CC BY
189
Налоговое и правовое регулирование в России
Реализация свободы собраний: теоретические и практические
аспекты
В.В. Вышкварцев
В настоящей статье рассматривается одна из актуальных проблем развития институтов гражданского общества в Российской Федерации, в числе которых - свобода собраний граждан. Особое внимание уделено международному аспекту в законодательном регулировании свободы собраний. В статье дается правовая оценка внесенным изменениям в административное законодательство и федеральный закон, а также даются конкретные предложения по совершенствованию положений федерального законодательства о собраниях.
Ключевые слова: «несанкционированные мероприятия», публичные мероприятия, собрания, согласование, уведомление.
Свобода собраний в России выступает сегодня одним из наиболее эффективных инструментов общественного контроля, который активно применяется гражданами при выдвижении ими требований, преимущественно политического характера и в большей степени связанных с избирательной системой России, итогами выборов в органы государственной власти различных уровней. Такие коллективные действия получили название «протестные акции». В последнее время проведение этих акций было связано с политическими событиями в России - выборами депутатов Государственной думы и Президента Российской Федерации. В начале 2012 г. в среднем около 44% населения страны поддерживало массовые акции протеста [15]. Невзирая на незначительное снижение указанных статистических показателей к началу лета 2012 г., реализация гражданами свободы собраний вызвала обеспокоенность в среде российских парламентариев. В результате был принят Федеральный закон от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» [12], который вызвал как широкий общественный резонанс в целом, так и конструктивную критику политической оппозиции, научной общественности и интеллигенции в частности. По мнению председателя комитета Государственной думы по безопасности И.А. Яровой, «вопрос об изменении законодательства поставила сама оппозиция, совершив целый ряд противоправных действий, угрожающих общественной безопасности. Поэтому стало отчетливо видно несовершенство законов. Дума проанализировала европейский опыт и оперативно приняла поправки. <.. .> У нас молодая демократия и неопытная «несовершеннолетняя» оппозиция, поэтому Дума установила административную ответственность за нарушения на митингах, а не уголовную
как в Европе. Мы надеемся, что наша «несовершеннолетняя» оппозиция сможет исправиться и научится политической культуре» [14].
Реципируя некоторые положения закона Швейцарии о внесении изменений в закон о манифестациях на общественных объектах (манифестациях, представляющих угрозу насилия), согласно которому за нарушение требования о получении разрешения на проведение манифестации, невыполнение его содержания и условий, а также требований полиции налагается штраф в размере 100 тыс. швейцарских франков, Российская Федерация приняла тождественный курс, применимый к национальной политико-правовой системе и внесла соответствующие изменения и дополнения в Кодекс об административных правонарушениях, увеличив штрафы для физических и юридических лиц до 300 тыс. руб. и 500 тыс. руб. соответственно за несоблюдение отдельных требований Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а также ряд иных новелл, ограничивающих право граждан на свободу собраний.
Провозгласив Россию правовым государством, конституция одновременно с этим определила принцип «сдерживания» юридически обеспечиваемых возможностей граждан, направленных на осуществление свободы мирных собраний, шествий, демонстраций и иных форм публичных мероприятий. В то же время, ограничивая права и свободы граждан, Конституция РФ (ч. 3 ст. 53) использует метод их сегрегации: либо происходит «лишение определенного права или свободы, обусловливаемое различного рода объективными или субъективными обстоятельствами, либо уменьшение вариантов возможного, дозволенного поведения (в рамках конкретного права или свободы) путем установления, прежде всего и главным образом субъектами нормотворчества, в нормах права различного рода пределов» [13, с. 10; 1, с. 11].
На совещании о дополнительных мерах по обеспечению правопорядка, проведенном Президентом РФ 16 декабря 2010 г. в Рязани, было заявлено: «С теми, кто приходит в масках (на публичные мероприятия. - В.В.), вообще не следует общаться. <...> Маска на таком мероприятии - это признак участия в банде, и их нужно паковать по полной программе - всех, кто так вы-шел»[16]. По своей сути этот эмоциональный тезис Президента Российской Федерации послужил стимулом к формальному установлению запрета участникам публичного мероприятия скрывать свое лицо, в том числе использовать маски, средства маскировки, иные предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности. Эта новелла была заимствована из закона Германии о собраниях, демонстрациях и шествиях (закон о собраниях) от 24 июля 1953 г. (п. 1, 2 § 17а): «Запрещается также:
1) участвовать в подобных мероприятиях или направляться к ним в таком виде, который может помешать установлению личности, а при определенных обстоятельствах преследует эту цель;
2) на подобных мероприятиях или, направляясь к ним, иметь при себе предметы, которые по роду своему могут помешать установлению личности и при определенных обстоятельствах преследуют эту цель».
Запрет на сокрытие лица, использование масок, средств маскировки участниками публичных мероприятий, а также иных предметов, специально предназначенных для затруднения установления личности каждого из участников, по смыслу ч. 3 ст. 55 Конституции РФ выступает ограничением свободы собраний в целях защиты нравственности. Этот аспект, как мы полагаем, рассматривается в двух противоположных плоскостях:
1. Использование масок, средств маскировки или иных предметов, затрудняющих установление личности участника акции, могут противоречить морально-этическим принципам лишь в том случае, когда эти предметы содержат определенные обозначения (в словесной или знаковой форме, либо в их сочетании до степени смешения), оскорбляющие или унижающие достоинство человека и гражданина, его религиозные чувства, либо преследуют цель разжигания социальной, межнациональной или религиозной розни, призывающие к осуществлению террористической, экстремистской деятельности, к массовым беспорядкам, к развязыванию агрессивной войны и т.д. и т.п.
2. Использование масок и иных предметов участниками акций в целях защиты своего здоровья. Роспотребнадзор в своем Письме от 6 мая 2009 г. № 01/6235-9-32 «О направлении рекомендаций по использованию масок в общественных местах при вспышке гриппа А (Н1Ы1)» [6], ссылаясь на Временное руководство Всемирной организации здравоохранения от 1 мая 2009 г., определил полезность использования масок дома или в общественных местах, особенно если люди находятся в близком контакте с человеком, имеющим гриппопо-добные симптомы. В данном документе раскрывается термин «маска» - это изготовленные в домашних условиях или импровизированные маски, противо-пылевые респираторы и хирургические маски (медицинские маски); часто используются некоторые альтернативные стандартным медицинским маскам средства (например, тканевые маски, шарфы, бумажные маски, тряпки, завязываемые поверх носа и рта). В Письме Роспотребнадзора от 2 июля 2009 г. № 01/9202-9-32 [7] содержатся временные рекомендации по использованию лицевых масок и респираторов для снижения передачи нового вируса гриппа А (НШ1), в которых говорится о лицевых масках - т.е. масках, маркированных как хирургические, стоматологические, процедурные, изолирующие, или лицевых масках, используемых при работах с лазером, а также о респираторах -средствах защиты человека от вдыхания очень мелких частиц аэрозоля, в которых может присутствовать вирус.
В Конституции РФ дважды (в ст. 7 и 41) гарантируется право каждого на охрану своего здоровья. Поэтому при организации и проведении публичных мероприятий как организатор, так и уполномоченные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органы местного самоуправления должны участвовать в проведении обширного анализа не только политической, социальной, экологической обстановки, но и ситуации в сфере здравоохранения. Данный аспект не получил своего урегулирования в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Забота государства о здоровье каждого человека и гражданина в России при участии их в публичных мероприятиях проявляется лишь в оказании им (при необходимости) неотложной медицинской помощи на безвозмездной основе. При этом никакой информации о санитарно-эпидемиологической обстановке организаторам и участникам публичных акций, иным уполномоченным органам и должностным лицам учреждения здравоохранения по собственной инициативе не предоставляют. Таким образом, защита собственного здоровья от угрозы вирусных и инфекционных заболеваний является прерогативой самих субъектов публичных мероприятий. Поэтому в случае возникновения названных обстоятельств ношение указанными лицами масок и иных средств защиты дыхательных путей не должно являться нарушением требований Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», а, следовательно, свобода проведения публичных мероприятий и участия в них граждан не подлежит ограничениям. Кроме того, законодатель использует термины «средства маскировки», «предметы, специально предназначенные для затруднения установления личности», не закрепляя перечня таких средств и предметов, что позволяет широко трактовать эти термины. Например, является ли татуировка лица человека (перманентный стойкий рисунок) средством маскировки; можно ли отнести к предметам, затрудняющим установление личности, очки с затемненными линзами, солнцезащитные очки, головные уборы с большими козырьками (полями), скрывающими глаза человека (кепки, шляпы и т.д.). В законе нет четких критериев, с помощью которых можно определить степень специального предназначения средств и предметов для затруднения установления личности гражданина. Все вышеизложенное требовало детального изучения законодателем не теоретической, а практической основы, в том числе опытного применения западных юридических нормативов в жизни, а не копирования неиспытанных «лекал», которые зачастую не обогащают, а лишь ухудшают атмосферу регулирования прав и свобод человека и гражданина в России.
Неоднозначное понимание в юридической практике вызывает процедура согласования публичных мероприятий. В современной литературе по-прежнему высказывается мнение о фактическом разрешении (санкционировании) компетентными органами власти (региональными) и местного самоуправления проведения общественных акций [7]. Под различными формальными предлогами власти выносят решения о «несогласовании» того или иного публичного мероприятия. В специальном докладе уполномоченного по правам человека «О соблюдении на территории Российской Федерации конституционного права на мирные собрания» [11] приведены примеры грубейшего нарушения Конституции РФ и федерального законодательства о праве на мирные собрания. «Так, в соответствии с Постановлением администрации Читинской области "О мерах по обеспечению правопорядка и безопасности населения при проведении массовых мероприятий в Читинской области" от 18 марта 2003 г. (в ред. Постановления администрации Читинской области от
23 августа 2005 г.) организатор публичного мероприятия обязан обратиться в орган местного самоуправления отнюдь не с уведомлением, а с заявлением о выдаче разрешения на проведение мероприятия. Ну а уж орган местного самоуправления, рассмотрев эту челобитную, решит, разрешить его или запретить» [11]. Аналогичная ситуация наблюдалась в муниципальных образованиях Самарской области, Республики Тыва и многих других районах субъектов Российской Федерации. В свою очередь, уполномоченный по правам человека в России в своем докладе за 2012 г. сделал заявление о новых «экзотичных» видах неправомерного ограничения свободы собраний, среди которых назван «отзыв» уже выданных согласований о проведении публичных акций. «В декабре 2011 г. так поступили власти г. Нижнего Новгорода, доведя в итоге до разгона ставшего вдруг "несогласованным" митинга» [4, с. 68]. «В декабре отчетного года "самобытный" нижегородский "эксперимент" продолжили власти г. Москвы, в последний момент отозвавшие "согласование" на проведение одного из митингов» [4, с. 68]. В конечном счете все указанные публичные мероприятия были признаны «несогласованными» или «несанкционированными». Известно, что Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» предусматривает два случая отказа в согласовании проведения публичного мероприятия: если уведомление о проведении акции подано лицом, которое в соответствии с федеральным законом не вправе быть организатором публичного мероприятия, либо если в уведомлении в качестве места проведения публичного мероприятия указано место, в котором в соответствии с федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается.
Тем не менее в ряде федеральных законов все еще содержится несвойственная конституционным ценностям правового государства, правовой культуре и юридической технике терминология - «несанкционированные мероприятия», что лишь «дискредитирует существо конституционного права граждан на свободу собраний, которое подлежит не санкционированию, а только ограничению в соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции России» [2]. Однако, по мнению Европейского суда по правам человека, уведомительный (и даже разрешительный) порядок организации публичного мероприятия обычно не посягает на существо права на свободу собраний и не является не совместимым со ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, поскольку позволяет сбалансировать механизм реализации права одних граждан на свободу публичных мероприятий с правами других граждан на свободу передвижения, безопасность своей жизни, здоровья и имущества. По нашему убеждению, тонкая грань недопустимости приоритета одних прав и свобод человека над другими правами и свободами заключается не в ограничении их (зачастую в несоразмерном ограничении) и не в ужесточении юридической ответственности за их несоблюдение, а в высокой степени правосознания, понимании неотвратимости ответственности за злоупотребление правами и свободами, либо
превышение полномочий должностными лицами, что в последнее время наблюдается в России при разгоне митингов (в том числе и согласованных) сотрудниками правоохранительных органов, в исключительную компетенцию которых входит только оказание содействия организатору акции в поддержании общественного порядка на территории (в помещении) ее проведения. Первый шаг в направлении либерализации ответственности за нарушение порядка организации и проведения публичных мероприятий в России сделан в Постановлении Конституционного суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко». В этом акте сказано, что Конституционный суд постановил «признать взаимосвязанные положения пп. 3, 6, 7, 8, 9 и 10 ст. 1 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в части, устанавливающей за совершение указанных административных правонарушений минимальные размеры штрафов для граждан -от десяти тысяч рублей и для должностных лиц - от пятидесяти тысяч рублей, не соответствующими Конституции Российской Федерации, ее ст. 19 (ч. 1 и 2), 35 (ч. 1) и 55 (ч. 3), в той мере, в какой они - в системе действующего правового регулирования, не допускающего назначение административного наказания ниже низшего предела соответствующей административной санкции, - не позволяют наиболее полно учесть характер совершенного правонарушения, имущественное положение правонарушителя, а также иные имеющие существенное значение для индивидуализации ответственности обстоятельства и тем самым обеспечить назначение справедливого и соразмерного наказания» [8]. Предпринятые Конституционным судом меры, следует ожидать, позволят избежать участившиеся случаи назначения административного наказания за несогласование публичного мероприятия, как показывает правоприменительная практика. Причем сам термин «согласование» имеет сходное созвучие со словом «согласие». Обратившись к Толковому словарю русского языка С.И. Ожегова, к своему удивлению, мы обнаружили одно из лексических значений слова «согласовать» - «получить согласие на что-нибудь» [9, с. 742], из чего и следует такое гипертрофированное понимание процедуры согласования (обсуждения, выработки единого мнения и т.п.) публичных акций, как получения согласия на их проведение от органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому федеральному законодателю надлежит провести технико-юридическую работу, связанную с исключением из ряда взаимосвязанных с Федеральным законом «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» статей иных правовых актов таких абберативных словосочетаний, как «несанкциони-
рованное мероприятие». Вместе с тем требуется определение дефиниции «согласование проведения публичного мероприятия», под которым следует понимать обсуждение между организатором публичного мероприятия и органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия, которые указаны в уведомлении о проведении публичного мероприятия либо изменены.
В связи с внесением 8 июня 2012 г. изменений в федеральный закон о собраниях последовало ограничение права на проведение предварительной агитации - распространение информации о месте (местах), времени, целях проведения публичного мероприятия и иную информацию, связанную с подготовкой и проведением публичного мероприятия, а также призыв граждан и их объединений принять участие в готовящемся публичном мероприятии. В предыдущей редакции ст. 10 указанного федерального закона организатор публичного мероприятия был вправе организовать такую агитацию после подачи уведомления о проведении публичной акции, что давало возможность в наибольшие сроки информировать наибольшее количество граждан и общественных объединений. В актуальной редакции федерального закона организатор вправе теперь проводить такую агитацию с момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия. В данном случае логика законодателя понятна: граждане и общественные объединения имеют право на получение достоверной информации от организатора о планируемом публичном мероприятии, поскольку имеется вероятность согласования иного места и (или) времени проведения акции, отказа организатора публичного мероприятия от его проведения, возникновения иных, не зависящих от воли сторон обстоятельств, в результате чего не представится возможность проведения данного мероприятия. Позволим утверждать, что закон создает превентивные условия для исключения случаев, в которых законопослушные участники публичного мероприятия могут быть привлечены к ответственности за собрание в определенном месте в определенное время без соответствующего обсуждения (специально не употребляем термин «согласование». - В.В.) с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органами местного самоуправления, при этом, несмотря на то, что потенциальные «участники собрания» могли не знать о наличии обстоятельств (причин), ввиду которых публичное мероприятие не состоялось. С другой стороны, по справедливому мнению судьи Конституционного суда Российской Федерации С.М. Казанцева, «беспрепятственное проведение предварительной агитации с целью побудить граждан принять участие в публичном мероприятии не только является гарантией успешного проведения такого мероприятия, но и в некоторых случаях имеет не меньшее значение, чем сам факт его проведения. Такая агитация находится под защитой как статьи 31,
так и статей 28, 29 и 30 Конституции Российской Федерации. На нее равным образом распространяются гарантии, предусмотренные статьями 9, 10 и 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод» [10]. Судья подчеркивает, что такая информация (агитация) не может рассматриваться как нарушение чьих-либо прав и препятствие органам публичной власти в осуществлении полномочий по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, если она является достоверной и не направлена на возбуждение социальной, расовой, национальной или религиозной ненависти и вражды, пропаганду социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства, не разглашает государственную или иную тайну, не преследует иные явно антиконституционные цели и т.п. Запрету подлежит лишь та информация, распространяемая в рамках процедуры предварительной агитации, которая содержит в себе заведомо ложные сведения о месте и времени проведения акции, а также сведения, направленные, например, на провокацию публичных мероприятий и участию в них (кстати сказать, в федеральном законе и иных правовых актах до сих пор не нашло своего закрепления понятие «провокация публичного мероприятия и участия в нем» и не установлена юридическая ответственность за подобные действия граждан и общественных объединений. - В.В.). Следовательно, С.М. Казанцев убежден, что установление запрета такой агитации до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления с учетом правоприменительной практики следует рассматривать как несоразмерное ограничение свободы производства и распространения информации и свободы собраний. Ученый при этом добавляет элемент иронии в предмет обсуждения: «Организатор должен скрывать от всех, в том числе и от потенциальных сторонников - участников, даже информацию о том, что он подал уведомление о проведении мероприятия, так как это может рассматриваться как агитация -завуалированная, косвенная, но все же агитация - за проведение этого мероприятия в том месте и в то время, которые указаны в поданном уведомлении при отсутствии согласования с уполномоченным органом». И в качестве резюме судья Конституционного суда Российской Федерации выносит заключение, что установление запрета агитации до момента согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления места и (или) времени проведения публичного мероприятия следует рассматривать как несоразмерное ограничение свободы производства и распространения информации и свободы собраний.
Таким образом, очевидно, что в условиях эскалации протестных общественных настроений за 2011-2013 гг. в России вместе с тем увеличилось количество соответствующих публичных акций, что потребовало усиленного внимания законодателя, направленного на защиту базовых ценностей правового государства, закрепленных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ. Однако в результате появления федеральных законов, которые должны содержать пре-
вентивные меры, регулирующие справедливое соотношение свободы собраний одной группы граждан (части общества) с правами, свободами и законными интересами других граждан (другой части общества), обнаруживается фактическое сужение объема реализации свободы собраний, а в отдельных случаях - нарушение ее региональными и местными органами власти. В этой связи уместно привести особое мнение судьи Конституционного суда Российской Федерации В.Г. Ярославцева: «Принесение на жертвенный алтарь Государственной Думы Российской Федерации конституционного права граждан на свободу собраний в угоду сиюминутных желаний по «скоростному» принятию закона, конечно же, не красит Государственную Думу Российской Федерации и не добавляет ей авторитета, ведь по определению она должна являть собой образец соблюдения всех норм законотворческого процесса. Более того, с принятием произвольных, бессистемных поправок несовершенство Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» становится все более очевидным, что несет в себе опасность произвольного применения закона и тем самым грозит нарушением конституционного права граждан на свободу собраний (статья 31 Конституции Российской Федерации)». Этот закон должен являться «конституцией свободы собраний», а не «декларацией обязанностей и ответственности граждан, осуществляющих свободу собраний» [11].
Литература
1. Вышкварцев В.В. Правовое государство, права и свободы человека в концепциях российских ученых XX - начала XXI в. / Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.
2. Вышкварцев В.В. Презумпция в пользу проведения публичных мероприятий в Российской Федерации // Российская государственность: история, современность и перспективы. Материалы Международной научно-практической конференции 10-11 октября 2012 г. - М.-Чебоксары, 2012. - С. 93.
3. Государственная власть и местное самоуправление. - 2011. - № 6. - С. 4
4. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 год. - М., 2013.
5. Документ опубликован не был. Находится в базе СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
6. Документ опубликован не был. Находится в базе СПС «Консультант Плюс». Версия Проф.
7. Коневская О.Ю. Права граждан на мирные собрания: проблемы реализации // Консультант Плюс. Версия Проф.
8. Консультант-Плюс. Версия Проф.
9. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М., 1997.
10. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Са-венко» / Консультант Плюс. Версия Проф.
11.Российская газета. - 2007. - № 136. - 28 июня.
12.СЗ РФ. - 2012. - № 24. - Ст. 3082.
13.Шаклеин Н.И. Ограничение прав и свобод человека в Российской Федерации: Конституционно-правовые вопросы / Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - М., 2006.
14. URL: http://www.komitet2-16.km.duma.gov.ru/site.xp/052057124055055049.html (дата обращения - 19 октября 2012 г.).
15.URL: http://www.levada.ru/01-08-2012/rost-protestnykh-nastroenii (дата обращения - 19 октября 2012 г.).
16.URL: http://президент.рф/transcripts/9836 (дата обращения - 20 октября 2012 г.).
