CC BY
60
УДК 342.729
Законодательная компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования публичных мероприятий и вопросы реализации ими отдельных полномочий в данной области (на примере Уральского федерального округа)
Крысанов Антон Вячеславович, старший преподаватель кафедры конституционного права
Уральского юридического института МВД России, кандидат юридических наук
e-mail: [email protected]
В статье предпринята попытка рассмотреть компетенцию законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Обобщена законодательная практика субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, по реализации вверенных им полномочий по регулированию порядка проведения публичных мероприятий.
Ключевые слова: Конституция Российской Федерации; компетенция; полномочия; органы государственной власти субъектов Российской Федерации; право на свободу собраний; публичные мероприятия.
Legislative competence of bodies of state power of subjects of the Russian Federation in the sphere of regulation of public events and issues of implementation by them certain powers in this area (on the example of Ural Federal district)
Krysanov Anton Vyacheslavovich,
Senior lecturer of the Departament of Constitutional Law of the Ural Law Institute of the Ministry of the Interior Affairs of the Russian Federation, Gandidate of juridical sciences
The article is an attempt to examine the competence of the legislative (representative) bodies of state power of subjects of the Russian Federation. Summarized legislative practice of regions of the Russian Federation included in the Urals Federal district, for the implementation of entrusted to them powers for the regulation of the conduct of public events.
Key words: the Constitution of the Russian Federation; the competence; authority; public authorities of subjects of the Russian Federation; the right to freedom of Assembly and public events.
Рассмотрение законодательной компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере публичных мероприятий имеет не только теоретическое, но и важное практическое значение. Как показывает анализ законов, издаваемых субъектами в данной сфере, распространенной является ситуация использования ими метода «ограничительного» регулирования конституционных прав1, что,
1 Пресняков М. В. Право на ограничение прав: пределы правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации // Современное право. 2015. № 6. С. 36-41. Доступ предоставлен СПС «КонсультантПлюс»; Крысанов А. В., Елфи-
в свою очередь, нарушает конституционный принцип равенства прав и свобод независимо от места жительства. Кроме того, анализ реализации органами государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий в регулировании обозначенной совокупности общественных отношений позволяет сформировать целостную картину относительно порядка прове-
мова Е. В. Некоторые аспекты правового регулирования конституционного права на свободу собраний и административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия // Проблемы права. 2015. № 2. С. 41.
дения публичных мероприятий в некоторых субъектах Российской Федерации.
До настоящего времени в научной литературе не выработано единого подхода к пониманию термина «компетенция». В рамках настоящей статьи указанная дефиниция понимается как совокупность двух составляющих - предметов ведения и полномочий1.
Определяя компетенцию субъектов в рассматриваемой сфере правоотношений, первоначально следует обратиться к положениям Конституции Российской Федерации2 (далее - Конституция), которые закрепляют предметы ведения двух уровней государственной власти - федерального и регионального.
Согласно п. «в» ст. 71 Конституции регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина являются предметом ведения Российской Федерации. В свою очередь в соответствии с п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции субъекты Российской Федерации наделяются полномочиями в сфере защиты прав и свобод. Соотнесение двух представленных конституционных норм заставляет задуматься над тем, ограничена ли законодательная компетенция субъектов Российской Федерации принятием только нормативно-правовых актов, направленных на обеспечение защиты конституционных прав, и имеют ли они право осуществлять их регулирование.
Полагаем, что в данном вопросе следует согласиться с профессором М. В. Пресняковым, который отмечает, что «...непосредственно федеральные законы зачастую делегируют субъекту право или даже закрепляют его обязанность осуществлять подобное нормативно-правовое регулирование. Кроме того, в ряде сфер общественных отношений невозможно игнорировать географические, климатические, ресурсные и другие особенности того или иного субъекта Российской Федерации»3.
Таким образом, законодательная компетенция субъектов Российской Федерации определяется исходя из конституционных установлений относительно разграничения предметов ведения за каждым из двух уровней государственной власти: федеральным и региональным, а также из норм законов, посредством которых федеральный законодатель закрепляет за данными органами государственной власти конкретные полномочия.
Общеизвестно, что субъективное конституционное право на свободу собраний зафиксировано в ст. 33 Конституции. При этом конституционная норма указанной статьи достаточно лаконична и не устанавливает порядок реализации закрепленного в ней права.
1 Карасев А. Т., Елькина А. В. Компетенция органов местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 2015. № 8. С. 26.
2 Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) (с учетом поправок, внесенных законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. № 6-ФКЗ, от 30 декабря 2008 г. № 7-ФКЗ, от 5 февраля 2014 г. № 2-ФКЗ, от 21 июля 2014 г. № 11-ФКЗ) // Официальный интернет-портал правовой информации. 1Ж1-: http://www.pravo.gov.ru, 1 августа 2014 г. (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
3 Пресняков М. В. Указ. соч. С. 36-41.
Поскольку Конституция прямо предусматривает, что по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы (которые могут приниматься только по вопросам, прямо предусмотренным самой Конституцией) и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории Российской Федерации, сфера реализации конституционного права на свободу собраний регулируется подробно федеральным законам4 (далее - закон, ФЗ № 54).
В ст. 1 закона устанавливается, что органы государственной власти субъектов Российской Федерации принимают и издают нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий, только в случаях, предусмотренных данным законом. Следовательно, принятие и издание органами государственной власти субъектов законов сверх установленного количества случаев, указанных в законе, будет считаться превышением их полномочий.
Исходя из положений ФЗ № 54, законодательными полномочиями органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются:
I. Определение минимально допустимого расстояния между лицами, осуществляющими одиночное пикетирование. При этом федеральный законодатель ограничил возможности субъектов и установил, что такое расстояние не может быть более пятидесяти метров.
В рамках представленного полномочия в субъектах Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, приняты законы, в соответствии с которыми в Курганской5, Челябинской6 областях, Ханты-Мансийском автономном округе - Югре7, Ямало-Ненецком автономном округе8 указанное расстояние
4 Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2485.
5 Закон Курганской области от 3 октября 2006 г. № 179 «Об отдельных положениях организации и проведения публичного мероприятия на территории Курганской области» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/802081024 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
6 Закон Челябинской области от 13 июля 2006 г. № 40-З0 «О некоторых вопросах правового регулирования проведения публичного мероприятия на территории Челябинской области» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/802068784 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
7 Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 29 октября 2012 г. № 121-ОЗ «О внесении изменений в Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/ document/453123163 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
8 Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 24 декабря 2012 г. № 142-ЗАО «О проведении публичных мероприятий в Ямало-Ненецком автономном округе» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/453123547 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
составляет 50 метров. В Свердловской области - 40 метров1, в Тюменской области - 30 метров2.
II. Регламентация порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (далее - уведомление) в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления.
В Свердловской области соответствующим областным законом устанавливается, что организатор публичного мероприятия подает уведомление в случаях и в сроки, предусмотренные федеральным законом. При этом по общему правилу уведомление подается в уполномоченный в соответствии с муниципальными правовыми актами на рассмотрение уведомлений орган местного самоуправления муниципального образования. В свою очередь уведомление подается его организатором в уполномоченный исполнительный орган государственной власти Свердловской области в сфере подготовки и проведения публичных мероприятий в случаях:
1) если публичное мероприятие планируется одновременно провести в двух или более муниципальных образованиях, расположенных на территории Свердловской области;
2) если публичное мероприятие планируется провести на территории муниципального образования, расположенного на территории Свердловской области, с численностью населения свыше 500 тысяч человек.
Кроме того, на указанные выше органы возлагается обязанность документально подтвердить получение уведомления.
В Курганской области уведомление должно подаваться:
1) в орган местного самоуправления городского округа, сельского поселения, городского поселения при проведении публичного мероприятия на территории указанных муниципальных образований;
2) в орган муниципального района при проведении публичного мероприятия на территории двух или более муниципальных образований, входящих в состав муниципального образования;
3) в Правительство Курганской области в случаях проведения публичного мероприятия на территориях двух или более муниципальных районов и (или) городских округов, двух и более муниципальных образований, входящих в состав разных муниципальных районов, а также в случаях проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры.
1 Закон Свердловской области от 7 декабря 2012 г. № Ю2-ОЗ «Об отдельных вопросах подготовки и проведения публичных мероприятий на территории Свердловской области» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs.cntd.ru/document/453123287 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
2 Закон Тюменской области от 28 декабря 2004 г. № 318 «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях в Тюменской области» // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации. URL: http://docs. cntd.ru/document/802047907 (дата обращения: 27 ноября 2015 г.).
Наряду с этим в законе устанавливается обязанность органов, получивших уведомление, информировать о его получении органы внутренних дел.
В Челябинской области закреплен аналогичный порядок, как в Курганской области, с той лишь разницей, что уведомление подается в администрацию Губернатора Челябинской области - в случае, если публичное мероприятие планируется провести на территории, непосредственно прилегающей к зданиям, в которых размещаются государственные органы Челябинской области.
В Тюменской области в соответствии с областным законом обязанность рассматривать уведомления о проведении митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирований возлагается на главу администрации муниципального образования либо на лицо, исполняющее его обязанности. Также глава администрации муниципального образования вправе издать правовой акт о возложении функций по рассмотрению уведомлений на определенное должностное лицо органа местного самоуправления либо специально созданный коллегиальный орган - комиссию. Интересно, что в Тюменской области органы исполнительной власти субъекта не наделяются полномочиями рассматривать уведомления.
В законе Ямало-Ненецкого автономного округа определено, что уведомление подается в исполнительно-распорядительный орган городского поселения или сельского поселения, городского округа, на территории которого планируется проведение публичного мероприятия. При этом если публичное мероприятие планируется на территории нескольких поселений, то уведомление подается в исполнительно-распорядительный оран муниципального района. В случае если публичное мероприятие планируется провести на территории муниципальных районов, городских округов - в Правительство автономного округа.
В законе Ханты-Мансийского автономного округа -Югры устанавливается порядок, схожий с процедурой, предусмотренной законом Ямало-Ненецкого автономного округа. В качестве особенностей, устанавливаемых законом Ханты-Мансийского автономного округа -Югры, можно выделить, что уведомление подается в администрацию муниципального района также в случае, если место проведения публичного мероприятия находится на территории поселения, административный центр которого является административным центром муниципального района. Кроме того, установлена обязанность администрации муниципального образования в течение трех календарных дней с даты получения уведомления направить в уполномоченный исполнительный орган государственной власти его копию.
III. Установление порядка использования специально отведенных мест, нормы их предельной заполняе-мости и предельной численности лиц, участвующих в публичных мероприятиях, уведомление о проведении которых не требуется. При этом указанная предельная численность не может быть менее ста человек.
В законе Челябинской области устанавливается, что использование специально отведенных мест для проведения публичного мероприятия осуществляется в соответствии с регламентом его проведения. Также
установлены нормы предельной заполняемости специально отведенных мест на открытой территории и в помещениях. Аналогичные положения предусматривает соответствующий закон Курганской области.
В законе Свердловской области дублируется положение ФЗ № 54 относительно очередности использования специально отведенного места для проведения публичного мероприятия. Однако дополнительно устанавливается, что в случае подачи в уполномоченный орган уведомлений о проведении публичных мероприятий в специально отведенных местах данный орган размещает на своем официальном сайте в сети «Интернет» информацию о времени и датах проведения таких публичных мероприятий. Также закрепляется обязанность организатора публичного мероприятия, не требующего подачи уведомления, осуществить ознакомление с указанной информацией в сети «Интернет». Кроме того, зафиксировано положение о недопустимости проведения в одно и то же время в специально отведенном месте публичных мероприятий, уведомления о которых необходимы, и публичных мероприятий, уведомления о проведении которых не требуются.
В законе Тюменской области наряду с общим установлением о том, что публичные мероприятия, уведомление о проведении которых не требуется, проводятся в соответствии с действующим федеральным законодательством и соответствующим законом Тюменской области, устанавливается запрет:
- создавать препятствия для доступа на территорию специально отведенного места граждан, не являющихся участниками публичных мероприятий;
- совершать иные действия, противоречащие действующему законодательству.
В законе Ханты-Мансийского автономного округа -Югры следует выделить, что предусмотрена необходимость информационного сопровождения очередности использования специально отведенного места администрацией соответствующего муниципального образования по месту его нахождения посредством размещения информации об очередности использования таким образом, чтобы она была доступна для граждан в здании (помещении) администрации муниципального образования. Помимо этого, разрешено осуществлять информационное сопровождение очередности использования специально отведенного места через средства массовой информации и сеть «Интернет». При получении информации от организатора публичного мероприятия, уведомление о проведении которого не требуется, в специально отведенном месте администрация муниципального образования должна:
- в случае отсутствия ранее заявленных публичных мероприятий на указанные в информации дату и время в рассматриваемом месте сообщить об учете такого публичного мероприятия;
- при наличии ранее заявленных мероприятий - сообщить о ближайших свободных дате и (или) времени использования данных мест.
В законе Ямало-Ненецкого автономного округа не предусмотрена обязанность органов местного самоуправления размещать информацию о планируемых публичных мероприятиях в занимаемых ими зданиях (помещениях) или в средствах массовой информации
(сети «Интернет»). Однако при этом устанавливается, что исполнительно-распорядительный орган муниципального образования в течение трех рабочих дней со дня, следующего за днем получения информации, направляет организатору публичного мероприятия информацию о ближайшем свободном дне и (или) времени использования специально отведенного места.
Кроме того, анализ рассматриваемых законов субъектов Российской Федерации показал, что во всех них в той или иной интерпретации закреплено положение о необходимости соблюдения норм, установленных законодательством Российской Федерации в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности и правопорядка, общественной безопасности, соблюдения санитарных правил содержания населенных мест.
IV. Определение дополнительных к ФЗ № 54 мест, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций.
Рассматриваемое полномочие субъектов Российской Федерации в литературе находится под постоянным пристальным вниманием.
ФЗ № 54 устанавливает перечень мест, в которых проведение публичного мероприятия запрещается. При этом субъектам разрешается своими законами дополнительно устанавливать места, в которых запрещается проводить публичные мероприятия.
Закон Ямало-Ненецкого автономного округа дополнительно к местам, в которых в соответствии с ФЗ № 54 проведение публичных мероприятий запрещается, относит территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещаются органы государственной власти автономного округа, органы местного самоуправления муниципальных образований.
В законе Ханты-Мансийского автономного округа -Югры к таким местам отнесены: культовые здания; объекты, имеющие природоохранное, научное, историко-культурное, рекреационное, оздоровительное и иное ценное значение; аэропорты; железнодорожные станции и вокзалы; привокзальные площади; торгово-развлекательные комплексы (центры); автодорожные вокзалы, автобусные станции; речные порты, речные вокзалы, автобусные станции; рынки; остановки общественного пассажирского транспорта; детские и спортивные площадки; мосты; тоннели; эстакады; места захоронения. Кроме того, к местам, в которых запрещается проведение митингов, шествий, демонстраций, отнесены: здания (помещения), в которых размещены органы государственной власти и органы местного самоуправления; учреждения, осуществляющие деятельность в сфере предупреждения и ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций; учреждения (организации) образования, здравоохранения, социального обслуживания, культуры.
В Курганской области таковыми законодатель определил: места, расположенные ближе 100 метров от периметров зданий, занимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления, органами прокуратуры, редакциями средств массовой информации; места, расположенные ближе 200 метров от аэропортов, железнодорожных и автобусных вокзалов и станций.
Закон Тюменской области закрепляет следующий перечень рассматриваемых мест: территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых находятся учреждения культуры и спорта, за 2 часа до начала и в течение 2 часов после окончания проведения в указанных зданиях культурных, спортивных, развлекательных и иных мероприятий, а также во время проведения данных мероприятий; территории, непосредственно прилегающие к культовым зданиям и культовым комплексам, созданным для осуществления деятельности религиозных организаций.
В Челябинской области таковыми являются: места, расположенные ближе 50 метров от детских, образовательных, медицинских организаций, объектов спорта; территории, принадлежащие физическому или юридическому лицу на праве собственности или ином вещном праве, в случае отсутствия письменного согласия собственника (владельца) данной территории на проведение публичного мероприятия.
В законе Свердловской области указывается, что помимо определенных ФЗ № 54 мест, где проведение публичных мероприятий запрещается, к местам, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается, также относятся: территории, непосредственно прилегающие к зданиям аэропортов, железнодорожных, автомобильных и речных вокзалов и станций; территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещаются образовательные организации, медицинские организации, организации социального обслуживания граждан, учреждения культуры, физической культуры и спорта, а также непосредственно прилегающие к объектам, используемым при осуществлении образовательной деятельности, объектам спорта и объектам связи; территории, непосредственно прилегающие к жилым домам и многоквартирным домам; территории, непосредственно прилегающие к зданию, в котором размещается полномочный представитель Президента Российской Федерации в Уральском федеральном округе; территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещаются высшие органы государственной власти Свердловской области; территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещаются представительные органы муниципальных образований, расположенных на территории Свердловской области, и главы этих муниципальных образований; территории, непосредственно прилегающие к зданиям, в которых размещаются религиозные объединения.
V. Установление порядка проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования.
Рассматривая порядок реализации данного полномочия органами законодательной власти субъектов Российской Федерации, входящих в состав Уральского федерального округа, следует обратить внимание на то, что сложилось два подхода в его регулировании:
1) орган законодательной (представительной) власти субъекта Российской Федерации определяет порядок проведения данного публичного мероприятия в рамках соответствующего закона, регулирующего по-
рядок проведения публичных мероприятий на территории субъекта Российской Федерации;
2) указанный орган принимает отдельный закон, регулирующий порядок проведения публичного мероприятия на объектах транспортной инфраструктуры, используемых для транспорта общего пользования.
В связи со значительным объемом положений законов в рассматриваемой сфере и лимитированным объемом настоящей публикации представляется возможным лишь обозначить, что в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре, Челябинской области избран первый из указанных способов правового регулирования; в Свердловской, Курганской, Тюменской областях, Ямало-Ненецком автономной округе - второй из подходов.
Вышеизложенное позволяет заключить, что законодательная компетенция органов государственной власти субъектов Российской Федерации достаточно обширна. При этом, реализуя конкретные полномочия, данные органы обладают в известной степени самостоятельностью, которая, как представляется, должна выражаться в уточнении процедуры реализации конституционного права на свободу собраний в зависимости от особенностей того или иного субъекта Российской Федерации, но не в осложнении его реализации. Кроме того, имеет смысл использовать положительный опыт тех субъектов Российской Федерации, которые в своих законах, регулирующих порядок проведения публичных мероприятий, устанавливают дополнительные гарантии реализации конституционного права на манифестации.
Список литературы
1. Пресняков М. В. Право на ограничение прав: пределы правотворческой компетенции субъектов Российской Федерации / М. В. Пресняков // Современное право. - 2015. - № 6. - С. 36-41 // СПС «Консультант-Плюс».
2. Крысанов А. В. Некоторые аспекты правового регулирования конституционного права на свободу собраний и административной ответственности за нарушение установленного порядка организации либо проведения публичного мероприятия / А. В. Крысанов, Е. В. Елфимова // Проблемы права. - 2015. - № 2. - С. 41.
3. Карасев А. Т. Компетенция органов местного самоуправления / А. Т. Карасев, А. В. Елькина // Государственная власть и местное самоуправление. - 2015. -№ 8. - С. 25-28.
4. Кондрашев А. А. Ограничения конституционных прав в Российской Федерации: теоретические подходы и политико-правовая практика / А. А. Кондрашев // Конституционное и муниципальное право. -2014. - № 7. - С. 40-47.
5. Безруков А. В. Российские конституционно-политические контрреформы 2012-2013 годов: реализация в законодательстве и перспективы правоприменения / А. В. Безруков, А. А. Кондрашев // Актуальные проблемы российского права. - 2014. - № 6. - С. 1067-1076.
6. Кожевников О. А. Дефектное правотворчество / О. А. Кожевников // Российский юридический журнал. - 2008. - № 1. - С. 135-138.
