским методом является проталкивание «своих» людей в структуры законодательной и исполнительной власти, где лоббирование делается частью их работы. Ущерб от такого лоббизма, у которого нет очерченных законом рамок, определить весьма непросто. Когда чиновник одновременно является и депутатом, и представителем лоббистской группировки, провести в его действиях грань между протекционизмом, лоббизмом и коррупцией практически не представляется возможным.
Таким образом, можно сделать вывод, что лоббизм, как и всякое иное социальное средство, может быть употреблен не только во благо всего общества, но и в узкопартийных, узкогрупповых интересах. Все зависит от ряда обстоятельств, от социально-экономического, политического и культурного фона. В условиях экономического, политического и духовного кризиса, когда бизнес стремится урвать свою выгоду «здесь и сейчас», лоббизм выходит из цивилизованных рамок и приобретает больше минусов, чем плюсов. Как нам представляется, негативными проявлениями лоббизма следует считать:
- когда лоббизм может стать инструментом приоритетного удовлетворения иностранных интересов в ущерб интересам государственным;
- когда лоббизм может выступать проводником различных форм неправового воздействия на государственные органы;
- когда лоббизм может служить фактором развития и защиты ведомственности, местничества, национализма;
- когда лоббизм может служить фактором развития и защиты антисоциальных, аморальных явлений, таких как проституция, педофилия, пропаганда секс-меньшинств нетрадици-
онной ориентации, и др.;
- когда лоббизм содержит возможность размывания народовластных устоев общества, превращения демократических институтов в мощный инструмент отдельных властных групп;
- когда лобби, считаясь только со своими интересами, может блокировать действительно нужные управленческие решения, препятствовать реализации общественно-значимых программ и мероприятий и тем самым действует в ущерб общегосударственным интересам;
- когда лоббизм может использоваться и как инструмент обогащения отдельных социальных слоев и бюрократических элит.
Понятно, что подобная ситуация создает предпосылки к функционированию лоббизма, который может встать на службу интересов только строго определенной категории лиц: олигархов, представителей финансово-промышленных групп, крупных промышленников и предпринимателей, монополистов. Размеры нецивилизованного лоббизма в сегодняшней России не имеют аналогов в мире и в истории. В условиях неразвитости политико-правовой системы и несовершенства законодательной власти лоббизм становится основной формой представительства интересов коррумпированных групп, но при этом находится вне внимания государственных органов, прессы, общественности и закона. К сожалению, можно констатировать, что механизм взаимодействия общества и власти в процессе принятия политических и экономических решений сегодня непубличен, коррумпирован и хаотичен. Каналы влияния на органы государственной власти монополизированы сильнейшими группами давления, а целый ряд общественных движений и организаций не имеют возможности донести свои интересы до органов власти. Все это вызывает настоятельную необходимость усиления правового регулирования лоббизма, что дает основания высказать мнение о необходимости разработки правовых норм, определяющих законные пути лоббирования, поскольку правила лоббизма в парламентской практике не зафиксированы. Подчеркнем еще раз, что отсутствие отрегулированной законом возможности открытого лоббирования своих интересов со стороны крупного бизнеса, общественных групп
приводит к тому, что наибольшее распространение получают противозаконные методы теневого, закулисного лоббирования.
На наш взгляд, правовое регулирование лоббистской деятельности позволит сделать прозрачными взаимоотношения власти и бизнеса, минимизировать негативные проявления и поставить ее на службу интересам государства и общества. Это позволит увидеть, чьи интересы на самом деле отстаивает тот или иной политик или чиновник. Правовое регулирование лоббизма должно преследовать следующие цели:
- утвердить лоббизм неотъемлемым институтом осуществления правовой политики в государстве;
- найти цивилизованные рамки, пути, методы и способы взаимодействия заинтересованных групп и самых разных субъектов правоотношений с органами государственной власти всех уровней;
- устранить теневые проявления лоббизма, которые и создают предвзятое к нему отношение, как со стороны чиновников, так и простых граждан;
- установить пределы влияния групп давления на принятие социально значимых проектов и решений;
- создать равные условия различным заинтересованным группам при отстаивании интересов;
- организовать системный учет и анализ обращений и заявлений граждан, различных некоммерческих, негосударственных организаций, результатов опроса общественного мнения.
Потребность в выработке новых правил игры на законных основаниях все острее ощущается в российском обществе. Развитие экономики рождает спрос на законность: бизнес нуждается в эффективной государственной политике и стабильной демократии, общество
— в отсутствии социальной напряженности, власть — в сильном, экономически развитом государстве. Для полноценного правового регулирования лоббизма необходим специальный закон. Именно в нем можно будет установить разнообразные юридические средства, упорядочивающие лоббистские процессы. Как нам представляется, принятие закона о лоббизме призвано обеспечить взаимодействие групп давления и органов государственной власти в четко оформленных правовых рамках, тем са-
мым препятствуя незаконному влиянию на власть и проявлениям коррупции. Для нормального функционирования института лоббизма в России необходимо, чтобы принятые законы о противодействии коррупции, о политических партиях, Кодекс федеральной государственной службы и другие носили корреспондирующий характер. И предлагаемый закон, и поправки в корреспондирующие правовые акты обязательно должны пройти антикоррупционную экспертизу2.
Необходимость регулирования лоббизма упирается в вопрос, как проконтролировать ситуацию и повысить эффективность ее регулирования, ведь лоббистская деятельность далеко не всегда лежит на поверхности, и проследить за направлением усилий лоббистов практически невозможно.
Поэтому, на наш взгляд, правильнее и объективнее было бы формулировать проблему так: как обеспечить равные права и условия различным заинтересованным группам при отстаивании своих интересов? И в этой связи — на какие процессы необходимо обратить более пристальное внимание, какие институты политической системы нуждаются в более четком законодательном регулировании, как упорядочить лоббистскую деятельность и установить приоритетные направления ее контроля? Однако без широкого обсуждения проблем, связанных с лоббизмом, обойтись сегодня нельзя. Актуальность вопросов, свя-
занных с практикой лоббизма в России, настоятельно требует ответа на них со стороны специалистов экономического и политического сообщества.
Таким образом, можно заключить, что негативное отношение к лоббизму связано с теми минусами, которые сопряжены с этой деятельностью, и прежде всего с возможностью коррумпированных структур «проталкивать» необходимые им решения, нормативные и законодательные акты, с помощью неправовых форм и методов. В то же время нельзя отрицать и того, что различные общественные, некоммерческие, неправительственные организации, поднимая острые и злободневные вопросы, не только предают их публичности, огласке, но, формируя широкий общественный резонанс, получают возможность положительно влиять на принимаемые решения властей. В этом случае лоббизм является естественным каналом выхода той энергии самоорганизации граждан и гражданского общества, которую нельзя подавить, поставить на ее пути искусственные барьеры в виде норм, которые бы запретили своеобразный диалог субъектов многообразных правоотношений с властью. И задача состоит в том, чтобы эту позитивную, положительную энергию активно использовать для развития гражданского общества и повышения эффективности работы органов государственной власти.
ЛИТЕРАТУРА
1. Большой юридический словарь. - 3-е изд, доп. и перераб. / под ред. проф. А. Я. Сухарева. -М. : ИНФРА-М, 2008. - 858 с. - (Б-ка словарей «ИНФРА-М»).
2 См.: Федеральный закон от 17.07.2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [Электронный ресурс]. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».
