CC BY
19DOI: 10.24412/2076-1503-2022-1-19-23 NIION: 2018-0076-1/22-371 MOSURED: 77/27-023-2022-1-570 УДК 342.1 ББК 67.400
ИЛЬИН Игорь Михайлович,
кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Новгородского государственного университета им. Ярослава Мудрого, е-mail: [email protected]
ФЕДЕРАТИВНАЯ КОМПОЗИЦИЯ РОССИЙСКОГО БЮДЖЕТНО-ФИНАНСОВОГО СУВЕРЕНИТЕТА В КОНТЕКСТЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ПОСЛЕДСТВИЙ ПАНДЕМИИ COVID-19 И ПРИНИМАЕМЫХ НОРМАТИВНЫХ АКТОВ
Аннотация. В статье анализируется федеративная композиция бюджетно-финансового суверенитета России в контексте влияния последствий пандемии COVID-19 и принимаемых, в связи с её распространением нормативно-правовых актов. Для достижения данной цели исследуются факторы, обусловившие ограничение гарантированных Конституцией РФ основных прав и свобод человека и гражданина в части наделения глав субъектов РФ правом введения режима повышенной готовности (самоизоляции). При этом, особо акцентировано внимание на факторе, указывающем на необходимость обеспечения баланса между правами человека и общества с позиции рациональности и соразмерности вводимых ограничений на территории того или иного субъекта РФ. Так же оценивается влияние экстраординарных ограничений и их неизбежная дифференциация на суверенитет в целом и бюджетный федерализм, в частности. На основе факторов в совокупности автор отмечает, что сфера суверенитета государства расширилась до практически ничем не ограниченного размера, а субъекты РФ получили широкий перечень бюджетных, нормативных и административных полномочий без обеспечения их соответствующими бюджетно-финансовыми ресурсами. В качестве дополнительных конституционно-правовых последствий пандемии указаны риски принятия регионами решений, выходящими за рамки их компетенции и рассогласованности действий региональных и федеральных органов государственной власти. С учетом этого, автором предложен комплекс конституционно-правовых мер, обеспечивающих, с одной стороны, баланс интересов Федерации и её субъектов, а с другой - укрепление бюджетной самостоятельности субъектов РФ для выполнения возложенных на них социально-ориентированных задач.
Ключевые слова: пандемия COVID-19, ограничение прав и свобод, бюджетно-финансовый суверенитет, делегирование полномочий, субъекты РФ.
ILYIN Igor Mikhailovich,
PhD in Law, Associate Professor, Associate Professor of the Department of State and Legal Disciplines, Novgorod State University named after Yaroslav the Wise
FEDERATIVE COMPOSITION OF THE RUSSIAN BUDGETARY AND FINANCIAL SOVEREIGNTY IN THE CONTEXT OF THE CONSTITUTIONAL AND LEGAL CONSEQUENCES OF THE COVID-19 PANDEMIC AND ADOPTED REGULATIONS
Annotation. The article analyzes the federal composition of the budgetary and financial sovereignty of Russia in the context of the impact of the consequences of the COVID-19 pandemic and adopted in connection with its proliferation of regulatory legal acts. To achieve this goal, the factors that led to the restriction of the fundamental human and civil rights and freedoms guaranteed by the Constitution of the Russian Federation in terms of granting the heads of the constituent entities of the Russian Federation the right to introduce a regime of high alert (self-isolation) are investigated. At the same time, attention is especially focused on the factor indicating the need to ensure a balance between human and social rights from the standpoint of rationality and proportionality of the restrictions
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2022
imposed on the territory of a particular constituent entity of the Russian Federation. It also evaluates the impact of extraordinary restrictions and their inevitable differentiation on sovereignty in general and budgetary federalism in particular. Based on the factors taken together, the author notes that the sphere of state sovereignty has expanded to an almost unlimited size, and the constituent entities of the Russian Federation have received a wide range of budgetary, regulatory and administrative powers without providing them with appropriate budgetary and financial resources. As additional constitutional and legal consequences of the pandemic, the risks of the regions making decisions that go beyond their competence and the inconsistency of actions of regional and federal government bodies are indicated. With this in mind, the author proposes a set of constitutional and legal measures that ensure, on the one hand, the balance of interests of the Federation and its constituent entities, and on the other hand, strengthening the budgetary independence of the constituent entities of the Russian Federation to fulfill the socially oriented tasks assigned to them.
Key words: pandemic COVID-19, restriction of rights and freedoms, budgetary and financial sovereignty, delegation of powers, constituent entities of the Russian Federation.
Человек, его права и свободы представляют собой высшую конституционную ценность, которые гарантируются и охраняются государством. Следовательно, последнее должно принимать все необходимые меры для борьбы с ситуациями, создающими угрозу жизни и здоровью граждан. Кроме того, согласно п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ к предмету совместного ведения РФ и субъектов РФ относятся вопросы защиты прав и свобод человека и гражданина. В условиях распространения новой коронавирусной инфекции право на жизнь и здоровье должны защищаться в приоритетном порядке по отношению ко всем остальным правам.
Между тем, с введением в субъектах РФ режима повышенной готовности в условиях пандемии COVID-19 проявились её последствия в контексте федеративной композиции бюджетно-финансового суверенитета России.
Указом Президента РФ от 02.04.2020 г. № 239 «на территории России утверждены меры обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)». Одной из ключевых мер является наделение субъектов РФ дополнительными полномочиями, которые, по своему характеру и содержанию -суверенные, и определяются как юридический инструмент ограничения конституционных прав и свобод граждан. В частности, п. 2 Указа Президента РФ № 239 за главами субъектов РФ с целью обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия в регионах, в связи с распространением COVID-19, закрепляется право установления и реализации комплекса ограничительных и иных мероприятий. Данный Указ дополнен № 120-ФЗ от 22.04.2020 г. [2], которым расширены бюджетные полномочия субъектов РФ. Сенатор А.А. Климов, отмечая делегирование в пандемию субъектам значительных полномочий, указывает на единство публичной власти России как суве-
ренного государства. По его мнению, единство публичной власти России и её федеративное устройство можно рассматривать как предпосылку обязательного совершения каждым субъектом РФ согласованных действий в общем строю, но с учетом собственной специфики [3].
Оценивая оправданность внесения поправок в действующие нормативные правовые акты в связи с распространением COVID-19, в т.ч. в связи с введением в субъектах РФ режима повышенной готовности, особо акцентирую внимание на нижеследующем.
Нормативно-правовые акты в субъектах РФ о введении режима повышенной готовности приняты ввиду наличия угрозы распространения COVID-19, включенного Правительством РФ в Перечень заболеваний, представляющих особую опасность для окружающих [4].
Как известно, согласно ч. 3 ст. 55 Конституции РФ предусмотрено положение о возможности ограничения основных прав и свобод человека и гражданина федеральным законом в той мере, в которой это необходимо для охраны здоровья, прав и законных интересов других лиц [5]. На этом положении строится общая теория и практика конституционной юстиции и опосредования конституционного правопользования [6], вводятся соответствующие нормативные конкретизации. Более того, данное конституционное положение корреспондирует с международными нормами, устанавливающими схожие правила-стандарты ограничения прав и свобод [7].
Согласно ст. 8 Закона РФ от 25.06.1993 г. № 5242-1 «О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства» [8], установлено ограничение данных прав и в тех населенных пунктах, в которых имеются опасности распространения массовых инфекционных и неинфекционных заболеваний и отравления людей. На основании указанного Закона и в связи с наличием угрозы распространения COVID-19 введенные в субъектах РФ режимы повышенной
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2022
готовности предусматривают специальные условия осуществления массовых мероприятий, передвижения граждан, работы предприятий и позволяют прийти к выводу, что установленные субъектами РФ запреты соответствуют требованиям законодательства о свободе передвижения.
Согласно подп. «б» п. 6 ст. 4.1 Закона от 21.12.1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» при угрозе возникновения ЧС уполномоченные органы работают в режиме повышенной готовности, частью которого является самоизоляция [9].
Возможность установления такого режима конституционным образом предоставлена исполнительным органам субъектов РФ и вполне реализована ими [10].
В целом, вышеназванные и сходные с ними меры субфедерального ограничивающего регулирования согласуются с охраной конституционно значимых ценностей - жизнь и здоровье человека, а запреты имеют временные рамки, обусловлены объективными обстоятельствами (предупреждение распространения новой коронавирусной инфекции). В том числе, с учетом этого, принимаемые на уровне субъектов нормативно-правовые акты ограничительного характера признаются судами как имеющие юридическую основу и не противоречащие Конституции РФ [11]. Кроме того, неисполнение субъектами РФ положений законодательства об обеспечении защиты граждан от угрозы распространения COVID-19 можно трактовать как умаление и ограничение права на жизнь, гарантированного Конституцией РФ. В связи с этим, одним из определяющих факторов обеспечения баланса между правами человека и общества являются рациональность и соразмерность вводимых ограничений на территории того или иного субъекта РФ.
Однако вопрос о том, как экстраординарные ограничения и их неизбежная дифференциация повлияли на суверенитет в целом и бюджетный федерализм, в частности, не предполагает однозначного ответа. С одной стороны, принятые меры укрепили суверенитет государства и подчеркнули его ценность. С другой - т.н. «чрезвычайная власть», которую использует государство в условиях пандемии, проникая глубоко в приватную сферу каждого гражданина, влияет на его базовые права, меняется структура повседневности, реализуются практики биовласти - от контроля над перемещением до принудительного контроля над состоянием здоровья. То есть наблюдается не ограниченное расширение сферы суверенитета государства, что не может не вызывать сомнения в конституционности происходящего.
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2022
Следует отметить, что фактическое расширение нормотворческих полномочий субъектов РФ, только на первый взгляд, можно рассматривать как черту существенной федерализации. В действительности указанное обусловливает продолжение применяемой с 2000-х гг. Россией политики, при которой субъектам РФ предоставлялось большое количество административных полномочий без обеспечения их соответствующими бюджетно-финансовыми ресурсами. Полагаем, в данном случае прослеживается децентрализация без федерализации.
К тому же вследствие пандемии COVID-19 проявились последствия принимаемых в России мер правового реагирования, оказывающие существенное влияние на её государственно-территориальное устройство и сферу межбюджетных отношений. В связи с этим, рассмотрим их подробнее.
На основании Указа Президента РФ № 239 субъекты РФ получили дополнительную не обеспеченную бюджетно-финансовыми ресурсами нагрузку, предопределили значительную зависимость регионов от центра. Делегирование же при этом полномочий в регионы центром не представляет последнему никакой угрозы. В связи с этим, вспомним просьбу, адресованную губернатором Мурманской области Президенту РФ о введении в период пандемии послабления в субъекте при предоставлении казначейских кредитов. По его мнению, указанная мера позволяет ликвидировать кассовые разрывы в региональном бюджете [12].
В условиях недостаточной поддержки из федерального центра успешность регионов в противостоянии пандемии во многом зависит от их текущего экономического положения и развитости медицинской и социальной инфраструктуры. В то же время, как показывает социально-экономическое развитие субъектов РФ, большинство из них являются дотационными [13], что усложняет решение ими социально-ориентированных задач. Не способствовал решению проблемы потребности регионов в дополнительном финансировании принятый на нормативном уровне Правительством РФ антикризисный пакет мер финансовой поддержки [14].
В совокупности указанные факторы являются предпосылкой того, что существуют риски принятия регионами решений, выходящими за рамки их компетенции, а также рассогласованности действий региональных и федеральных органов государственной власти. Более того, финансово-успешные сильные регионы могут воспользоваться правом устанавливать режимы работы и доступа, исходя из стратегии изоляции групп с
наибольшим риском при относительно мягких условиях карантина. А экономически слабые (дотационные) субъекты РФ выйдут из кризиса более ослабленными: количество медцентров с необходимым оборудованием и ресурсов помощи бизнесу меньше, поэтому основой их эпидемиологической стратегии стал более жесткий карантин. А чем жестче карантин - тем тяжелее экономические и социальные последствия для региона. В более общем плане есть основания утверждать, что в сформированной на время пандемии системе управления страной фигура Президента РФ выводится из контура прямой политической ответственности за последствия принимаемых решений. Такая ответственность неизбежно переносится на субъекты РФ и, прежде всего, их высших должностных лиц.
Следовательно, распространение новой коронавирусной инфекции и оказываемые меры противодействия ей значительно повлияли на бюджетную самостоятельность субъектов РФ и выполнение стоящих перед ними социально-ориентированных задач.
С учетом делегированного федерального и субфедерального регулирования в период эпидемиологического кризиса актуальным становится вопрос конституционного усовершенствования модели межбюджетных отношений. Вследствие чего усматриваю необходимым следующий комплекс конституционно-правовых мер:
- разграничить полномочия субъектов бюджетно-финансовых правоотношений на основе принципа субсидиарности в соответствии с их финансовым обеспечением и готовностью регионов к исполнению;
- разработать федеральный закон, которым определены критерии и пределы делегирования федеральных и субфедеральных полномочий;
- прописать подробно в отраслевом законодательстве функции органов власти различных уровней с целью исключить повторяющиеся функции;
- отчетливо разграничить расходы за каждым звеном бюджетной системы Российской Федерации;
- закрепить в законодательстве общефедеральные источники доходов и принадлежащие субъектам РФ;
- усовершенствовать систему распределения межбюджетных трансфертов из федерального бюджета.
Список литературы:
[1] Указ Президента РФ от 02.04.2020 № 239 «О мерах по обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия населения на террито-
рии Российской Федерации в связи с распространением новой коронавирусной инфекции (COVID-19)» // СЗ РФ. - 2020. - № 14 (ч. I). - Ст. 2082.
[2] Федеральный закон от 22 апреля 2020 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О приостановлении действия отдельных положений Бюджетного кодекса Российской Федерации и установлении особенностей исполнения бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в 2020 году»» // СЗ РФ. - 2020. - № 17. - Ст. 2698.
[3] Климов А.А. Уроки Федерализма на фоне пандемии коронавируса. URL: https://news.ru/ politics/uroki-federanzma-na-fone-pandemii-koronavirusa, 13.04.2020 (дата обращения: 31.12.2021).
[4] Постановление Правительства РФ от 01.12.2004 № 715 (ред. от 31.01.2020) «Об утверждении перечня социально значимых заболеваний и перечня заболеваний, представляющих опасность для окружающих» // СЗ РФ. - 2004. - № 49. -Ст. 4916.
[5] Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 г. (с изм. от 01.07.2020) // официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020
[6] Крусс В.И. Теория конституционного пра-вопользования. - М.: Норма, 2007. - 752 с.
[7] Несмеянова С.Э., Колобаева Н.Е. Конституционное ограничение основных прав и свобод человека // Российское право: образование, практика, наука. - 2018. - № 3 (105). -- С. 10.
[8] Закон РФ от 25.06.1993 № 5242-1 (ред. от 01.07.2021) «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» // Росс. газ. - 1993. - № 152.
[9] Федеральный закон от 21.12.1994 № 68-ФЗ (ред. от 30.12.2021) «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» // СЗ РФ. - 1994. -№ 35. - Ст. 3648.
[10] Указ Губернатора Новгородской области от 06.03.2020 № 97 (ред. от 17.12.2021) «О введении режима повышенной готовности» // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 10.03.2020; Указ Главы Республики Башкортостан от 18.03.2020 г. № УГ-111 (с изм. от 17.01.2022 г.) «О введении режима «Повышенная готовность» на территории Республики Башкортостан в связи с угрозой распространения в Республике Башкортостан новой коронавирусной инфекции (C0VID-2019)» // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 23.03.2020
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2022
[11] Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 25.12.2020 г. № 49-П «По делу о проверке конституционности подпункта 3 пункта 5 постановления Губернатора Московской области "О введении в Московской области режима повышенной готовности для органов управления...." в связи с запросом Протвинского городского суда Московской области» // Официальный интернет-портал правовой информации // http:// www.pravo.gov.ru, 29.12.2020
[12] Глигич-Золотарева М.В., Лукьянова Н.И. Эффективность федеративного государства в условиях пандемии коронавируса // Федерализм.
- 2020. - № 3 (99). - Т. 25. - С. 159.
[13] Финансово-экономические показатели Российской Федерации [Электронный ресурс] / Минфин России - Режим доступа: URL: https:// minfin.gov.ru/ru/statistics/ (дата обращения: 11.01.2022).
[14] Постановление Правительства РФ от 30.04.2020 г. № 619 «О внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 06.05.2020; Распоряжение Правительства РФ от 18.03.2020 г. № 648-р // Официальный интернет-портал правовой информации // http://www. pravo.gov.ru, 19.03.2020
Spisok literatury:
[1] Ukaz Prezidenta RF ot 02.04.2020 № 239 «O merah po obespecheniyu sanitarno-epidemiolog-icheskogo blagopoluchiya naseleniya na territorii Rossijskoj Federacii v svyazi s rasprostraneniem novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-19)» // SZ RF.
- 2020. - № 14 (ch. I). - St. 2082.
[2] Federal'nyj zakon ot 22 aprelya 2020 g. № 120-FZ «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii i Federal'nyj zakon «O prios-tanovlenii dejstviya otdel'nyh polozhenij Byudzhet-nogo kodeksa Rossijskoj Federacii i ustanovlenii oso-bennostej ispolneniya byudzhetov byudzhetnoj sis-temy Rossijskoj Federacii v 2020 godu»» // SZ RF. -2020. - № 17. - St. 2698.
[3] Klimov A.A. Uroki Federalizma na fone pan-demii koronavirusa. URL: https://news.ru/politics/ uroki-federalizma-na-fone-pandemii-koronavirusa, 13.04.2020 (data obrashcheniya: 31.12.2021).
[4] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 01.12.2004 № 715 (red. ot 31.01.2020) "Ob utverzhdenii perech-nya social'no znachimyh zabolevanij i perechnya zabolevanij, predstavlyayushchih opasnost' dlya okruzhayushchih" // SZ RF. - 2004. - № 49. - St. 4916.
[5] Konstituciya Rossijskoj Federacii ot 12.12.1993 g. (s izm. ot 01.07.2020) // Oficial'nyj
internet-portal pravovoj informacii // http://www.pravo. gov.ru, 04.07.2020
[6] Kruss V.I. Teoriya konstitucionnogo pravo-pol'zovaniya. - M.: Norma, 2007. - 752 s.
[7] Nesmeyanova S.E., Kolobaeva N.E. Kon-stitucionnoe ogranichenie osnovnyh prav i svobod cheloveka // Rossijskoe pravo: obrazovanie, praktika, nauka. - 2018. - № 3 (105). -- S. 10.
[8] Zakon RF ot 25.06.1993 № 5242-1 (red. ot 01.07.2021) "O prave grazhdan Rossijskoj Federacii na svobodu peredvizheniya, vybor mesta preby-vaniya i zhitel'stva v predelah Rossijskoj Federacii" // Ross. gaz. - 1993. - № 152.
[9] Federal'nyj zakon ot 21.12.1994 № 68-FZ (red. ot 30.12.2021) "O zashchite naseleniya i territory ot chrezvychajnyh situacij prirodnogo i tekhno-gennogo haraktera" // SZ RF. - 1994. - № 35. - St. 3648.
[10] Ukaz Gubernatora Novgorodskoj oblasti ot 06.03.2020 № 97 (red. ot 17.12.2021) "O vvedenii rezhima povyshennoj gotovnosti" // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http://www.pravo.gov. ru, 10.03.2020; Ukaz Glavy Respubliki Bashkortostan ot 18.03.2020 g. № UG-111 (s izm. ot 17.01.2022 g.) «O vvedenii rezhima "Povyshennaya gotovnost'" na territorii Respubliki Bashkortostan v svyazi s ugro-zoj rasprostraneniya v Respublike Bashkortostan novoj koronavirusnoj infekcii (COVID-2019)» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http:// www.pravo.gov.ru, 23.03.2020
[11] Postanovlenie Konstitucionnogo Suda Rossijskoj Federacii ot 25.12.2020 g. № 49-P «Po delu o proverke konstitucionnosti podpunkta 3 punkta 5 postanovleniya Gubernatora Moskovskoj oblasti "O vvedenii v Moskovskoj oblasti rezhima povyshennoj gotovnosti dlya organov upravleniya...." v svyazi s zaprosom Protvinskogo gorodskogo suda Moskovskoj oblasti» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http:// www.pravo.gov.ru, 29.12.2020
[12] Gligich-Zolotareva M.V., Luk'yanova N.I. Effektivnost' federativnogo gosudarstva v usloviyah pandemii koronavirusa // Federalizm. - 2020. - № 3 (99). - T. 25. - S. 159.
[13] Finansovo-ekonomicheskie pokazateli Rossijskoj Federacii [Elektronnyj resurs] / Minfin Rossii - Rezhim dostupa: URL: https://minfin.gov.ru/ ru/statistics/ (data obrashcheniya: 11.01.2022).
[14] Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 30.04.2020 g. № 619 «O vnesenii izmenenij v nekoto-rye akty Pravitel'stva Rossijskoj Federacii» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http:// www.pravo.gov.ru, 06.05.2020; Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 18.03.2020 g. № 648-r // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii // http://www.pravo. gov.ru, 19.03.2020
ОБРАЗОВАНИЕ И ПРАВО № 1 • 2022
