CC BY
101
Кузённая Э.А. ФЕДЕРАЛЬНОЕ И РЕГИОНАЛЬНОЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО ПО ЗАЩИТЕ ПРАВ НА СВОБОДУ СОБРАНИЯ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
В России механизм защиты прав человека нуждается в совершенствовании. Этот факт неоднократно отмечался и представителями государственной власти, включая Президента РФ, и средствами массовой информации, кроме того, он нашел отражение в многочисленных научных публикациях.
Многими авторами указывается на отсутствие современной теории защиты прав человека, теории статуса личности, в которой предлагается определиться с такими новыми для конституционного права институтами, как лишение, ограничение и приостановление прав человека, и др. [1]. Поэтому решение проблем в сфере соблюдения прав человека в Российской Федерации требует серьезных усилий как со стороны представителей государственной власти, в том числе по разработке и совершенствованию законодательства, так и со стороны научного сообщества.
Чтобы подтвердить возможности региональным законодательством ограничивать конституционное право граждан, даже если порядок его реализации почти полностью установлен федеральным законодательством, необходимо обратиться к анализу конкретного конституционного права, предусмотренного международными обязательствами Российской Федерации, - права на свободу собраний. В соответствии со ст. 31 Конституции РФ граждане Российской Федерации имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования. Таким образом, в Конституции установлено только одно ограничение этого права - они должны проводиться мирно, без оружия. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ при регулировании этого права федеральным законом могут устанавливаться определенные ограничения только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это положение согласуется с закреплением данного права в Пакте о гражданских и политических правах. В соответствии со ст. 21 указанного документа признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
На основе этих норм был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. N 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (далее - Федеральный закон о собраниях), который установил порядок реализации этого права в Российской Федерации. Следует отметить, что качество самого Федерального закона о собраниях не вполне соответствует современным требованиям юридической техники, поскольку содержащиеся в нем положения вносят неопределенность в правовое регулирование рассматриваемых правоотношений. Это позволяет региональному законодателю самостоятельно толковать его нормы, что приводит в ряде случаев к закреплению норм, противоречащих федеральному законодательству и ограничивающих конституционное право гражданина РФ.
Необходимым условием является уведомительный порядок организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (далее - публичного мероприятия). В некоторых случаях нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий, издают Президент РФ и Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Для органов государственной власти субъектов РФ Федеральным законом о собраниях установлены следующие случаи: регламентация соответствующим законом субъекта РФ порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (ч. 2 ст.
7); определение границ земельных участков территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам (п. 9 ст. 2); определение порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов,
являющихся памятниками истории и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона (ч. 3 ст. 8); установление органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного
самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (п. 7 ч. 3 ст. 5). Безусловно, большинство этих вопросов носит процедурно-технический характер. Но нельзя не отметить, что региональные особенности в их регулировании существенным образом повлияли на реальную возможность воспользоваться этим правом каждому гражданину, независимо от места проживания на территории РФ.
Руководствуясь перечисленными нормами, около 35 субъектов РФ приняли региональные законы о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (далее - закон субъекта)[2] . Таким образом, большинство субъектов не приняло новых актов, предусмотренных Федеральным законом о собраниях. Указанные акты не приняты даже в таком субъекте Федерации, как город Москва, в котором регулярно проводятся различные публичные мероприятия и так же регулярно возникают споры по поводу решения московских городских властей не давать разрешение на проведение тех или иных акций. Аналогичная ситуация и в Пензенской области. Существовавшие раньше Решение Собрания Представителей г. Заречного Пензенской области от 15 июня 2000 г. N 459 "Об утверждении Положения о порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций, пикетирования в городе Заречном" и Решение Собрания Представителей г. Кузнецка Пензенской области от 15 мая 1997 г. N 31 "О Временном положении о порядке уведомления администрации г. Кузнецка Пензенской области в проведении митингов, демонстраций, уличных шествий и пикетирования на площадях, улицах и в иных открытых общественных местах города" утратили силу. Поэтому в настоящее время назрела острая необходимость в принятии нормативно-правового акта на уровне субъекта федерации, т.е. Пензенской области.
Однако отсутствие нормативного правового акта субъекта РФ, предусмотренного Федеральным законом о собраниях, ставит граждан в неравное положение в сфере эффективной реализации и защиты их конституционных прав и свобод, но не ограничивает конституционного права на свободу собраний. Рассматривая содержание региональных законов о регулировании порядка подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, следует отметить, что качество и объем указанных актов различны. Трудно согласиться, что это происходит из-за региональной специфики. В таких субъектах, как Тульская, Томская, Магаданская области и других, законодатель ограничился минимальным регулированием. Подчеркнем, что такое ограниченное регулирование допустимо при условии, что более подробно все основные вопросы урегулированы нормативными правовыми актами местных органов. Таким образом, неурегулирование должным образом указанных в Федеральном законе
о собраниях вопросов проведения публичных мероприятий недопустимо, поскольку существенно снижает уровень государственных гарантий реализации конституционного права, возможность на законных основаниях пользоваться этим правом и защищать его в суде.
В законах некоторых субъектов РФ установлены дополнительные требования к оформлению уведомления и существенное количество необходимых документов к нему. Вызывает сомнение законность требований некоторых законов субъектов РФ, предъявляемых к самому уведомлению. В Федеральном законе о собраниях (ст. 7) они определены исчерпывающим образом. В части 4 указанной статьи закреплено, что уведомление подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприя-
тия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению. Тем не менее в ряде законов субъектов РФ установлено, что в определенных случаях уведомление также подписывается лицом, возглавляющим руководящий орган политической партии, общественного объединения, религиозного объединения, их регионального отделения, иного структурного подразделения. Любые дополнительные требования к содержанию уведомления, установленные законами субъектов РФ, противоречат Федеральному закону о собраниях, устанавливающему закрытый перечень таких требований. Поэтому соответствующие нормы законов субъектов РФ нуждаются в уточнении.
Все региональные законы (за редким исключением) содержат нормы, устанавливающие органы, в которые необходимо подавать уведомление. То есть законы определяют орган, в компетенцию которого входит решение вопроса о проведении публичного мероприятия. Безусловно, это решение самого субъекта РФ, но оно должно основываться на удобстве осуществления права самими жителями территории субъекта.
Следует отметить, что Федеральным законом о собраниях не предусмотрена возможность органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления принимать решение об отказе в регистрации уведомления. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона уполномоченный орган обязан только довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложение об устранении им несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона. Что касается негативных последствий несоблюдения требований к уведомлению, то в ч. 5 ст. 5 Федерального закона о собраниях за организатором публичного мероприятия закрепляется обязанность не проводить его (помимо отсутствия согласования об изменении места и времени) только в случае, если уведомление не было подано в срок. Принимая решение об отказе в регистрации уведомления, уполномоченный орган фактически запрещает проведение публичного мероприятия, поскольку без должной процедуры уведомления органов власти или местного самоуправления проведение публичной акции будет признано незаконным. Однако, определив четкие и исчерпывающие требования к содержанию уведомления, Федеральный закон не установил последствий несоблюдения соответствующих требований участниками правоотношений, чем внес в их регулирование неопределенность. Это привело к самостоятельному толкованию данных норм законодателями субъектов РФ, исходя из их понимания и политических потребностей. Неопределенность в этом вопросе Федерального закона о собраниях отрицательно сказывается на правовом регулировании реализации и защиты права граждан на свободу собраний в Российской Федерации[3].
Несовершенство и противоречивость некоторых положений Федерального закона, в котором уведомительный принцип в организации публичного мероприятия имеет существенные ограничения, особенно заметны в решении вопроса о согласовании организаторами места и времени проведения публичного мероприятия с уполномоченными органами.
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона о собраниях уполномоченный орган обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения - в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения. В свою очередь, организатор публичного мероприятия, руководствуясь п. 2 ч. 4 ст. 5 Федерального закона о собраниях, обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о принятии или непринятии его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении. А в ч. 5 этой же статьи уже установлено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Буквальное толкование последнего положения Федерального закона о собраниях позволяет сделать вывод, что главным условием согласования является соблюдение формальных требований закона о получении, рассмотрении и даче письменного ответа организатором публичного мероприятия на обоснованное предложения уполномоченных органов об изменениях места или времени. Поскольку в самом Федеральном законе о собраниях установлено, что предложение может быть не принято, организатор может не согласиться с доводами уполномоченного органа и провести публичное мероприятие в ранее заявленное время и в указанном месте. В противном случае у уполномоченного органа появляется законная возможность фактически запретить публичное мероприятие в месте, которое позволяет надеяться, что мнение граждан будет услышано, выдвинув при этом любые основания.
Таким образом, устанавливая порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, некоторые законы субъектов РФ своими нормами заменяют уведомительный порядок, предусмотренный Федеральным законом о собраниях, разрешительным, когда фактически уполномоченные органы власти по своему усмотрению позволяют или не позволяют организатору публичного мероприятия проводить его в той форме, в том месте и в то время, которые определены организатором. Это является ограничением конституционного права гражданина РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Подводя итог вышесказанному следует обратить внимание на то, что как в теории, так и на практике необходимо выработать определенные принципы законодательной техники конкретизации конституционных прав и свобод человека, которые не отражались бы на конституционном содержании, реальности и доступности этих прав. Ограничение прав и свобод человека и гражданина законами субъектов Федерации не соответствует принципам и нормам Конституции РФ. А регулирование специфических форм защиты прав человека в регионе должно основываться на объективно необходимых формах, которые учитывали бы региональные проблемы, возникшие в связи с историческими, географическими, национальными, экономическими особенностями различных субъектов РФ.
ЛИТЕРАТУРА
1 Лапаева В.В. Проблема ограничения прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) // Журнал российского права. 2005. N 7. С. 13.
2 Чурсина В.Е. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 4.
3 Должиков А.В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. N 2.
