CC BY
73
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
A.B. УШАКОВ
соискатель
ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ УСЛОВИЙ ПРОВЕДЕНИЯ ПУБЛИЧНЫХ МЕРОПРИЯТИЙ
Провозглашая права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, Конституция Российской Федерации устанавливает, что их признание и соблюдение являются обязанностью государства, а также определяет необходимые основные механизмы для защиты этих прав.
Конституция РФ (п. «в» ст. 71) определяет, что «регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина» относятся к ведению Российской Федерации, входящие же в нее субъекты располагают более узкими полномочиями — «защита прав и свобод человека и гражданина» (п. «б» ст. 72 Конституции РФ).
В отношении конституционного права граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования (далее — право на свободу проведения публичных мероприятий) объем правового регулирования Российской Федерации и субъектов Российской Федерации определил федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях»1 от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ (далее — Федеральный закон).
Согласно ст. 1 Федерального закона, в случаях, предусмотренных Федеральным законом, нормативно-правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Таким образом, Федеральный закон обозначил жесткие рамки ведения субъектов Российской Федерации в данной сфере: нормативно-правовые акты субъекта Федерации могут касаться лишь обеспечения условий проведения публичных мероприятий; акты могут издаваться только в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом. Важно также обратить внимание на наименование ст. 1 Федерального закона: «Законодательство Российской Федерации о
© А.В. Ушаков, 2006
собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Наименование и само содержание ст. 1 Федерального закона с большой вероятностью говорят об исключительном ведении Российской Федерации в сфере обеспечения права на проведение публичных мероприятий.
Федеральным законом к полномочиям законодательных органов субъектов Российской Федерации отнесена регламентация порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 7).
Анализ действующих законов субъектов Российской Федерации о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия позволил выявить немало проблем, связанных с реализацией конституционного права на свободу проведения публичных мероприятий. Следует сказать, что всего только менее половины субъектов Российской Федерации реализовали законодательное полномочие по данному вопросу.
В большинстве своем законы субъектов Российской Федерации устанавливают возможность подачи уведомления в органы местного самоуправления (в органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации — лишь в особых случаях), и это оправданно. Но при этом не принимаются во внимание принципы территориальной организации местного самоуправления (городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ). Подача уведомления «в орган местного самоуправления по месту проведения публичного мероприятия» (распространенная схема) не облегчает, а усложняет реализацию права на свободу публичных мероприятий, поскольку, если проведение публичного мероприятия планируется на территории сельского поселения, которое обязательно входит в состав муниципального
ПРАВО И ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
района, неопределенным становится вопрос, куда подавать уведомление — в орган местного самоуправления сельского поселения или в орган местного самоуправления муниципального района (Астраханская, Брянская, Владимирская, Волгоградская, Ивановская области, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Калмыкия, Камчатская область, Республика Марий Эл, Пензенская, Самарская, Свердловская, Тамбовская, Тульская области, Хабаровский край).
Многие законы субъектов Российской Федерации о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия страдают неоправданным и излишним дублированием норм Федерального закона (Брянская и Камчатская области, Хабаровский край и др.). В погоне за объемом законодательного текста в проигрыше остается качество закона. Вместе с тем, исходя из ст. 7 Федерального закона, закон субъекта РФ должен урегулировать только порядок подачи уведомления, а именно должен содержать конкретные нормы о том, в какой орган власти в том или ином случае нужно подавать уведомление. Все остальные процедурные вопросы урегулированы Федеральным законом. Однако как раз с этой главной и единственной задачей законы многих субъектов Российской Федерации не справились.
Некоторые субъекты Российской Федерации при принятии законов в указанной сфере вышли за пределы своих полномочий (Архангельская, Владимирская, Волгоградская, Вологодская, Пермская, Ростовская, Тамбовская, Ульяновская области, Хабаровский край, Республика Башкортостан, Республика Марий Эл и др.). Этот недостаток законов субъектов Российской Федерации отчасти перекликается с проблемой дублирования норм Федерального закона, однако в некоторых законах содержатся нормы, противоречащие Федеральному закону. Так, наиболее часто можно встретить требование при подаче уведомления предъявить документ, удостоверяющий личность физического лица — организатора и (или) лица, уполномоченного организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. Казалось бы, необременительная обязанность, но тем не менее обязанность, установленная законом субъекта Российской Федерации. Кроме того, из
Федерального закона совершенно не следует, что уведомление нужно подавать лично. Представляется, что подача уведомления (в соответствии с требованиями Федерального закона к содержанию и срокам подачи) почтовым отправлением, посредством услуг курьера, иными законными способами должна рассматриваться как подача с соблюдением установленного порядка. Лишь закон Ярославской области отличился наличием столь демократичной нормы, как возможность подачи уведомления о проведении публичных мероприятий «почтовой связью посредством регистрируемых писем» (ст. 3).
В Архангельской и Волгоградской областях законами утверждены формы уведомлений, содержание которых не полностью соответствует ст. 7 Федерального закона. В частности, в уведомлениях должны указываться такие данные, требование о наличии которых отсутствует в Федеральном законе. Последствия несоблюдения этих форм законами не установлены, однако налицо возможность органа власти оперировать установленной формой уведомления. В законе Пермской области есть норма, предусматривающая возможность утверждения формы уведомления о проведении публичного мероприятия нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления (ст. 2). При этом уведомление, составленное с нарушением требований закона области, считается не поданным и возвращается организатору публичного мероприятия с указанием причины отказа для устранения нарушений в день поступления уведомления (ст. 6).
Ряд законов субъектов Российской Федерации расширили содержание уведомления (Архангельская, Волгоградская, Пермская области) либо требуют приложения к уведомлению регламента проведения публичного мероприятия (Тамбовская, Пермская области, Республика Марий Эл), плана-схемы расположения участников (своего рода изобретение законодателей Пермской области, которого не знают как законодательная практика, существовавшая до принятия Федерального закона, так и ныне действующее законодательство).
Встречаются такие законы субъектов Российской Федерации, которыми установлены полномочия органов местного самоуправления, обязанности организатора и лица, уполномоченного организатором
Известия ИГЭА. 2006. № 3 (48)
А.В. УШАКОВ
(Новгородская и Новосибирская области, Хабаровский край).
В Республике Башкортостан и в Оренбургской области при подаче уведомления обязательным является одновременное личное присутствие всех граждан, являющихся организаторами публичного мероприятия и лицами, уполномоченными выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия.
В Камчатской области публичное мероприятие может осуществляться лишь по инициативе граждан, проживающих в области. Это, полагаем, есть нарушение прав других граждан Российской Федерации (временно пребывающих в данном субъекте Российской Федерации).
Закон Пермской области содержит положения об исчислении сроков подачи уведомления (ст. 4), в то время как правила исчисления сроков устанавливаются гражданским законодательством, которое находится в ведении Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ; ст. 3 гл. 11 Гражданского кодекса РФ).
В разных субъектах Российской Федерации в основу определения органа власти, в который подается уведомление, положены количественный (в зависимости от предполагаемого количества участников публичного мероприятия), территориальный (в зависимости от места проведения публичного мероприятия), количественно-территориальный принципы. Некоторые субъекты выбиваются из этой классификации. Так, в Республике Башкортостан (площадь 142 тыс. км2, численность населения 4 млн чел.) и в Пензенской области (площадь 43 тыс. км2, численность населения 1,5 млн чел.) уведомления о проведении демонстраций и шествий надлежит представлять в высшие исполнительные органы государственной власти этих субъектов Российской Федерации (здесь нелишним будет вспомнить, что целью законов субъектов Российской Федерации является обеспечение условий проведения публичных мероприятий, в том числе демонстраций и шествий).
Законы некоторых субъектов Российской Федерации упоминают «согласование» проведения публичных мероприятий (Новосибирская, Пермская области), устанавливают право органа власти проверять сведения, изложенные в уведомлении, и истребовать
«подтверждающие документы» (Республика Марий Эл).
Выявлены и другие случаи создания препятствий для свободной реализации рассматриваемого конституционного права.
Включаясь в систему особых правоотношений, связанных с защитой конституционных прав и свобод человека, субъекты Федерации получают возможность реализовать свою долю государственной ответственности в этой сфере. Им предоставлено право вырабатывать и применять собственные меры, отвечающие как общефедеральным основам организации защиты прав и свобод человека и гражданина, так и региональным условиям. В многосубъектном федеративном государстве с сильно разнящимися численностью населения и площадью территории (в Республике Адыгея 450 тыс. чел. проживает на 7,6 тыс. км2; в Республике Саха (Якутия) 1 млн чел. проживает на 3103 тыс. км2; в Эвенкийском автономном округе — 17 тыс. чел. на 767 тыс. км2) весьма сложно на федеральном уровне выработать универсальную схему уведомления органов власти. Поэтому наделение субъектов Российской Федерации полномочием определить органы, в которые следует направлять уведомление о проведении публичного мероприятия, можно рассматривать как взвешенную позицию, соблюдающую баланс интересов Федерации и ее субъектов.
Вместе с тем практика реализации этого полномочия оказалась несовершенной. Отсюда очевидно, что законы некоторых субъектов Российской Федерации нуждаются в приведении в соответствие с Федеральным законом.
В качестве рекомендации, направленной на совершенствование законодательства и исключение возможности неоднозначного толкования Федерального закона, можно предложить другую редакцию ч. 2 ст. 7 Федерального закона: «Орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, в который подается уведомление о проведении публичного мероприятия, определяется законом субъекта Российской Федерации».
Примечание
1 Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст. 2485.
Известия ИГЭА. 2006. № 3 (48)
