CC BY
339
Т.А. Махмутов
ФЕДЕРАЛИЗМ ПО-АРАБСКИ: ОПЫТ ПОЛИТИЧЕСКОГО РАЗВИТИЯ ОБЪЕДИНЕННЫХ АРАБСКИХ ЭМИРАТОВ НА СОВРЕМЕННОМ ЭТАПЕ
С момента появления федерализма как политико-правовой концепции, формирующей один из подходов развития государства, его сторонники активно стараются доказать на практике, на конкретных примерах состоятельность этой идеи. В работах современных ученых-обществоведов, исследующих проблемы становления и эволюции федеративных государств, указывается, что федерация в наибольшей степени способствует формированию механизмов социального согласия, межэтнического компромисса в многонациональных сообществах; сохранению многообразия регионов, определяющих вес государства на мировой арене своим потенциалом; развитию принципов демократии (главным образом, политических и гражданских прав национальных меньшинств) [I]. И хотя на сегодняшний день количество государств, представляющих собой федерации, сравнительно невелико (около 15% от общего числа государств в мире), политико-экономический потенциал большинства из них (прежде всего России, США, ФРГ, Индии, Бразилии) является определяющим для мирового развития.
Подмечая эту, пусть и не всегда обязательную, взаимосвязь между федеративным устройством и уровнем влияния в международных отношениях, ряд современных государств де-факто поддерживают процессы собственной федерализации. При этом интенсивность такой поддержки неодинакова в различных группах стран. В этой связи примечательно, что среди стран Арабского Востока, активно включенных в орбиту мировых процессов, ныне существует только одно государство, являющееся федеративным. Это — Объединенные Арабские Эмираты (ОАЭ).
Согласно конституции, принятой 2 декабря 1971 г. вместе с провозглашением государства, ОАЭ — независимое федеративное исламское арабское государство. В его состав входят 7 эмиратов1, каждый из которых представляет собой монархию и обладает полным суверенитетом в решении вопросов, не относящихся к полномочиям федерации. Образование ОАЭ в форме федерации стало в тот период уникальным событием для арабских стран Ближнего Востока. Конституционное развитие нового государства в значительной степени было подвержено влиянию правовых норм Великобритании, с которой у отдельных эмиратов еще до возникновения ОАЭ были заключены соглашения. Здесь необходимо отметить, что действия Великобритании по проведению политических экспериментов с формами государственного устройства в своих бывших колониях на этапе их становления в качестве новых субъектов международного права привели к созданию целого ряда федераций в Азии.
Конституция достаточно четко определяет систему федеральных органов государственной власти в ОАЭ, в которую входят Высший совет, Совет министров, Федеральный национальный совет, Верховный суд.
Верховным органом власти федерации является Высший совет, состоящий из правителей 7 эмиратов. В случае невозможности лично участвовать в заседаниях Совета, проходящих в закрытом режиме, правителя эмирата представляет его заместитель. Для принятия решения по существу вопроса достаточным являются голоса 5 членов Совета из 7 (при условии включения голосов правителей эмиратов Абу-Даби и Дубай).
1 2 декабря 1971 года, сразу после отказа Великобритании от своих прав на государства Договорного Омана, было объявлено о создании ОАЭ, в состав которого вошли Абу-Даби, Дубай, Шарджа, Аджман, Фуджейра, Умм эль-Кайвайн. Седьмой эмират, Рас эль-Хайма, присоединился к федерации 16 февраля 1972 г.
Махмутов Тимур Анварович, кандидат политических наук, преподаватель МГИМО (У) МИД России
© Махмутов Т.А, 2009
Необходимо отметить, что стоявшие у истоков создания ОАЭ правители эмиратов Абу-Даби и Дубай определили ряд особенностей эмиратс-кой федерации. С момента создания государства сложилась не закрепленная в конституции политическая традиция утверждения в качестве президента ОАЭ правителя эмирата Абу-Даби, а в качестве вице-президента — правителя эмирата Дубай. Данная традиция, имея сегодня еще более весомые экономико-географические и политико-экономические основания — Абу-Даби является самым крупным эмиратом по территории (86% от общей территории страны) и количеству населения (более 1 млн 300 тысяч человек) [2, р. 65], а его вклад в ВВП страны составляет более 60%, Дубай же представляет собой эмират, наиболее динамично развивающийся за счет инвестиционных проектов в ненефтяном секторе, — фактически и определяет стабильность федерации в целом.
Политическая роль Высшего совета очень высока. Он обладает полномочиями как в сфере законодательной, так и в сфере исполнительной власти. Члены Высшего совета из своего состава избирают Президента ОАЭ сроком на пять лет с возможностью последующего многократного переизбрания. Наряду с этим в его юрисдикцию входят вопросы определения основных направлений развития федерации, одобрения федеральных законов, ратификации международных договоров и соглашений, утверждения в должности кандидатуры премьер-министра, принятия его отставки по предложению президента страны, контроля за действиями Совета министров, назначения и принятия отставки судей Верховного суда.
Важную роль в системе исполнительной власти ОАЭ играет президент. Согласно конституции, президент:
••председательствует на собраниях Высшего совета, направляет его дискуссию;
• по просьбе одного из членов Высшего совета прилагает усилия для проведения заседания с участием всех членов Высшего совета;
• в случае необходимости созывает Высший совет и Совет министров на совместное заседание;
• подписывает законы и постановления после их одобрения Высшим советом;
• назначает премьер-министра по согласованию с членами Высшего совета;
• назначает дипломатических представителей ОАЭ в иностранных государствах;
• назначает и освобождает с согласия Высшего совета высшие гражданские и военные должностные лица, за исключением Президента и судей Верховного суда ОАЭ (все решения подобного рода оформляются специальными постановлениями в соответствии с законодательством ОАЭ);
• представляет ОАЭ на международном уровне, в т.ч. на переговорах;
• обладает правом помилования и смягчения наказания.
С момента создания государства (1971) и до 2004 года первым и бессменным Президентом ОАЭ являлся правитель эмирата Абу-Даби Зейд бен Султан ан-Нахайян. После его кончины в 2004 году Президентом был избран его сын Халиф бен Зейд ан-Нахайян.
Федеральным исполнительным органом власти в ОАЭ является Совет министров. Согласно конституции, премьер-министр после назначения президентом формирует правительство и представляет его состав на утверждение главе государства. В настоящее время в состав правительства входят 24 министра. Нынешний (седьмой по счету в истории ОАЭ) Совет министров приступил к обязанностям в феврале 2006 года, а в феврале 2008 года после реорганизации получил продление своих полномочий.
Компетенцию Совета министров составляют следующие вопросы:
• непосредственное руководство реализацией внутренней и внешней политики ОАЭ под контролем Президента и Высшего совета;
• разработка проектов законов и их представление в Федеральный национальный совет для рассмотрения с целью последующего направления на утверждение в Высший совет;
• ежегодная подготовка проекта бюджета ОАЭ;
• контроль за соблюдением законов федерации, международных договоров и соглашений, участником которых являются ОАЭ;
• контроль за исполнением решений судебных органов ОАЭ.
Обладая правом законодательной инициативы, Совет министров является одним из основных участников законотворческого процесса в ОАЭ. Его заседания проходят в закрытом режиме. Решения принимаются простым большин-
ством голосов. В случае равенства голосов «за» и «против» какого-либо решения голос премьер-министра является решающим. Совет министров несет коллективную ответственность перед Президентом и Высшим советом ОАЭ за реализацию внутренней и внешней политики ОАЭ. В начале каждого финансового года Совет министров направляет Президенту для последующего представления в Высший совет детальный доклад (о достижениях страны, отношениях ОАЭ с другими государствами и международными организациями и др.) с рекомендациями о наиболее эффективных мерах по усилению основ федерации, укреплению ее безопасности и стабильности, о достижении целей развития в различных областях.
Несмотря на отсутствие прямого указания в конституции, пост премьер-министра по еще одной устоявшейся политической традиции занимает правитель эмирата Дубай. В 2006 году после смерти премьер-министра Мактума бен Рашида аль-Мактума этот пост занял его брат Мухаммед бен Рашид аль-Мактум. Вместе с этим он сохранил занимаемый им в федеральном правительстве пост министра обороны, а на заседании Высшего совета был избран Вице-президентом ОАЭ, также как и предшествующий правитель Дубая. Важно отметить, что конституция не запрещает совмещать несколько постов на федеральном уровне государственной власти, но ограничивает участие высших государственных лиц в работе органов власти отдельного эмирата. В статье 62 конституции зафиксировано, что премьер-министр, его заместители и любой другой федеральный министр, выполняя свои обязанности в рамках федеральных органов власти, вместе с этим могут занимать только один официальный пост на уровне эмирата. Практически результатом сложившейся политической ситуации стало укрепление позиций и получение определенной самостоятельности вооруженных сил эмирата Дубай в военной сфере, хотя вопросы обороны страны входят в компетенцию центральной федеральной власти.
Федеральный национальный совет (ФНС) ОАЭ является совещательным органом парламентского типа. Конституционные акты наделяют ФНС законодательной и контрольной функциями. Не обладая законодательной инициативой, ФНС дает оценку всем проектам федеральных законов (включая проект бюджета), прежде всего тем, которые поступают от Совета министров,
и вправе вносить в них (в случае необходимости) поправки и дополнения. В полномочия ФНС входит также контроль за деятельностью министерств. Члены Федерального национального совета могут пригласить любого федерального министра на свое заседание и задать вопросы о деятельности вверенного ему министерства.
С целью организации работы Совета из числа его членов выбирается председатель и два заместителя, создаются профильные комитеты. ФНС является членом Межпарламентского и Арабского парламентского союзов, в работе которых он активно участвует.
Согласно конституции, ФНС состоит из 40 человек, пропорционально представляющих население 7 эмиратов: от Абу-Даби — 8 депутатов, от Дубая — 8, от Шарджи — 6, от Рас эль-Хаймы — 6, от Аджмана — 4, от Умм аль-Кайвай-на — 4, от Фуджейры — 4. Срок пребывания в качестве члена ФНС ограничен 2 годами. Пропорциональное представительство стало дополнительным инструментом для федеративного развития ОАЭ.
В период с 1972 по 2005 годы члены ФНС назначались только правителями эмиратов соответственно установленному конституцией количеству. В 2006 году порядок формирования ФНС был изменен. Было установлено, что из 40 членов Совета 20 по-прежнему будут назначаться правителями эмиратов, а 20 избираться непрямым путем на основе пропорционального представительства от каждого эмирата. Поскольку создание партий в ОАЭ запрещено, выдвижение кандидатур происходило на индивидуальной основе. Первые в истории страны выборы состоялись в декабре 2006 года. В качестве избирателей выступили выборщики, назначенные в каждом из 7 эмиратов их правителями и образовавшие соответствующие коллегии выборщиков. Число выборщиков в каждом эмирате должно было не менее чем в 100 раз превышать квоту эмирата в ФНС и составило в целом по стране около 6700 человек [3]. По результатам выборов в число кандидатов-победителей вошла одна женщина. Всего в новом составе депутатского корпуса ФНС, 14-я сессия которого началась в феврале 2007 года, 9 женщин (22,5% от общего количества депутатов), что является одним из самых высоких показателей среди арабских государств. Еще одной отличительной особенностью прошедших в ОАЭ выборов наряду с высокой
явкой стала организация электронного голосования, проведенного впервые в арабском мире.
В систему федеральной судебной власти, независимость которой гарантирована Конституцией, входят Федеральный верховный суд (ФВС), суды первой и второй инстанции. ФВС состоит из пяти судей, включая председателя суда. Он выносит решения о конституционности федеральных законов и законов, принимаемых на уровне отдельных эмиратов, дает толкование конституции, выступает в качестве третейского суда при разрешении споров между эмиратами, а также споров между федеральным правительством и отдельными эмиратами, принимает окончательные решения по судебным делам, разрешает споры о компетенции между федеральными судебными органами и судебными органами отдельных эмиратов, а также между судебными органами эмиратов.
ФВС имеет первоначальную юрисдикцию при рассмотрении дел, касающихся исполнения своих обязанностей высшими должностными лицами государства, преступления, напрямую затрагивающие интересы федерации, такие как угроза безопасности, фальсификация официальных данных, подделка документов и печатей федеральных органов власти, выпуск фальшивых денег.
Наряду с ФВС на федеральном уровне для рассмотрения дел по отдельным направлениям учреждены суды первой и второй инстанции. Суды первой инстанции делятся на гражданские, уголовные и шариатские. Вопросы, не относящиеся к ведению федеральных судов, рассматриваются судами эмиратов.
Развитие ОАЭ как федеративного государства определило широкий охват их внешней политики. Действия ОАЭ во внешней политике традиционно отличают взвешенный подход, ориентация на мирное разрешение международных проблем и достижение консенсуса. Основными задачами ОАЭ на мировой арене являются формирование благоприятного для себя окружения, создание условий для стабильного социальноэкономического развития страны в контексте динамично меняющегося мира.
После вторжения Ирака в Кувейт между ОАЭ и США в 1992 г. было подписано соглашение, позволяющее США временно использовать ряд военных баз на территории ОАЭ. Учитывая современное положение дел в регионе Персидского залива, ОАЭ продолжают тесное взаимодей-
ствие с США по вопросам региональной и международной безопасности.
Вместе с этим достаточно активную роль, главным образом во внешнеэкономических связях, играют отдельные эмираты. Тем самым дополнительный импульс к развитию получают отношения между регионами различных государств. Так, например, наиболее динамично развивающиеся эмираты (Абу-Даби, Дубай, Шарджа, Рас эль-Хайма) проводят работу по налаживанию прямых, прежде всего внешнеэкономических связей с субъектами Российской Федерации: Москвой, Московской, Челябинской, Астраханской областями, Краснодарским краем, а также с Татарстаном и Калмыкией.
Наметилась тенденция по диверсификации внешнеполитических связей ОАЭ. При этом привлекает внимание заметный интерес к развитию экономических отношений со странами в восточном направлении эмиратской внешней политики — Южной Кореей, Индией, Вьетнамом, Китаем.
Таким образом, активное участие ОАЭ во внешней политике по широкому спектру экономических и политических вопросов во многом связано с тесным сотрудничеством именно с государствами, имеющими федеративное устройство (Россия, США, Индия).
Смена поколений правителей ОАЭ, произошедшая в 2004—2006 гг., еще больше усилила стремление государства к участию в международной жизни, обновлению политических институтов. Немаловажным фактором в этом являются высокие темпы роста экономики, возрастающая интеграция ОАЭ в мировую экономику, их непосредственное участие в процессах глобализации, диверсификации экономики за счет развития сферы недвижимости и услуг, включая финансы и туризм. В этих условиях совершенствование имеющихся политических институтов должно отвечать принципам адекватности и оперативности принимаемых в новых условиях решений.
Важным решением, принятым в 2006 году, стало введение принципа выборности при формировании половины состава ФНС — органа представительной власти ОАЭ. В рамках проектов по продолжению реформирования политической жизни ОАЭ властями декларировано также намерение увеличить число депутатов, расширить их полномочия, а в перспективе перей-
ти на проведение прямых парламентских выборов. В этих условиях эмиратский федерализм может существенно расширить область своего развития.
Вместе с проводимым и предполагаемым реформированием политической жизни сохранилась направленность на комплексное и гармоничное развитие ОАЭ, где традиции, в том числе политические, играют важную роль, а принципы поступательного развития и защита интересов коренного населения являются ключевым.
ЛИТЕРАТУРА
1. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston, 1964; Friedrich C.t. Trends of Federalism in Theory and Practice. — N.Y., 1968; King P. Federalism and Federation. — L., 1982; Elazar D. Exploring Federalism. — Tuscaloosa, 1987; Duchacek I.D. The Territorial Dimension of Politics Within, Among, and Across Nations. — Boulder: Westview Press, 1986.
2. UAEYearbook 2008. — L., 2008.
3. hftp://www.uaenec.ae
Timur A. Makhmutov
FEDERALISM IN THE UNITED ARAB EMIRATES: THE EXPERIENCE OF THE UAE POLITICAL DEVELOPMENT AT THE PRESENT STAGE
The United Arab Emirates is the only federative state among the Arab countries. The system of federal bodies of the United Arab Emirates’ state power consists of the Supreme Council (SC), the Council of Ministers (CM), the Federal National Council (FNC) and the Supreme Court (SC). The Supreme Body of the Commonwealth’s power is the Supreme Court consisting of governors of 7 emirates which are part of the United Arab Emirates. The political role of the Supreme Court is great: it elects the President of the UAE, has wide latitude in the sphere of legislative and executive power. Alongside with the Constitutional principles traditions are maintained and pursued in the UAE as well as political traditions, aimed at the successful development of the federative state.
