CC BY
280СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
Научная статья УДК 34
https://doi.org/10.24412/2687-0185-2021-3-44-48 NIION: 2007-0083-3/21-037 MOSURED: 77/27-005-2021-03-236
Федеральный закон «О противодействии коррупции» как правовая основа борьбы с коррупцией и перспективы его совершенствования
Александр Николаевич Кокорев1, Сергей Николаевич Прудников2
2 Главное управление по обеспечению безопасности дорожного движения МВД России, Москва, Россия, [email protected]
Аннотация. В статье на основе изучения источников научной информации, законодательных и подзаконных актов осуществлен краткий анализ антикоррупционного законодательства, рассмотрена роль Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-Ф3 «О противодействии коррупции», выявлены имеющиеся правовые проблемы и предложены пути их решения.
Ключевые слова: коррупция, противодействие коррупции, нормативные правовые акты, проблемы, пути совершенствования Для цитирования: Кокорев А. Н., Прудников С. Н. Федеральный закон «О противодействии коррупции» как правовая основа борьбы с коррупцией и перспективы его совершенствования. Криминологический журнал. 2021;(3):44-48. https://doi.org/10.24412/2687-0185-2021-3-44-48.
Original article
Federal law «On combating corruption» as a legal basis for combating corruption
and prospects for its improvement
Alexander N. Kokorev1, Sergey N. Prudnikov2
2 Main Directorate for Road Safety of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Moscow, Russia, [email protected]
Abstract. Based on the study of sources of scientific information, legislative and by-laws, the article provides a brief analysis of anticorruption legislation, examines the role of Federal Law No. 273-FZ of December 25, 2008 «On Combating Corruption», identifies existing legal problems and suggests ways to solve them.
Keywords: corruption, anti-corruption, regulatory legal acts, problems, ways of improvement
For citation: Kokorev A. N., Prudnikov S. N. Federal law «On combating corruption» as a legal basis for combating corruption and prospects for its improvement. Criminological Journal. 2021;(3):44-48. (In Russ.). https://doi.org/10.24412/2687-0185-2021-3-44-48.
© Кокорев А. Н., Прудников С. Н., 2021
Коррупция деструктивное социально-правовое явление в жизнедеятельности любого общества и страны, разрушающее их основополагающие устои, экономику и доверие населения к чиновничьему аппарату, что, несомненно, вызывает ответную реакцию со стороны государства по противодействию негативным проявлениям последней.
Не явилось исключением, появившееся в начале 90-х гг. XX в. молодое российское государство, которое с принятием Указа Президента Российской Федерации от 4 апреля 1992 г. № 361 «О борьбе с коррупцией в системе органов государственной власти»1 обнаружила стремление властных структур положить предел произволу чиновников и иных должностных лиц. Этот нормативный акт, как справедливо замечает С. С. Худяков: «несмотря на свой малый объем, заложил основы представлений об антикоррупционной политике на начальном этапе развития суверенной, демократически
ориентированной России»2. Страна находилась в сложной экономической и политической ситуации. Так, по данным неправительственной международной организации по борьбе с коррупцией и исследованию уровня коррупции по всему миру (Transparency International), индекс восприятия коррупции для России 1996 г. составлял 2,6 балла, и она занимала 47-е место (из 54 стран) в рейтинге самых коррумпированных государств3. Однако, многочисленные попытки законодателей и депутатов по созданию специализированного законодательного акта в сфере противодействия коррупции на протяжении длительного периода терпели неудачу. Таким
1 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1992. № 17. Ст. 923. Далее — Указ № 361.
2 Худяков С. С. Тенденции развития законодательства по противодействию и борьбе с коррупцией в современной России // Социально-экономические явления и процессы. 2011. № 3-4 (025-026). С. 408.
3 URL://https://ru.wikipedia.org/wiki/Коррупция_в_России
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
образом, Указ № 361 оставался единственным нормативным правовым актом о борьбе с коррупций до ратификации Россией в 2006 г. Конвенции ООН против коррупции4 и Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию5. Данные международные договора являются универсальными, комплексными актами, препятствующими развитию и распространению коррупции во всех сферах общественной жизни, и позволяют в дальнейшем имплементировать нормы международного права в российское законодательство по противодействию коррупции, а также организовать стратегическое планирование в указанной сфере.
Следующей вехой антикоррупционного нормотворчества стало принятие Президентом Российской Федерации 31 июля 2008 г. № Пр-1568 «Национального плана противодействия коррупции на 2010-2011 годы»6 и продлившее административную реформу в 20032004 гг.7 распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р «О Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг.8. Указанные нормативные правовые акты определили законодательные мероприятия по обеспечению противодействия коррупции, в том числе введению антикоррупционного законодательства Российской Федерации в соответствии с нормами международного права. Кроме того реализация Национального плана противодействия коррупции и Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг. были направлены на объединение усилий правоохранительных органов и всех общественных институтов в противодействии коррупции как социально-юридическому явлению, которое серьезно препятствует деятельности общественных и государственных структур, создает проблемы в реализации социальных реформ, снижает результативность российской экономики, порождает скепсис общества к государственным органам, создает негативный имидж России на международной арене, и выступает в качестве одной из угроз национальной безопасности.
По данным Генпрокуратуры России в январе-феврале 2021 г. показатель масштабов коррупционных преступлений вырос на 11,8 % — с 6,3 тыс. преступлений до 7,1 тыс., а ущерб от коррупции в 2020 г. превысил 63 млрд руб.9
Важным этапом в создании общероссийской стратегии борьбы с коррупцией стало принятие в 2008 г. пакета антикоррупционных законов, среди которых следует особо отметить специализированный антикорруп-
ционный акт — Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»10. Его структура представлена 15 статьями, которые раскрывают понятийный аппарат, основные принципы и организационные основы противодействия коррупции, ключевые направления деятельности государственных органов в указанной сфере, фиксирует правовую основу противодействия коррупции, устанавливают запреты, ограничения и меры по предупреждению коррупции, ответственность физических и юридических лиц за коррупционные правонарушения, а также вопросы совместной деятельности на международной уровне в указанной области.
В п. 1 ст. 1 Федерального закона № 273-ФЗ, закреплено понятие коррупции, которое рассматривается как «злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды этому лицу другими физическими лицами; совершение этих деяний от имени или в интересах юридического лица».
Некоторые из исследователей указанного Федерального закона, обратили внимание на то, что он наряду с положительные сторонами имеет и свои недостатки, которые требуют постоянного совершенствования. Так, А. Широков, характеризуя толкование коррупции, отмечает «многозначность употребляемых в определении понятий, наличие коллизий с другими нормативными положениями уголовного закона, что чревато определенными сложностями в правоприменении и ошибками в уголовно-правовой оценке содеянного, отсутствие
4 Федеральный закон от 8 марта 2006 г. № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции» // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1231.
5 Федеральный закон от 25 июля 2006 г. № 125-ФЗ «О ратификации Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию» // СЗ РФ. 2006. № 31 (ч. 1). Ст. 3424.
6 URL://https://rg.ru/2008/08/05/plan-dok.html
7 Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» // СЗ РФ. 2003. № 30. Ст. 3046.
8 СЗ РФ. 2005. № 46. Ст. 4720.
9 URL://https://news.mail.ru/society/45747154/'?fшmmail=1&exp_-id=901.
10 СЗ РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228. Далее — Федеральный закон № 273-ФЗ или Федеральный закон.
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
четкого определения круга лиц по так называемым членам семьи государственного или муниципального служащего; наличие противоречия антикоррупционного законодательства с отдельными законодательными актами Российской Федерации, которые сводят на нет эффективность борьбы с коррупцией»11.
Данное определение представляется сложным для восприятия, но, как справедливо отмечает В. Д. Коваль, «без данной дефиниции в действующем законодательстве достаточно сложно было бы реализовывать административно-правовые средства предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы»12.
Если подвергнуть анализу содержание понятия коррупции и сопоставить его с нормами, содержащимися в Уголовном кодексе Российской Федерации13 и предусматривающими уголовное наказание за совершение коррупционных преступлений, то такая ответственность предусмотрена по следующим составам: ст. 290 УК РФ «Получение взятки»; ст. 291 УК РФ «Дача взятки»; ст. 291.1 УК РФ «Посредничество во взяточничестве»; ст. 204 УК РФ «Коммерческий подкуп»; ст. 304 УК РФ «Провокация взятки, коммерческого подкупа либо подкупа в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных или муниципальных нужд».
Однако данный перечень расширен совместным нормативно-правовым актом Генпрокуратуры России и МВД России, согласно которому в «Перечень преступлений коррупционной направленности» для статистических отчетов также включены: ст. 141.1 УК РФ «Нарушение порядка финансирования избирательной кампании»; ст. 184 УК РФ «Подкуп участников и организаторов спортивных соревнований и зрелищных коммерческих конкурсов»; ст. 200.5 УК РФ «Подкуп работника контрактной службы, контрактного управляющего, члена комиссии по осуществлению закупок»; ст. 201.1 УК РФ «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа»; ст. 204.1 УК РФ «Посредничество в коммерческом подкупе»; ст. 204.2 УК РФ «Мелкий коммерческий подкуп»; п. «а» ч. 2 ст. 226.1 УК РФ «Незаконное перемещение через таможенную границу либо через Государственную границу запрещенных предметов»; п. «б» ч. 2 ст. 229.1 УК РФ «Незаконное перемещение через таможенную границу либо через Государственную границу наркотических средств»; п. «б» ч. 2 ст. 229.1 УК РФ «Незаконное перемещение через таможенную гра-
ницу либо через Государственную границу наркотических средств»; ст. 289 УК РФ «Незаконное участие в предпринимательской деятельности»14.
Как отмечает В. А. Вовк, «данный перечень вызывает множество вопросов. Например, о целесообразности включения в перечень коррупционных преступлений, предусмотренные п. «а» и «б» ч. 2 ст. 226.1 УК РФ, если субъектами данных преступлений не являются должностные лица таможенных органов, а преступление, предусмотренное ст. 289 УК РФ, совершенное государственным служащим, может быть коррупционным только при условии, что оно совершено с использованием служебного положения»15. Раскрывая сущность указанного совместного ведомственного правового акта Помощник прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия — Алания Р. Т. Джагаев отмечает, что в «основу данного Перечня были положены следующие признаки преступлений коррупционной направленности:
• наличие надлежащих субъектов уголовно наказуемого деяния, определенных приложениями к ст. 285 и 201 УК РФ;
• связь деяния с отступлением субъекта от выполнения его прямых прав и обязанностей;
• наличие у субъекта корыстного мотива (получение имущественных прав и выгод для себя и третьих лиц);
• наличие прямого умысла»16.
Как представляется, приведенные аргументы более чем убедительны и свидетельствуют об ошибочности, выдвигаемого В. А. Вовк утверждения о чрезмерности Перечня коррупционных преступлений предложенного Генпрокуратурой России и МВД России.
11 Широков А. Некоторые проблемы реализации антикоррупционного законодательства. Библиотека криминалиста. Научный журнал // URL://https://познавательный.рф/aП/nekotorye-pш-blemy-realizaci-antikorupcionogo-zakonodatelstva.html
12 Коваль В. Д. Понятие коррупции в российском законодательстве и его влияние на функционирование таможенной системы // Административное право и процесс. 2018. № 8. С. 62-65.
13 Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. 2954. Далее — УК РФ.
14 Указание Генпрокуратуры России № 35/11, МВД России № 1 от 24 января 2020 г. «О введении в действие перечней статей Уголовного кодекса Российской Федерации, используемых при формировании статистической отчетности» // СПС «Консультант-Плюс».
15 Вовк В. А. Административно-правовые средства противодействия коррупции в органах внутренних дел: дисс. ... канд. юрид. наук. М., 2019. С. 19.
16 Джагаев Р. Т. Помощник прокурора Дигорского района Республики Северная Осетия — Алания (РСО-Алания) «Коррупционные преступления» // URL://https://digora.ru/bezopasnost-i-pravoporya-dok/prokuratura/1750-korrupcionnie.html
SOCIAL AND HUMAN SCIENCES
LAW SCIENCES
При этом меняющиеся экономические и политические условия оказывают существенное влияние и на основополагающий акт в сфере противодействия коррупции, о чем свидетельствуют неоднократные поправки, вносимые в Федеральный закон № 273-ФЗ.
Изменения касались: расширения источников, образующих базу нормативно-правовых основ противодействия коррупции, введения обязанностей лиц, претендующих на замещение отдельных должностей государственной и муниципальной службы, включенных в специальные перечни предоставления сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного ха-рактера17; информирования о расходах, сокрытие которых является правонарушением, влекущим освобождение указанных лиц от замещаемой (занимаемой) должности или увольнение с государственной или муниципальной службы, обязанностей организаций по применению мер предупреждения коррупции18; запрета для отдельных категорий лиц иметь счета (вклады) в иностранных банках, находящихся вне территории России и пользоваться иностранными финансовыми инструмен-тами19; ограничений на занятие предпринимательской деятельностью20; изменений содержания понятия и порядка предотвращения конфликта интересов21; расширения категорий лиц, на которых распространяется запрет размещения капитала за рубежом22; ведения реестра лиц, уволенных в связи с утратой доверия23; расширения полномочий комиссий по соблюдению требований к служебному поведению при рассмотрении письменного обращения гражданина о даче согласия на замещение им на условиях трудового договора определенных должно-стей24; изменений ограничений, налагаемых на депутатов законодательных (представительных) органов различных уровней власти25 и включения цифровой валюты в качестве имущества26.
В конце марта 2021 г. Правительство Российской Федерации в целях реализации Национального плана противодействия коррупции на 2018-2020 гг. обратилось в Государственную Думу с законопроектом об ужесточении антикоррупционного законодательства, предусматривающего возможность обращения в доход государства денежных средств, находящихся на счетах чиновников при не возможности обоснования превышения сумм дохода служащих задекларированных ими за последние три года27.
Согласно законопроекта № 1133091-7 «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О
противодействии коррупции»» он направлен соблюдение федеральными государственными служащими требований к служебному поведению и положений Указа Президента Российской Федерации от 21 сентября 2009 г. № 1066 «О проверке достоверности и полноты сведений, представляемых гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные
17 Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 329-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции» // URL://-https://www.pravo.gov.ru
18 Федеральный закон от 3 декабря 2012 г. № 231-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам»» // URL://https://www.pra-vo.gov.ru
19 Федеральный закон от 7 мая 2013 г. № 102-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»» // URL://https://www.pravo.gov.ru
20 Федеральный закон от 22 декабря 2014 г. № 431-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции» // URL://-https://www.pravo.gov.ru
21 Федеральный закон от 5 октября 2015 г. № 285-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части установления обязанности лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц сообщать о возникновении личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов» // URL://https://-www.pravo.gov.ru
22 Федеральный закон от 3 июля 2016 г. № 236-Ф3 «О публично-правовых компаниях в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL://https://www.pravo.gov.ru
23 Федеральный закон от 1 июля 2017 г. № 132-Ф3 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части размещения в государственной информационной системе в области государственной службы сведений о применении взыскания в виде увольнения в связи с утратой доверия за совершение коррупционных правонарушений» // URL://https://www.pra-vo.gov.ru
24 Федеральный закон от 3 августа 2018 г. № 307-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» // URL://https://www.pravo.gov.ru
25 Федеральный закон от 16 декабря 2019 г. № 432-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции» // URL://https://-www. pravo .gov.ru
26 Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // URL://https://www.pravo.gov.ru
27 Власти предложили возможность изымать деньги на счетах чиновников. Подробнее на РБК // URL://https://www.rbc.ru/so-ciety/22/03/2021/6058acae9a79477d9d689be3
СОЦИАЛЬНЫЕ И ГУМАНИТАРНЫЕ НАУКИ
ПРАВО
должности Российской Федерации, и соблюдения ограничений лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации»28 и предусматривает механизм, позволяющий обращать в доход Российской Федерации денежные средства, поступившие на счета в банках и иных кредитных организациях лица, замещающего должность, осуществление полномочий по которой влечет за собой обязанность представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, в случае, если сумма таких денежных средств превышает совокупный доход этих лиц за отчетный период и предшествующие ему два года, и в отношении них не представлены достоверные сведения, подтверждающие законность их получения29.
Еще одной проблемой, требующей своего решения, является устранение правовой коллизии Федерального закона № 273-ФЗ, в котором используется понятие «коррупционное правонарушение», при этом до настоящего времени на законодательном уровне оно не определено.
Подводя итог, следует констатировать, что Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» является основным в сис-
теме мер противодействия коррупции, определяет понятийный аппарат в данной сфере и закрепляет меры профилактики коррупции и создает правовую основу координации деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления и муниципальных образований по борьбе с коррупционными проявлениями и формированию координирующего органа по противодействию коррупции30.
Совершенствование указанного специализированного законодательного акта связанно с постоянной актуализацией его содержания с учетом изменяющихся общественных отношений, является важным стратегическим направлением в развитии государства и одним из путей преодоления коррупции.
28 СЗ РФ. 2009. № 39. Ст. 4589.
29 Пояснительная записка к проекту федерального закона «О внесении изменений в статью 26 Федерального закона «О банках и банковской деятельности» и Федеральный закон «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».
30 См. пояснительную записку к проекту Федерального закона «О противодействии коррупции» // СПС «КонсультантПлюс».
Информация об авторах
А. Н. Кокорев — кандидат юридических наук, доцент.
С. Н. Прудников — инспектор отдела зонального контроля организационно-аналитического управления ГУОБДД МВД России.
Information about the authors
A. N. Kokorev — Candidate of Legal Sciences, Associate Professor.
S. N. Prudnikov — Inspector of the Department of Zonal Control of the Organizational and Analytical Department of the GUOBDD of the Ministry of Internal Affairs of Russia.
Вклад авторов: все авторы сделали эквивалентный вклад в подготовку публикации. Авторы заявляют об отсутствии конфликта интересов.
Contribution of the authors: the authors contributed equally to this article. The authors declare no conflicts of interests.
Статья поступила в редакцию 17.08.2021; одобрена после рецензирования 6.09.2021; принята к публикации 15.09.2021.
The article was submitted 17.08.2021; approved after reviewing 6.09.2021; accepted for publication 15.09.2021.
