CC BY
115
Право на свободу собраний: соотношение федерального и регионального законодательства
Е. Е. Никитина
Современный механизм защиты прав человека в России нуждается в совершенствовании. Этот факт неоднократно отмечался и представителями государственной власти, включая Президента РФ, и средствами массовой информации, кроме того, он нашел отражение в многочисленных научных публикациях1 . К неудовлетворительному состоянию дел в сфере соблюдения прав человека привел ряд причин: законодательные (проблемы неполноты законодательного регулирования, которая выражается в отсутствии ряда федеральных актов в этой сфере, несоответствие некоторых федеральных законов международным стандартам регулирования прав человека), проблемы правоприменения, проблемы финансирования (в частности, недофинансирование социальных программ) и ряд других, в число которых входят научные, связанные с неразработанностью ряда теоретических вопросов.
Многими авторами указывается на отсутствие современной теории защиты прав человека2, теории статуса личности, в которой предлагается определиться с такими новыми для конституционного права институтами, как лишение, ограничение и приостановление прав
Никитина Елена Евгеньевна — старший научный сотрудник ИЗиСП, кандидат юридических наук.
1 См., например: Лукашева Е. А. Совершенствование деятельности государства — необходимое условие обеспечения прав человека / / Государство и право. 2005. № 5. С. 61.
2 См.: Лапаева В. В. Проблема ограниче-
ния прав и свобод человека и гражданина в Конституции РФ (опыт доктринального осмысления) / / Журнал российского права.
2005. № 7. С. 13.
человека3, и др. Поэтому решение проблем в сфере соблюдения прав человека в Российской Федерации требует серьезных усилий как со стороны представителей государственной власти, в том числе по разработке и совершенствованию законодательства, так и со стороны научного сообщества.
В последнее время наметилась определенная тенденция к увеличению объема федерального регулирования большинства сфер жизнедеятельности субъектов РФ при одновременном сокращении объема регионального правового регулирования. В разной степени это затронуло и вопросы защиты прав и свобод человека4. Отмеченная тенденция связана, в том числе, и с определенным пониманием конституционных норм о разграничении предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в области регулирования и защиты прав
3 См.: Хабриева Т. Я., Чиркин В. Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.; С. 146. '
4 Следует отметить, что указанная тенденция коснулась не всех групп прав и свобод человека и гражданина. В. Б. Савостьяновой в отношении социальных прав справедливо отмечено: «С 2005 года гарантирован-ность этих прав в подавляющей своей части будет определяться региональным законодательством, исходя из финансовых ресурсов и бюджетов территории. Государство в Федеральном законе № 122 от 22 августа е 2005 года дало право региональной власти по своему усмотрению ограничивать, отменять или не применять те или иные позиции в области социальных услуг и выплат для своих жителей». См.: Савостьянова В. Б. Роль государства в реализации конституционного права граждан на пенсионное обеспечение и социальные льготы // Государство и право. 2005. № 5. С. 81.
человека. Вероятно, предполагается, что для достижения единого конституционно-правового стандарта прав человека на территории Российской Федерации достаточно, чтобы все вопросы реализации прав и свобод регулировались федеральным законодательством. Особенно это касается содержания личных и политических прав. Однако нарушение прав и свобод человека нормативными правовыми актами субъектов РФ не зависит от объема правоотношений, регулируемых федеральным законодательством. Поэтому создание указанных единых правовых стандартов в области прав человека на территории всей Российской Федерации лежит не только и не столько в плоскости регулирования максимального числа вопросов на федеральном уровне.
В соответствии с п. «в» ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся: регулирование и защита прав человека и гражданина; гражданство в РФ; регулирование и защита прав национальных меньшинств. В совместном ведении РФ и ее субъектов (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ) находятся: защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств. Этот принцип призван создавать определенный федеральный стандарт прав и свобод человека, в соответствии с которым правовой статус личности на территории России являлся бы единым. Однако на практике достижение единых стандартов конституционного статуса человека осуществляется с трудом. Для граждан РФ, проживающих на территории конкретного субъекта Федерации, первостепенное значение приобретают права, свободы и обязанности, которые закреплены нормативными правовыми актами субъекта РФ в результате конкретизации конституционных норм и норм федеральных законов в этой сфере.
В теории и федеральные, и региональные акты конкретизируют
и уточняют конституционные нормы и порядок реализации прав или свобод на территории Российской Федерации. Это необходимо для достижения единой цели гарантирования государством конкретного конституционного права каждому. К сожалению, указанная конкретизация в ряде субъектов Федерации приводит к ограничению содержания конституционного права и замене гарантированных государством законодательных прав субъективным решением отдельных должностных лиц. В данном случае это не только вопросы практики, но и теории. В ряде научных публикаций обосновываются точки зрения о том, что «субъекты Российской Федерации, обладая... полнотой государственной власти, конкретизируют как свой конституционно-правовой статус, так и статус граждан Российской Федерации, проживающих на данной территории. Правовое регулирование общественных отношений, участниками которых являются граждане, предполагает определение их правового статуса, а следовательно, закрепление прав, обязанностей и ответ-ственности»5. Согласиться с таким утверждением можно, но при этом следует иметь в виду, что конкретизация такого правового статуса не есть свободное регулирование указанных правоотношений. Рамка-' ми служит Конституция РФ и правовой статус человека и гражданина, определенный федеральным законодательством. Если не делать• такой оговорки, то, развивая приведенный тезис о возможности самостоятельного регулирования правового статуса человека законами субъекта РФ, некоторые авторы приходят к заключению, что «ограничение субъективных прав и
5 Чурсина В. Е. О нормотворческой деятельности субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения / / Конституционное и муниципальное право. 2005. № 4. С. 21.
свобод является необходимым элементом механизма правового регулирования общественных отношений, в том числе нормативными правовыми актами субъектов федеративного государства»6. В результате получается, что «к выводу о наличии полномочий регионального законодателя по ограничению основных прав позволяет прийти системное толкование конституционных норм. Так, положения Конституции РФ, определяющие нормативное содержание конкретных основных прав, содержат специальные оговорки о законе. Поэтому можно утверждать, что в последнем случае буквальный смысл Конституции РФ допускает ограничение этих основных прав законами субъекта РФ»7. Таким образом, дается теоретическое обоснование практике принятия законодательных актов субъектов Федерации по правам человека, прямо противоречащих федеральному законодательству.
Однако вышесказанное не означает, что региональное законодательство вообще не должно затрагивать права и свободы человека и гражданина. Такая позиция не согласуется ни с современными тенденциями децентрализации властных полномочий, ни с конституционными принципами федерализма, ни с интересами каждого конкретного человека, находящегося в Российской Федерации, учитывая ее совершенно различные условия проживания. Кроме того, это невозможно практически, поскольку любой нормативный правовой акт субъекта Федерации в той или иной мере затрагивает права человека. А главное, как показывает практика, регулирование права на федеральном уровне отнюдь не означает, что региональный законодатель
своими законами или нормативными правовыми актами не установит сложный или запутанный порядок реализации федерального закона, что приведет к невозможности или ограничению пользования конституционным правом на территории отдельного субъекта РФ. Необходимо учитывать часто встречающееся в литературе мнение о том, что многие субъекты просто не имеют возможности соблюдать современные высокие требования, предъявляемые к законодательной технике. Однако это не должно отражаться на качестве законодательного регулирования. Справедливы предложения, требующие установить более высокие стандарты региональных нормативных правовых актов. В частности, М. Я. Масленников пишет, что «региональные законы. должны быть рассчитаны на пользование ими населением региона и поэтому должны быть удобными и запоминаемыми» и, следует добавить, понятными8.
Для подтверждения возможности региональным законодательством ограничивать конституционное право граждан, даже если порядок его реализации почти полностью установлен федеральным законодательством, обратимся к анализу 06 конкретного конституционного пра- ^ ва, предусмотренного международ- ™ ными обязательствами Российской а Федерации, — права на свободу £ собраний. В соответствии со ст. 31 го п Конституции РФ граждане Россий- ско ской Федерации имеют право соби- ий раться мирно, без оружия, прово- осс дить собрания, митинги, демонст- л р рации, шествия и пикетирования. | Таким образом, в Конституции ус- £ тановлено только одно ограничение этого права — они должны проводиться мирно, без оружия. В
6 Должиков А. В. Ограничение основных прав законами субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 2. С. 14.
7 Там же. С. 15.
8 См.: Масленников М. Я. Законодательство субъектов Российской Федерации об административной ответственности: правотворчество и центробежные импровизации // Государство и право. 2005. № 10. С. 34.
соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ при регулировании этого права федеральным законом могут устанавливаться определенные ограничения только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. Это положение согласуется с закреплением данного права в Пакте о гражданских и политических правах. В соответствии со ст. 21 указанного документа признается право на мирные собрания. Пользование этим правом не подлежит никаким ограничениям, кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц.
На основе этих норм был принят Федеральный закон от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Федеральный закон о собраниях), который установил порядок реализации этого права в Российской Федерации. Следует отметить, что качество самого Федерального закона о собраниях9 не вполне соответствует современным требованиям юридической техники, поскольку содержащиеся в нем положения вносят неопределенность в правовое регулирование рассматриваемых правоотношений. Это позволяет региональному законодателю самостоятельно толковать его нормы, что приводит в ряде случаев к закреплению норм, противореча-
9 К сожалению, по содержанию данный федеральный закон также не соответствует международным стандартам, поскольку содержит избыточные ограничения в регулировании свободы собраний.
щих федеральному законодательству и ограничивающих конституционное право гражданина РФ.
В соответствии с Федеральным законом о собраниях устанавливается уведомительный порядок организации и проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований (далее — публичного мероприятия). В определенных случаях нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения публичных мероприятий, издают Президент РФ и Правительство РФ, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Для органов государственной власти субъектов РФ Федеральным законом о собраниях установлены следующие случаи: регламентация соответствующим законом субъекта РФ порядка подачи уведомления о проведении публичного мероприятия в орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления (ч. 2 ст. 7); определение границ земельных участков территорий, непосредственно прилегающих к зданиям и другим объектам (п. 9 ст. 2); определение порядка проведения публичного мероприятия на территориях объектов, являющихся памятниками истории и культуры, с учетом особенностей таких объектов и требований Федерального закона (ч. 3 ст. 8); установление органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления нормы предельной заполняемости территории (помещения) в месте проведения публичного мероприятия (п. 7 ч. 3 ст. 5). Безусловно, большинство этих вопросов носит про- ; цедурно-технический характер. Но нельзя не отметить, что региональные особенности в их регулировании существенным образом повлияли на реальную возможность воспользоваться этим правом каждому гражданину, независимо от места проживания на территории РФ.
Руководствуясь перечисленными нормами, около 35 субъектов РФ приняли региональные законы о порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия (далее — закон субъекта). Таким образом, большинство субъектов не приняло новых актов, предусмотренных Федеральным законом о собраниях. Указанные акты не приняты даже в таком субъекте Федерации, как город Москва, в котором регулярно проводятся различные публичные мероприятия и так же регулярно возникают споры по поводу решения московских городских властей не давать разрешение на проведение тех или иных акций. Однако отсутствие нормативного правового акта субъекта РФ, предусмотренного Федеральным законом о собраниях, ставит граждан в неравное положение в сфере эффективной реализации и защиты их конституционных прав и свобод, но не ограничивает конституционного права на свободу собраний. Рассматривая содержание региональных законов о регулировании порядка подачи уведомления о проведении публичных мероприятий, следует отметить, что качество и объем указанных актов различны. Трудно согласиться, что это происходит из-за региональной специфики. В таких субъектах, как Тульская, Томская, Магаданская области и других, законодатель ограничился минимальным регулированием. Подчеркнем, что такое ограниченное регулирование допустимо при условии, что более подробно все основные вопросы урегулированы нормативными правовыми актами местных органов. Таким образом, неурегулирование должным образом указанных в Федеральном законе о собраниях вопросов проведения публичных мероприятий недопустимо, поскольку существенно снижает уровень государственных гарантий реализации конституционного права, возможность на законных основаниях пользовать-
ся этим правом и защищать его в суде.
Примером явного ограничения конституционного права на свободу публичного мероприятия являются положения некоторых законов субъекта РФ о регистрации и фактическом установлении разрешительного порядка проведения публичного мероприятия. Процедура превращения уведомительного порядка в разрешительный имеет несколько стадий. Во-первых, следует указать на установление довольно жесткой процедуры подачи самого уведомления законами некоторых субъектов РФ. В частности, в соответствии с Законом Республики Башкортостан «О порядке подачи уведомления о проведении публичного мероприятия» в случае, если организаторами публичного мероприятия являются несколько граждан РФ или распорядительные функции по его организации и проведению уполномочены выполнять несколько лиц, то уведомление представляется всеми ими лично и одновременно по предъявлении каждым из них документов. Безусловно, такая норма допустима, но сформулирована она неоправданно жестко, поскольку в жизни могут случаться разные ситуации10.
Во-вторых, в законах некоторых субъектов РФ установлены дополнительные требования к оформлению уведомления и существенное количество необходимых документов к нему. Например, нормами ст. 3 указанного Закона Республики Баш- ' кортостан установлен перечень документов, занимающий почти стра-
10 В противоположность этому большин- Е
ство законов субъектов РФ закрепляют более свободный порядок подачи уведомления, например, норма ст. 3 Закона Ярославской области определяет, что уведомления могут подаваться почтовой связью посредством регистрируемых писем или передаваться организаторами публичных мероприятий (уполномоченными ими лицами)
ницу мелким шрифтом, включая нотариально заверенные копии документа о регистрации и устава организации, принявшего решение о проведении публичного мероприятия. Уведомление и прилагаемые к нему документы представляются в пронумерованном и прошитом виде, должны быть скреплены на оборотной стороне последнего листа заверительной надписью организатора публичного мероприя-тия11 . Вместе с тем все эти требования вполне осуществимы. Хотя вызывают некоторое удивление такие высокие требования к оформлению множества документов для проведения, в том числе, и небольшого публичного мероприятия, например, пикетирования, проводимого двумя участниками в небольшом населенном пункте. Некоторыми законами, в частности Законом Пермской области, установлено требование предоставления регламента и плана-схемы расположения участников, заверенного подписью организатора. Полагаем, что требования к документам, прилагаемым к уведомлению, должны носить минимальный и разумный характер, поскольку Федеральный закон о собраниях вообще не упоминает о таковых.
Вызывает сомнение законность требований некоторых рассматриваемых законов субъектов РФ, предъявляемых к самому уведомлению. В Федеральном законе о собраниях (ст. 7) они определены исчерпывающим образом. В части 4 указанной статьи закреплено, что уведомление подписывается организатором публичного мероприятия и лицами, уполномоченными организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению. Тем не менее в ряде законов субъ-
11 Сходные требования содержатся в законах Ростовской области и Красноярского края.
ектов РФ12 установлено, что в определенных случаях уведомление также подписывается лицом, возглавляющим руководящий орган политической партии, общественного объединения, религиозного объединения, их регионального отделения, иного структурного подразделения. Некоторые законы субъектов содержат иные незаконные требования13. Любые дополнительные требования к содержанию уведомления, установленные законами субъектов РФ, противоречат Федеральному закону о собраниях, устанавливающему закрытый перечень таких требований. Поэтому соответствующие нормы законов
12 В частности, это относится к уже упомянутому Закону Республики Башкортостан, сходные требования содержат законы Республики Удмуртия, Владимирской и Пермской области.
13 Например, в соответствии с п. 10 ч. 1 ст. 2 Закона Пермской области в уведомлении необходимо указать форму отличительного знака организатора и лиц, уполномоченных выполнять распорядительные функции по организации и проведению публичного мероприятия. Следует обратить внимание на тот факт, что этим региональным актом установлено еще одно незаконное требование к организаторам публичного мероприятия, а именно: в случае, если публичное мероприятие проходит в нескольких местах одновременно, то для каждого места указывается организатор, лицо, уполномоченное исполнять функции организатора, и лица, уполномоченные организатором публичного мероприятия выполнять распорядительные функции по его организации и проведению. Однако Федеральным законом о собраниях определен весь круг участников правоотношений по поводу организации и проведения публичного мероприятия и не предусмотрено назначение «лица, уполномоченного исполнять функции организатора»; эти функции возложены на отдельных участников публичного мероприятия, уполномоченных организатором выполнять распорядительные функции по его организации и проведению.
субъектов РФ нуждаются в уточнении.
Все региональные законы (за редким исключением) содержат нормы, устанавливающие органы, в которые необходимо подавать уведомление. То есть законы определяют орган, в компетенцию которого входит решение вопроса о проведении публичного мероприятия. Безусловно, это решение самого субъекта РФ, но оно должно основываться на удобстве осуществления права самими жителями территории субъекта. Например, Законом Республики Башкортостан устанавливается, что подача уведомления в Правительство Республики Башкортостан должна осуществляться в том числе и в случае, если проведение публичного мероприятия планируется в виде демонстрации или шествия. Возникает вопрос, насколько целесообразно и удобно жителям отдаленного населенного пункта, решившим провести демонстрацию, отправляться в Уфу, чтобы подать «лично и одновременно» уведомление?
Нормы законов некоторых субъектов не позволяют четко определиться с адресатом уведомления. В частности, законами Республики Карелия, Костромской, Ульяновской и Иркутской областей не предусмотрено случая, когда публичные мероприятия организовываются на территории нескольких муниципальных образований. Некоторые субъекты очень нечетко определили критерии разграничения компетенции. Например, в Законе Алтайского края вводятся такие понятия, как «мероприятие регионального значения» и «мероприятие местного значения». В зависимости от указанного значения уведомление подается соответственно либо в администрацию Алтайского края, либо в исполнительно-распорядительный орган муниципального образования. Но организаторы публичного мероприятия не всегда имеют возможность точно опреде-
литься с вопросами, возникающими в процессе проведения акции, и, тем более, с компетенцией органов, которые должны их решать. Кроме того, существуют вопросы, решение которых зависит от всех органов власти и местного самоуправления. Нечеткость критерия относится и к формулировке нормы Закона Пензенской области о том, что, если публичное мероприятие предполагает принятие обращения к органам государственной власти и проводится в непосредственной близости от мест их размещения, то уведомление должно подаваться в Правительство области. Возникают вопросы, будет ли считаться нарушением закона, если такое обращение не планировалось, но будет принято; куда подавать уведомление, если планируется принять не обращение, а другой документ в органы государственной власти (требование, резолюцию)?
От правильного решения этого вопроса зависит проведение самого публичного мероприятия, поскольку, например, в соответствии с п. 4 ч. 1 ст. 7 указанного Закона Алтайского края уполномоченное должностное лицо соответствующей администрации вправе отказать в приеме и регистрации уведомления о проведении публичного мероприятия в случаях, если уведомление направлено в администрацию, в компетенцию которой не входит содействие в проведении публичного мероприятия местного или регионального значения. Несоблюдение норм процедуры подачи уведомления и требования к оформлению самого уведомления имеет самые серьезные последствия — запрет на проведение публичного мероприятия. В частности, в Законе Республики Марий Эл прямо записано, что публичное мероприятие не подлежит проведению, если при подаче уведомления о его проведении были нарушены предписания Федерального закона о собраниях и условия подачи уве-
домления, предусмотренные настоящим Законом. В законах Ульяновской и Пермской областей устанавливается, что уведомление, поданное с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом о собраниях и законами областей, возвращается организатору публичного мероприятия и считается неподанным14. Законом Республики Башкортостан предусмотрены все варианты решения уполномоченного органа: 1) о регистрации (нерегистрации) уведомления (с указанием оснований принятого решения); 2) о принятии уведомления или о признании его неподан-ным (с указанием оснований принятого решения). В соответствии с Законом Республики Башкортостан уведомление не подлежит регистрации, если оно было подано неуполномоченными лицами. А непо-данным считается незарегистрированное уведомление и уведомление, поданное с нарушением требований Закона. Таким образом, путем признания уведомления незарегистрированным или неподан-ным в соответствии с законами субъектов РФ, принятыми на основе Федерального закона о собраниях, оформляется решение о запрещении проводить публичное мероприятие.
Следует отметить, что Федеральным законом о собраниях не предусмотрена возможность органом государственной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления принимать решение об отказе в регистрации уведомления. В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона уполномоченный орган обязан только довести до сведения организатора публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или)
14 Аналогичные нормы содержатся в Законе Хабаровского края, Законе Еврейской автономной области, Законе Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и некоторых других.
времени проведения публичного мероприятия, а также предложение об устранении им несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий проведения публичного мероприятия требованиям Федерального закона. Что касается негативных последствий несоблюдения требований к уведомлению, то в ч. 5 ст. 5 Федерального закона о собраниях за организатором публичного мероприятия закрепляется обязанность не проводить его (помимо отсутствия согласования об изменении места и времени) только в случае, если уведомление не было подано в срок. Принимая решение об отказе в регистрации уведомления, уполномоченный орган фактически запрещает проведение публичного мероприятия, поскольку без должной процедуры уведомления органов власти или местного самоуправления проведение публичной акции будет признано незаконным. Однако, определив четкие и исчерпывающие требования к содержанию уведомления, Федеральный закон не установил последствий несоблюдения соответствующих требований участниками правоотношений, чем внес в их регулирование неопределенность. Это привело к самостоятельному толкованию данных норм законодателями субъектов РФ, исходя из их понимания и политических потребностей15. Неопределенность в этом вопросе Федерального закона о собраниях отрицательно сказывается на правовом регу-
15 Законы большинства субъектов РФ не установили нормы о негативных последствиях за ненадлежащее оформление уведомлений, противоречащих Федеральному закону о собраниях. Например, в Законе Кабардино-Балкарской Республики однозначно закреплено, что организатору публичного мероприятия не может быть отказано в регистрации уведомления о проведении публичного мероприятия, если оно оформлено и подано в установленные законом сроки.
лировании реализации и защиты права граждан на свободу собраний в Российской Федерации.
Несовершенство и противоречивость некоторых положений Федерального закона, в котором уведомительный принцип в организации публичного мероприятия имеет существенные ограничения, особенно заметны в решении вопроса о согласовании организаторами места и времени проведения публичного мероприятия с уполномоченными органами. Ссылаясь на Федеральный закон о собраниях, многие законы субъектов РФ прямо устанавливают, что организатор не вправе проводить публичное мероприятие, если в указанный срок от организатора публичного мероприятия не поступила информация о принятии мотивированных предложений об изменении места и (или) времени его проведения либо поступила информация о непринятии таких предложений (ч. 4 ст. 7 Закона Пермской области). Аналогичные нормы содержатся в Законе Республики Башкортостан (ст. 5).
В соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 12 Федерального закона о собраниях уполномоченный орган обязан довести до сведения организатора публичного мероприятия в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия (а при подаче уведомления о проведении пикетирования группой лиц менее чем за пять дней до дня его проведения — в день его получения) обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения. В свою очередь, организатор публичного мероприятия, руководствуясь п. 2 ч. 4 ст. 5 Федерального закона о собраниях, обязан не позднее чем за три дня до дня проведения публичного мероприятия (за исключением собрания и пикетирования, проводимого одним участником) информировать орган исполнительной власти субъекта РФ или орган местного самоуправления в письменной форме о
принятии или непринятии его предложения об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, указанных в уведомлении. А в ч. 5 этой же статьи уже установлено, что организатор публичного мероприятия не вправе проводить его, если с органом исполнительной власти субъекта РФ или органом местного самоуправления не было согласовано изменение по их мотивированному предложению места и (или) времени проведения публичного мероприятия.
Буквальное толкование последнего положения Федерального закона о собраниях позволяет сделать вывод, что главным условием согласования является соблюдение формальных требований закона о получении, рассмотрении и даче письменного ответа организатором публичного мероприятия на обоснованное предложения уполномоченных органов об изменениях места или времени. Поскольку в самом Федеральном законе о собраниях установлено, что предложение может быть не принято, организатор может не согласиться с доводами уполномоченного органа и провести публичное мероприятие в ранее заявленное время и в указанном месте. В противном случае у уполномоченного органа появляется законная возможность фактически запретить публичное мероприятие в месте, которое позволяет надеяться, что мнение граждан будет услышано, выдвинув при этом любые основания. Например, в соответствии с материалами определения Липецкого областного суда от 30 марта 2005 г. № 33-440/2005 по кассационной жалобе заявителей Б-на Д., е Б-вой Н. Т. на решение Советского районного суда г. Липецка от 1 марта 2005 г., которым постановлено: в удовлетворении заявления Б-на Д., Б-вой Н. Т. об оспаривании действий должностных лиц администрации г. Липецка по изменению места проведения пикетирования 18 февраля 2005 г. отказано. Из материалов дела,
предложение администрации г. Липецка об изменении места проведения пикетирования мотивировано неприспособленностью Театральной площади для проведения публичных мероприятий, сложными погодными условиями и рекомендациями органов внутренних дел.
Однако в случае, когда на это время и место претендуют несколько организаторов публичных мероприятий с диаметрально противоположными лозунгами, уполномоченные органы должны иметь правовые механизмы влияния на изменение места и времени проведения этих акций для обеспечения безопасности и правопорядка. Поэтому вопросы обоснованности предложений об изменении и последствий несогласия организаторов с изменениями должны быть четко решены в Федеральном законе о собраниях16.
16 Следует отметить, что законы некоторых субъектов РФ определяют критерии для обоснования изменений условий проведения публичных мероприятий. В частности, ч. 1.4 ст. 1 Закона Пензенской области установлено, что в случае, если в месте и во время, указанные организатором публичной акции, планируется проведение иного мероприятия, орган, принявший уведомление о проведении публичного мероприятия, в соответствии с требованиями, указанными в Федеральном законе о собраниях, обязан довести до сведения организаторов публичного мероприятия обоснованное предложение об изменении места и (или) времени его проведения. Сходную норму имеет Закон Республики Марий Эл.
—-хЗ—
Таким образом, устанавливая приведенным образом порядок подачи уведомления о проведении публичного мероприятия, некоторые законы субъектов РФ своими нормами заменяют уведомительный порядок, предусмотренный Федеральным законом о собраниях, разрешительным, когда фактически уполномоченные органы власти по своему усмотрению позволяют или не позволяют организатору публичного мероприятия проводить его в той форме, в том месте и в то время, которые определены организатором. Это является ограничением конституционного права гражданина РФ собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
В заключение следует отметить, что как в теории, так и на практике необходимо выработать определенные принципы законодательной техники конкретизации конституционных прав и свобод человека, которые не отражались бы на конституционном содержании, реальности и доступности этих прав. Ограничение прав и свобод человека и гражданина законами субъектов Федерации не соответствует принципам и нормам Конституции РФ. А регулирование специфических форм 06 защиты прав человека в регионе ^ должно основываться на объектив- 3 но необходимых формах, которые а учитывали бы региональные пробле- рав мы, возникшие в связи с историчес- " кими, географическими, националь- ко ными, экономическими особенностя- ий ми различных субъектов РФ. осс
а
ч
м
а
