CC BY
58
И.А. Пибаев*
Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению проведения религиозных публичных мероприятий (на примере Кировской области)
Аннотация. В статье рассматривается вопрос о полномочиях органов государственной власти субъектов РФ при согласовании и проведении публичных религиозных мероприятий в свете изменений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». В ряде случаев проведение массовых религиозных мероприятий приобретает совершенно особый характер, отличающийся от рядового публичного мероприятия и от традиционной религиозной церемонии (независимо от конфессиональной принадлежности). В работе речь идет об организации Всероссийского Великорецкого крестного хода, проводимого ежегодно в Кировской области. Особую роль в его организации и проведении играют органы государственной власти субъекта РФ. Автор отмечает противоречие в нормативном регулировании порядка проведения публичных религиозных мероприятий, а также отсутствие единообразного подхода со стороны органов публичной власти к обязательному соблюдению уведомительного порядка религиозными организациями. Делается вывод о необходимости создания особого правового порядка проведения публичных религиозных мероприятий (крестных ходов, публичных богослужений и др.) для исключения возможных нарушений прав их организаторов и участников.
Ключевые слова: публичные мероприятия, органы государственной власти, Кировская область, Великорец-кий крестный ход, свобода собраний, религия, религиозные организации, митинг, шествие, демонстрация.
Граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Данное право относится к числу важнейших политических прав, характеризующих конституционно-правовой статус личности в Российской Федерации. Существует множество различных форм выражения свободы собраний. Но в течение последних 23 лет в общественно-политической жизни России появились мероприятия, которые не укладываются в привычные еще с советских времен формы выражения позиций населения. Речь идет о публичных религиозных обрядах и церемониях. В советский период сложно было даже представить проведение публичной религиозной церемонии: богослужения «внутри церковной ограды» часто требовали согласия уполномоченных органов. Ситуация коренным образом изменилась с принятием Закона РСФСР от 25 октября 1990 г. № 267-1 «О свободе вероисповеданий», когда впервые появился законный порядок
проведения религиозных обрядов вне культовых зданий. Принятый 26 сентября 1997 г. Федеральный закон «О свободе совести и религиозных объединениях» №125-ФЗ (далее — №125-ФЗ)' так же, как и предыдущий акт, закрепил порядок и особенности проведения религиозных обрядов и церемоний.
П. 1—4 ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и религиозных объединениях» устанавливают право проводить религиозные обряды и церемонии, основывать и содержать культовые здания и сооружения, иные места и объекты, специально предназначенные для богослужений, молитвенных и религиозных собраний, религиозного почитания (паломничества), проводить религиозные обряды в лечебно-профилактических и больнич-
1 Федеральный закон от 26 сентября 1997 г. № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях» // Собра-
ние законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4465; 2013. № 27.
Ст. 3477.
© Пибаев Игорь Александрович
* Ассистент кафедры государственно-правовых дисциплин Волго-Вятского института (филиала) Московского государственного университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА). [[email protected]] 610000, Россия, г. Киров, ул. Ленина, д. 99.
** Данная статья подготовлена в рамках Программы стратегического развития МГЮА имени О.Е. Кутафина; НИР «Конституционно-правовой статус органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ», проект № 2.4.1.6.
Актуальные проблемы местного самоуправления и муниципального права
ных учреждениях, детских домах, домах-интернатах для престарелых и инвалидов, в учреждениях, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы, в воинских частях.
Таким образом, данные положения закона устанавливают беспрепятственное осуществление религиозных обрядов в религиозных зданиях и других местах. Но как быть с публичными религиозными мероприятиями? Устанавливает ли закон возможность их проведения и порядок их организации?
П. 5 ст. 16 закрепляет, что в случаях, не предусмотренных пунктами 1—4 ст. 16 № 125-ФЗ, публичные богослужения, другие религиозные обряды и церемонии осуществляются в порядке, установленном для проведения митингов, шествий и демонстраций.
Вместе с тем, согласно ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — № 54-ФЗ)2, установлено, что проведение религиозных обрядов и церемоний регулируется Законом № 125-ФЗ «О свободе совести и о религиозных объединениях».
Получается, что данная норма изымает из сферы действия Закона № 54-ФЗ публичные религиозные мероприятия, отсылая к специализированному нормативно-правовому акту, который, однако, не устанавливает никакого особого порядка проведения публичных религиозных обрядов. Так как Закон № 54-ФЗ был принят в 2004 г., а Закон № 125-ФЗ в 1997 г. логично предположить, что отсылающая норма в Законе № 125-ФЗ не должна применяться, ее следует исключить, а взамен прописать специальный порядок для публичных религиозных мероприятий.
Тогда закономерно возникает вопрос: каким актом сегодня должен регламентироваться порядок организации публичного религиозного мероприятия?
Юрист Славянского правового центра С.В. Чу-гунов полагает, что для выбора применяемого акта определяющим критерием являются цели и форма организуемого мероприятия: «Если это религиозная церемония или обряд, то никаких согласований и уведомлений, — пишет он, — по закону не требуется. Если это публичное мероприятие в том смысле, как оно определяется в Федеральном законе «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях», то оно должно быть организовано в соответствии с порядком, установленным этим законом»3. В обоснование такой позиции он приводит два примера. В первом случае, религиозная организация планирует провести мероприятие
евангелической направленности в виде концерта с проповедью Евангелия на городской площади. Данное мероприятие, по его мнению, нельзя назвать религиозной церемонией из-за схожести с целями публичного мероприятия в виде «свободного выражения и формирования мнений» и в связи с тем, что данная акция будет обращена в основном не к членам, проводящей её религиозной организации, поэтому необходимо соблюдать требования Закона № 54-ФЗ.
Во втором случае, некая религиозная организация без уведомления собрала около здания мэрии города Москвы своих прихожан, певших христианские песни и возносивших молитвы за руководство города. Рассматривающий дело о привлечении к административной ответственности суд пришел к мнению, что данные религиозные церемонии («молитвенные собрания») не требуют уведомления.
С подобным разграничением можно согласиться лишь отчасти.
Во-первых, очень сложно назвать проповедь Евангелия даже в таком виде «свободным выражением и формированием мнений». Вместе с тем в тех формах, в которых она имеет место быть в крайних протестантских течениях, наверное, не будет ошибочным классифицировать ее подобным образом.
Во-вторых, разграничивать религиозные церемонии по такому принципу крайне сложно. В некоторых религиозных конфессиях (таких, как Русская Православная церковь, Римская Католическая церковь, Армянская Апостольская церковь и др.) существуют особые формы публичных религиозных обрядов — «молитвенные стояния» граждан на территориях, где располагались взорванные в советское время храмы4, и крестные ходы, которые можно отнести и к одному из видов публичных мероприятий по № 54-ФЗ (например, к шествию), и к форме богослужения. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона дает следующее определение крестного хода: «торжественное церковное шествие из одного храма в другой или к какому-либо назначенному месту, с иконами, хоругвями и другими святынями храма, а главным образом, с большим крестом (запрестольным или выносным), от которого и самое шествие получило свое название. Священнослужители и церковнослужители, в церковных облачениях, во время шествия поют молебный канон»5. Получается, что провести четкую грань, исходя из существующих положений федерального законодательства, в этом случае затруднительно.
Таким образом, полагаем, что необходимо использовать единообразный подход к проведе-
2 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // Собрание законодательства РФ. 2004. № 25. Ст. 2485; 2012. № 24. Ст. 3082.
3 Чугунов С.В. Массовые мероприятия: особенности организации // Религия и право. 2007. № 3 (42). С. 30.
4 Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Ч. II. Постатейный комментарий специалистов. М., 2012. С. 26.
5 Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Еф-
рона. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/
нию публичных религиозных мероприятий, так как разнообразие правоприменительной практики приводит к нарушениям прав и их организаторов и участников.
В настоящее время в большинстве случаев группы верующих граждан и религиозные организации соблюдают уведомительный порядок. Суть его сводится к следующему. Организатор публичного мероприятия, к примеру местная, централизованная религиозная организация или группа верующих, в установленный срок направляет уведомление о мероприятии в уполномоченный орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления. Ст. 7 № 54-ФЗ определены содержание, срок и форма его подачи. В случае нарушения законодательно установленного порядка проведения собрания, митинга, демонстрации, шествия и пикетирования предусмотрено привлечение к административной ответственности.
Необходимость соблюдения данного порядка подтверждается складывающейся судебной прак-тикой6.
Вместе с тем иногда проведение массовых религиозных мероприятий приобретает совершенно особый характер, отличающийся от рядового публичного мероприятия и от традиционной религиозной церемонии (независимо от конфессиональной принадлежности). Речь идет об организации Всероссийского Великорецкого крестного хода7, проводимого ежегодно в Кировской области. Особую роль в его проведении играют органы государственной власти субъекта РФ. Рассмотрим их роль подробнее.
В Кировской области в целях реализации № 54-ФЗ принято два нормативно-правовых акта: - Закон Кировской области от 3 ноября 2011 г. № 76-ЗО «О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования в Кировской области» (далее Закон № 76-ЗО)8;
6 См.: апелляционное определение Саратовского областного суда от 18 июля 2013 г. по делу № 33-4458, апелляционное определение Московского городского суда от 18 января 2013 г. по делу № 11-1785, постановление Верховного Суда РФ от 04.03.2010 № 11-АД-1.
7 Великорецкий крестный ход — самый древний, известный, многолюдный и величественный из всех крестных ходов Вятской земли. Он начинается 3 июня от Свя-то-Серафимовского собора г. Кирова, идет через поселок Макарье, села Бобино, Загарье, Монастырское, Горохово. Конечный пункт — село Великорецкое, где проводятся молебны в храмах и на берегу реки Великой. Паломники возвращаются обратно через село Медяны и поселок Му-рыгино и 8 июня прибывают в Киров. Тысячи паломников из разных городов и сел России проходят 180-километровый путь. URL: http://www.kirovreg.ru/region/krest/
8 Закон Кировской области от 3 ноября 2011 г. № 76-ЗО «О порядке проведения публичных мероприятий на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования в Кировской области». URL: http://www.zsko.ru/documents/docs/index.php?ID=9554
- Закон Кировской области от 6 ноября 2012 г. № 215-ЗО «О реализации на территории Кировской области отдельных положений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон № 215-ЗО)9.
Ст. 2 Закона № 215-ЗО устанавливает орган, куда подлежит подать уведомление о мероприятии: это может быть орган исполнительной власти области либо орган местного самоуправления.
Великорецкий крестный ход проходит по территории муниципального образования «Город Киров», Слободского и Юрьянского муниципальных районов Кировской области, количество его участников меняется год от года, причем наблюдается устойчивая тенденция к постоянному увеличению, к примеру, в 2010 г. — в с. Великорецкое пришло 30000 паломников, в 2014 — 33000 человек10. Таким образом, данное мероприятие подпадает под критерии, установленные абз. «а» и «б» п. 1, 4 ст. 2 Закона № 215-ЗО и п. 1 ст. 1 Закона №76-ЗО. Данные нормы определяют необходимость подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Кировской области в уполномоченный Правительством Кировской области орган исполнительной власти области в случаях проведения:
- публичного мероприятия с количеством участников свыше трех тысяч человек,
- публичного мероприятия на территории двух и более муниципальных районов;
- на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования.
В соответствии с п. 2.1.2. Положения об управлении по взаимодействию с правоохранительными органами и военнослужащими администрации Правительства Кировской области, утвержденного постановлением Правительства Кировской области от 29 января 2014 г. № 245/58, Управление является структурным подразделением администрации Правительства Кировской об-ласти11, которое наделено полномочиями по рассмотрению уведомлений о проведении публичных мероприятий в подобных случаях.
Следовательно, если Великорецкий крестный ход проводится в соответствии с требованиями
9 Закон Кировской области от 6 ноября 2012 г. № 215-ЗО «О реализации на территории Кировской области отдельных положений Федерального закона «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». URL: http://www.zsko.ru/documents/docs/index.php?ID=11826
10 В Великорецкий крестный ход отправилось около 30 тыс. человек. URL: http://www.kirovreg.ru/news/detail.php?ID=27802
11 Постановление Правительства Кировской области от 29 января 2014 г. № 245/58 «Об утверждении положения об управлении по взаимодействию с правоохранительными органами и военнослужащими администрации Правительства Кировской области». URL: http://www.kirovreg.ru/ publ/akoup.nsf/ad98c6e24f10e5c4c3256f2300420e1e/9b6767ff df84b0da44257c7400489163?OpenDocument
Актуальные проблемы местного самоуправления и муниципального права
№ 54-ФЗ, то в период с 19 по 25 мая каждого года Вятской епархией Русской Православной Церкви должно подаваться уведомление в Управление по взаимодействию с правоохранительными органами и военнослужащими администрации Правительства Кировской области, а Правительство Кировской области должно издать акт о согласовании времени и места проведении мероприятия или при наличии законных оснований предложить иные варианты его проведения (относительно времени и места).
Вместе с тем анализ нормативно-правовых актов Кировской области позволяет сделать вывод о том, что проведение крестного хода зависит не от волеизъявления Вятской епархии, точнее не только от нее.
Постановлением Правительства Кировской области от 28 декабря 2012 г. № 189/839 утверждена Государственная программа Кировской области «Содействие развитию институтов гражданского общества и поддержка социально ориентированных некоммерческих организаций».
17 сентября 2013 г. в программу были внесены изменения12. В частности, в перечень мероприятий программы была включена «Гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений», а разд. 8 «Участие муниципальных образований области» был дополнен абзацами следующего содержания: «В рамках отдельного мероприятия «Гармонизация межнациональных и межконфессиональных отношений» муниципальными образованиями Кировской области проводится Великорец-кий крестный ход, Старообрядческий Великорец-кий крестный ход и региональный национальный праздник "Сабантуй"»13.
Кроме того, ежегодно (начиная с 1999 г.14) Правительство Кировской области принимает распоряжение «О содействии проведению Великорецкого крестного хода», которым создается организационный комитет по оказанию содействия проведению Великорецкого крестного хода и принимается перечень предложений для государственных органов, касающихся организационных моментов: Управлению Министерства внутренних дел РФ по Кировской области обеспечение общественного порядка, Управлению Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека по Кировской области организация контроля
12 Постановление Правительства Кировской области от 17 сентября 2013 г. № 227/596.
13 Цель их проведения Правительство Кировской области видит так: «содействие в проведении национальных и религиозных мероприятий позволит совершенствовать этнокультурную и конфессиональную инфраструктуру в Кировской области, а также обеспечит рост взаимопонимания и взаимоуважения представителей всех наций и народностей, проживающих в области».
14 В 1999 г. основанием для издания распоряжения являлось соглашение от 7 января 1999 г. между администрацией Кировской области и Вятским епархиальным управлением о сотруд-
ничестве по возрождению духовной культуры Вятского края.
за надлежащей санитарно-эпидемиологической обстановкой в местах сбора, размещения и питания паломников и т.д. В 2014 г. распоряжение издано 26 марта, что намного ранее сроков, установленных № 54-ФЗ (при соблюдении уведомительного порядка акт уполномоченного органа должен датироваться ориентировочно от 20 до 31 мая).
Таким образом, Великорецкий крестный ход проводится не в порядке, предусмотренном для публичных мероприятий № 54-ФЗ, но и не в виде традиционного религиозного обряда. В связи с этим возникает целый ряд вопросов, требующих разрешения.
1. Не противоречит ли подобный подход конституционному принципу светскости государства? Это вопрос для отдельного исследования, которое не представляется возможным осуществить в рамках данной работы.
2. Почему крестный ход организован как мероприятие в рамках Государственной программы Кировской области?
Первый ответ напрашивается сам собой — органы государственной власти Кировской области заинтересованы в его поддержке. Губернатор Кировской области Н.Ю. Белых неоднократно подчеркивал его важность для Вятской земли (в том числе и как некоего туристического бренда), поэтому и прикладывается много усилий со стороны органов государственной власти субъекта РФ и муниципальных районов для его проведения.
Но возможен и иной подход. Представим себе, что Великорецкий крестный ход будет проводиться в порядке, предусмотренном № 54-ФЗ. В 2012 г. после прошедших выборов в Государственную Думу и выборов Президента РФ, повлекших массовые протесты, законодатель серьезно изменил закон о митингах, установив также необходимость законодательного регулирования отдельных вопросов проведения публичных мероприятий на уровне субъектов РФ. А именно ч. 2.2. ст. 8 № 54-ФЗ установила, что законом субъекта РФ могут дополнительно определяться места, в которых запрещается проведение публичных мероприятий, в том числе если их проведение в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры. Как справедливо отмечает профессор Е.С. Шугри-на, «подобный критерий допускает слишком большую дискрецию органов исполнительной власти»15. Действительно, на практике региональный законодатель пошел по пути наибольшего ограничения.
15 Шугрина Е.С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4. С. 384.
Нормами ст. 3 Закона № 215-ЗО в дополнение к местам, где запрещено нормами № 54-ФЗ проводить публичные мероприятия, отнесены вокзалы, аэропорты, торгово-развлекательные комплексы (центры), рынки, детские и образовательные учреждения, культовые, медицинские, физкультурно-оздоровительные и спортивные организации, а также относящиеся к ним объекты и сооружения; здания, в которых располагаются культурные, спортивные, развлекательные, просветительские центры, остановки транспорта общего пользования, детские и спортивные площадки, места, где проводятся мероприятия с участием детей, а также территории, непосредственно прилегающие к вокзалам и аэропортам. Если обратить внимание на постановление Администрации г. Кирова от 19 мая 2014 г. № 2058-П, а именно на маршрут прохождения участников Ве-ликорецкого крестного хода по территории города Кирова, то на пути следования по объективным причинам находятся и остановки общественного транспорта, рынок и т.д. Выходит, что проведение крестного хода как реализация конституционного права на публичные религиозные церемонии и обряды предельно ограничивается при реализации полномочий субъектами РФ по определению специальных мест, предназначенных для проведения публичных мероприятий, и мест, где проведение запрещается.
Следовательно, организация и проведение Ве-ликорецкого крестного хода в существующей сегодня форме зависит от политической конъюнктуры и достигнутых договоренностей между высшим должностным лицом субъекта РФ и руководителем епархии. В случае изменения политического курса, «охлаждения» покровительствующего отношения органов государственной власти субъекта РФ к мероприятиям, проводимым Вятской епархией
Русской Православной Церкви, Управление по взаимодействию с правоохранительными органами и военнослужащими администрации Правительства Кировской области может отказаться согласовывать его проведение по целому ряду причин16:
- во-первых, маршрут хода, проходит в местах, где проведение публичных мероприятий запрещается;
- во-вторых, создаются помехи движению пешеходов и транспортных средств (6 и 8 июня практически на половину дня происходит перекрытие улиц города Кирова);
- в-третьих, проведение хода препятствует доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что следует изменить ряд условий в № 54-ФЗ, предусматривающих широкие возможности для усмотрения в полномочиях органов исполнительной власти субъектов, так как они не соответствуют требованиям об определенности правовых норм. Также необходимо устранить пробел в законодательстве с помощью внесения изменений в Закон № 125-ФЗ, которые бы исключили отсылочную норму к Закону № 54-ФЗ и создали особый правовой порядок проведения публичных религиозных мероприятий (крестных ходов, публичных богослужений и др.), не предусмотренных п. 1—4 ст. 16 Федерального закона «О свободе совести и о религиозных объединениях». Полагаем, что подобные меры создадут дополнительные гарантии обеспечения свободы собраний в Российской Федерации и устранят проблемы, возникающие при нормативном регулировании публичного мероприятия, проводимого религиозной организацией или верующими гражданами на какой-либо открытой площадке.
Библиография:
1. Федеральный закон «О свободе совести и о религиозных объединениях». Ч. II. Постатейный комментарий специалистов. М., 2012. 159 с.
2. Чугунов С.В. Массовые мероприятия: особенности организации // Религия и право. № 3 (42). 2007. С. 29—32.
3. Шугрина Е.С. О проверке конституционности правил организации и проведения публичных мероприятий // Актуальные проблемы российского права. 2013. № 4. C. 384.
4. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/.
References (transliteration):
1. Federal'nyi zakon «O svobode sovesti i o religioznykh ob"edineniyakh». Ch. II. Postateinyi kommentarii spetsialistov. M., 2012. 159 s.
2. Chugunov S.V. Massovye meropriyatiya: osobennosti organizatsii // Religiya i pravo. № 3 (42). 2007. S. 29—32.
3. Shugrina E.S. O proverke konstitutsionnosti pravil organizatsii i provedeniya publichnykh meropriyatii // Aktual'nye problemy rossiiskogo prava. 2013. № 4. C. 384.
4. Entsiklopedicheskii slovar' F.A. Brokgauza i I.A. Efrona. URL: http://www.vehi.net/brokgauz/
Материал поступил в редакцию 24 июня 2014 г.
16 Следует учесть тот факт, что еще 25 лет назад существовал официальный запрет со стороны властей Кировской области на участие в Великорецком крестном ходе. Запрет на паломничество был отменен в 1989 г.
