CC BY
293
ИСТОРИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
ПРИОРИТЕТЫ И МЕХАНИЗМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ ОАЭ
АЛАХБАБИ МУСЛЕХ АЙЕД
Дипломатическая академия МИД РФ Ул. Остоженка, 53/2, 119992 Москва, Россия
В статье характеризуются приоритеты, особенности и механизмы реализации внешней политики Объединенных Арабских Эмиратов, изучается деятельность МИД и первого президента государства шейха Заеда Бен Султана Аль-Нахайяна.
Согласно конституции ОАЭ, целью государства является сохранение независимости и суверенитета, защита прав и свобод народа и во имя этого осуществление сотрудничества между членами-эмиратами. Общепризнанно, что чем лучше игроки на международной арене осознают свои внешнеполитические интересы и приоритеты, тем успешнее и продуктивнее будет их политика. В этом процессе особую важность для каждой страны приобретает ее умение правильно и адекватно оценивать объективные условия своего существования. Применительно к ОАЭ можно говорить об уникальности таких условий. Во-первых, вес ОАЭ как одного из ведущих производителей нефти и газа в мире. Во-вторых, положение страны на юго-востоке Аравийского полуострова с выходом в Персидский и Оманский заливы, обладание стратегическими командными высотами над Ормузским проливом, через который проходит транзит почти 50% всего мирового экспорта нефти. Даже если пролив будет перекрыт в случае насильственных действий других держав, то территория ОАЭ может быть использована для обеспечения входа/выхода из Залива в Индийский океан. В-третьих, ключевая роль ОАЭ в транзите товаров, как для стран Аравии, так и всей северо-западной дуги Индийского океана и континентальных стран, включая республики Средней Азии, нуждающиеся в выходе к морю. В рамках этих объективных реалий идет процесс определения руководством ОАЭ приоритетов внешнеполитической деятельности. «Важность положения нашей страны со стратегической и экономической точек зрения придает особое значение фактору внешней политики - инструменту взаимодействия с другими странами и народами, близкими и дальними», - заявил президент ОАЭ шейх Заед Бен Султан Аль-Нахайян в Национальном федеральном совете [6, с.20]. Выступления шейха позволяют составить представление о иерархии этих приоритетов.
Первый приоритет - это Персидский залив, Ирак и Иран. Ситуация там в течение последних трех десятков лет, отмеченных конфликтами и войнами, не оставила для ОАЭ иного выбора, как сосредоточиться на проблемах, прямо затрагивающих их безопасность. Осознавая свою уязвимость, ОАЭ заинтересованы в формировании пояса добрососедства по периметру границ, чтобы обезопасить себя от кризисов и любых непредвиденных поворотов в развитии событий. «Наше понимание безопасности Залива в том, - подчеркивал шейх Заед, - чтобы государству позволялось жить стабильной и безопасной жизнью без вмешательства великих
держав и привлечения в эту зону какой-либо иностранной внешней силы. Государствам Залива не нужна чья-либо защита извне, они ...видят, что мира и безопасности здесь можно добиться только путем совместного сотрудничества и консультаций исключительно между собой» [2, с.345]. О значимости Персидского залива для руководства Эмиратов свидетельствует факт создания в начале 70-х годов министерства по делам Федерации и Залива. Падение шахского режима и провозглашение Исламской республики Иран в 1979 г., начало ирано-иракской войны в 1980 г. и подъем исламского фундаментализма способствовали созданию 25 мая 1981 г. в столице эмиратов г. Абу-Даби Совета сотрудничества арабских государств Персидского залива в составе Саудовской Аравии, Кувейта, ОАЭ, Омана, Катара и Бахрейна. Совет провозгласил основной целью достижение в перспективе полного единства путем постепенного сближения своих членов в экономической, политической, законодательной, административной и других жизненно важных сферах. У «Аравийской шестерки», несомненно, есть объективные предпосылки для разворачивания процессов интеграции в субрегионе. В рамках объединения создан механизм координации усилий в разных сферах, в том числе во внешней политике.
Второе приоритетное направление - остальные страны арабского мира. Согласно Конституции, ОАЭ является «частью арабской родины», объединенной языком, религией, историей и общностью судьбы. Арабская принадлежность ОАЭ определяет их отношение к остальным странам Ближнего Востока и Северной Африки, к израильско-палестинскому конфликту, воспринимаемому через призму нарушения национальных прав палестинцев и оккупации их земель Израилем. Этим обусловлена политика ОАЭ в арабском мире, в частности, их посреднические усилия в ирано-иракской войне (1980-1988 гг.), в конфликте между Южным Йеменом и Оманом, разрешении внутренних междоусобиц в Ливане и в Северной Африке.
Третий приоритет - исламская составляющая. Ислам, как закреплено в Конституции страны, является официальной религией, а шариат - главным источником законодательства. Первый президент ОАЭ шейх Заед неоднократно подчеркивал, что эта политика исходит из благородных ценностей и принципов, «которые мы лелеем, и главный из них - желание быть угодными в наших действиях Всевышнему. Они лежат в основе нашего курса на взаимопонимание с остальными братьями и сестрами международного сообщества». Исламская составляющая просматривается в политике солидарности и поддержки мусульман, страдающих от различных видов угнетения и дискриминации со стороны более сильных, от вмешательства извне, в активном взаимодействии ОАЭ с международными исламскими организациями, прежде всего с ОИК. ОАЭ реализует широкие программы донорской помощи по развитию регионов мира с мусульманским населением, а также гуманитарной поддержки в случае каких-либо природных бедствий или катастроф чрезвычайного характера. Нужно отметить важность двух вышеуказанных приоритетов и для внутреннего развития ОАЭ в силу того, что внутренние и внешние аспекты политики Эмиратов являются двумя сообщающимися сосудами. Лозунг единства в рамках арабского и мусульманского мира обращен и во внутрь страны, он активно и целенаправленно продвигается во имя упрочения и консолидации самого общества па макроуровне в противовес разобщенности, племенной «асабии» и центробежным тенденциям отдельных эмиратов.
Четвертый приоритет - углеводороды. Велико влияние этого фактора и на политический рейтинг ОАЭ в мире, что ставит энергетическую, или нефтяную, дипломатию на первый план. Данный термин появился в научной и международной
практике после энергетического кризиса середины 70-х годов XX века, когда в ряде стран сформировался вектор политики, связанный с энергетикой. Он понимается как внутри- и внешнеполитическая деятельность государства, направленная на обеспечение национальной энергетической безопасности [1, с.79]. Фактор нефти играет большую роль в утверждении внутриполитического единства и стабильности ОАЭ, подъема экономики и жизненного уровня населения бедных эмиратов, не обладающих нефтяными ресурсами (из семи эмиратов к ним относятся пять) за счет более богатых, прежде всего Абу-Даби. На Абу-Даби приходится до 84% всех доходов от углеводородов, на Дубай - 10-12%, на Шарджу - 4-5%. Свыше 90% бюджета ОАЭ в доходной части обеспечивают Абу-Даби и Дубай. Доля участия Абу-Даби в наполнении бюджета доходит до 90% [4, с.326]. Естественно, что остальные эмираты притягиваются к Абу-Даби как мощному полюсу развития,
спонсору социальных программ, строительства промышленных объектов,
транспортной инфраструктуры и т.д. Исследователь Саид Аль-Нахайян ставит ОАЭ в авангард арабских стран с точки зрения осознания нефтяного фактора и его роли в стратегии национального развития и во внешней политике. По его словам,
руководство эмиратов использует доходы от нефти в интересах единства общества, его дальнейшего упрочения внутри ОАЭ и в арабском мире. С середины 70-х годов прошлого века все запасы нефти и газа ОАЭ объявлены собственностью
государства, нефтегазовая промышленность страны поставлена под контроль госкомпаний отдельных эмиратов. В то же время, согласно Конституции, природные богатства и ресурсы в каждом княжестве являются общественной собственностью каждого эмирата. На протяжении нескольких десятилетий ОАЭ завоевывали доминантные позиции на международном рынке углеводородов для упрочения собственного экономического положения и гарантий роста валютных поступлений от экспорта продуктов. Как член ОПЕК ОАЭ участвуют в ее деятельности, главными целями которой являются координация и унификация политики, определение наилучших способов защиты индивидуальных и общих интересов, поиск путей стабилизации цен на мировом рынке, обеспечение эффективного и регулярного снабжения стран-потребителей. Финансовая и экономическая привязанность ОАЭ к промышленно-развитым странам сужает их способность маневрирования в международных делах, вынуждает при формулировании позиций оглядываться на импортеров сырьевых продуктов.
Последний приоритет - остальные страны мира, то есть Европа, Америка, Восточная и Южная Азия. Большинство исследователей именно так выстраивают иерархию приоритетов внешней политики ОАЭ. Есть и другие мнения. Бен Хариб на первое место среди приоритетов ставит нефтяной фактор, Саид Аль-Нахайян -арабский вектор политики, затем следуют ислам, страны неприсоединения, нефть, отношения со всеми другими государствами и народами [5, с. 192; 3, с.99-104]. Анализ внешнеполитических шагов и действий руководства ОАЭ показывает, что соотношение этих приоритетов менялось в зависимости от задач и требований момента. По мере растущей организационной и политической зрелости, упрочения структур самого эмиратского государства его внешняя политика эволюционировала, приобретая все больший авторитет в мире. В 9-й статье Конституции говорится, что во внешнеполитической сфере государство выступает «как поборник справедливости и интересов арабов и мусульман, укрепления уз дружбы и продуктивного сотрудничества со всеми странами и народами на основе принципов ООН и идеалов международной нравственности». Инструментами выработки и ведения внешней политики являются Верховный совет, глава государства и Совет
министров ОАЭ (ст. 46 Конституции). Верховный совет определяет внешнюю политику, ратифицирует международные договоры и соглашения путем принятия соответствующих постановлений, осуществляет высший контроль над делами федерации в целом (ст. 47). В 1971 г. правители Эмиратов согласились, что внешняя политика должна быть вверена президенту Заеду бен Султану Аль-Нахайяну в обмен на помощь, которую Абу-Даби оказывают для интенсивного развития ранее отсталых эмиратов. Богатый опыт, приобретенный шейхом Заедом за эти годы, повлиял на его репутацию как государственного деятеля и политика, а его взгляды определяли позицию Эмиратов на внешнеполитической арене. Внешняя политика, по мнению исследователей, не является темой серьезных расхождений или дебатов внутри самих Эмиратов. Президент страны назначает' дипломатических представителей Эмиратов в иностранных государствах, принимает их отставку и освобождает от должности с согласия Совета министров. Обычно назначение членов дипломатического корпуса и консульского аппарата происходит изданием декрета по предложению министра иностранных дел. Президент Эмиратов подписывает верительные грамоты дипломатическим представителям за рубежом и принимает аналогичные верительные грамоты от иностранных послов и консулов, аккредитованных в стране. Что касается практики ведения внешнеполитической деятельности и взаимоотношений между Верховным советом, главой государства и Советом министров, то главным звеном здесь является цепочка «президент - МИД», считает С. Аль-Нахайян [3, с. 109].
Роль и функции МИД определены в законе № 45, опубликованном в официальной газете Эмиратов 9 декабря 1992 г. Он заменил предыдущий Федеральный закон № 2 от 1972 г. Согласно закону, министр иностранных дел является главным советником президента страны в международных делах. Он непосредственно подчиняется главе государства при ведении текущих дел во избежание бюрократических проволочек, поскольку часто решение вопросов внешней политики требует быстроты и безотлагательности. В реализации внешней политики принимает участие крайне узкий круг ответственных лиц. Министр принимает решения по политическим вопросам в русле общей линии государства и представляет рекомендации по общим направлениям внешней политики и особо значимым темам, требующим принятия политических решений со стороны президента и других высоких инстанций. Глава МИД представляет министерство и осуществляет контакты в других структурах государства. Задачи МИД: (1) подготовка предложений по планированию внешней политики и контроль за ее исполнением совместно с компетентными органами государства, (2) руководство всеми международными отношениями с другими государствами, деятельностью дипломатических представительств и консульских служб за рубежом, (3) ведение переговоров по вопросам международных отношений, (4) организация участия государства в международных организациях, в конференциях, выставках общемирового и регионального характера, (5) защита интересов страны и ее граждан за границей, (6) ведение переговоров для заключения соглашений и договоров, в которых государство заинтересовано быть одной из сторон, (7) проведение необходимых мероприятий в русле заключения договоров или соглашений международного характера, (8) курирование вопросов ратификации заключенных соглашений или договоров, (9) надзор за исполнением соглашений и договоров, их интерпретация и их разрыв. Одновременно МИД занимается сбором, анализом, оценкой политико-экономической и прочей информации о важнейших событиях, оказывающих влияние на международные отношения, рассылкой этой информации
компетентным сторонам; организацией контактов между министерствами страны, ее службами и учреждениями; популяризацией ОАЭ за рубежом путем ознакомления иностранцев с политикой, культурными ценностями и другими аспектами жизни ОАЭ во имя утверждения благожелательного имиджа страны в официальных, неправительственных и других сферах; выпуском дипломатических паспортов, выдачей и продлением срока действия обычных загранпаспортов, выдачей виз и прочих документов для въезда, выезда и транзита через страну иностранных граждан, дипломатов, а также всех тех, кто осуществляет различные миссии; подготовкой и рассылкой дипломатических, консульских, управленческих, финансовых и других инструкций в зарубежные миссии; руководством всеми представительствами, дипломатическими миссиями и консульскими учреждениями за рубежом [4, с. 1176-178].
Характеризуя политику страны на международной арене, исследователи отмечают прагматизм, взвешенность и трезвость подходов, умение достигать компромиссы, предусмотрительно обходить острые углы и конфликты в результате консультаций и переговоров. Руководство Эмиратов, отмечает английский исследователь Питер Хиллиер, избегает действий только ради действий, заявлений во имя чисто публичного эффекта. Поспешность и импульсивность отвергаются: решения тщательно взвешиваются. Часто власти не афишируют свою позицию по тем или иным международным проблемам, Это видится лучшим рецептом для страны, даже если друзья или союзники Эмиратов предпочитают иную позицию [7, с.54-55]. Ученый Халид Аль-Касими считает, что такой стиль обеспечивал влияние основателя государства шейха Заеда с его полувековым опытом руководства, с тех пор как он возглавил эмират в 1966 г. Ранее, с 1946 по 1966 г., он был представителем своего брата Шахбута в городе Аль-Айн, где проявил особый талант и способности в обеспечении и сохранении верности местных племен, умении использовать локальные ресурсы для повышения благосостояния населения. Шейх Заед сочетал в своей деятельности дальновидность и прагматизм со способностью наводить мосты между переговорщиками, преодолевать разрыв между традиционалистами и модернистами, умело использовать традиции племенной общины, улаживать острые разногласия на основе совещательное™ - шуры и с помощью консенсуса - иджмаа. Эмиратское общество по своей природе в основном общинное, хотя в последние десятилетия этот факт частично затушевывался наслоением современных структур. Шейх Заед являлся сторонником большей централизации государства и воплощал идеи унитаристов (вахдавийюн) в противовес федералистам (иттихадийун), которых представляет глава Дубай шейх Рашид, опасающийся усиления федеральной власти и соответствующих ограничений автономии его эмирата. Поскольку Дубай обладает достаточными нефтяными ресурсами и является крупным торговым центром, он не нуждается в финансовой поддержке Абу-Даби и обладает большей свободой действий в рамках федерации. В 1976 г. Рашид и другие правители отказались предпринять меры по укреплению федерального правительства, тогда Заед заявил об отказе от второго пятилетнего срока президентского правления. Он пересмотрел свое решение, когда было достигнуто общее соглашение об унификации сил безопасности и обороны. Тем не менее, Дубай не сразу включил свои вооруженные силы в общефедеральные. Лишь спустя 20 лет, в 1996 г., Дубай урезал военные расходы и поставил свои силы под общее командование ОАЭ. И это несмотря на то, что Абу-Даби предоставил с 1991 г. сыновьям эмира Дубая ключевые посты премьер-министра, заместителя премьера, министра обороны и финансов. В декабре 1998 г. представители Дубая
признали, что «нет необходимости сохранять независимые силы этого эмирата, поскольку Генштаб ОАЭ обеспечивает полную боевую обороноспособность страны» [8, с.З].
Исследователи отмечают особое отношение Заеда к исламу, его гибкость и толерантность, что отличает шейха от других правителей-соседей ОАЭ, а также объясняет терпимость властей Эмиратов внутри страны к иному образу жизни, если таковой не угрожает базовым ценностям страны и ее народа. Это особенно заметно в отношении к иностранцам. Большинство населения страны не является гражданами, а представляет временно работающих экспатриантов из десятков стран Азии и Африки. В связи с бурным развитием ОАЭ и малой численностью их населения в последние три десятилетия происходил стабильный рост иммиграции. В 1970 г. накануне образования Федерации численность его населения составляла 180 тысяч человек, из которых 114 тысяч были коренными жителями, а 66 тысяч, или треть населения, - приезжими иностранцами. В 2003 г. около 93% рабочей силы в возрасте 15-64 года составляли иностранцы. В 2004 г. население ОАЭ было 4,3 млн. человек, из них резидентов 15-20%, остальные - индийцы, пакистанцы, бангладешцы, египтяне, иорданцы, иранцы, филиппинцы, др. Социальные нормы, ценности и обычаи, религиозные верования многих выходцев из других стран радикально отличаются от традиционных норм мусульманского общества в Эмиратах. Внутри страны все временно работающие и проживающие могут практиковать свои обычаи, верования без какого-либо ущемления в том случае, если они не входят в открытый конфликт с нормами, доминирующими в Эмиратах. Так, в ОАЭ есть христианские церкви, расположенные в крупных городах и построенные часто при государственной поддержке. Мусульманские пищевые нормы и другие запреты не распространяются на немусульман. Условием сохранения официально не объявленной терпимости является то, что люди, принадлежащие к национальным диаспорам, обязаны, со своей стороны, сохранять толерантность и не вносить конфликтность в их повседневное поведение в ОАЭ.
Нужно выделить и фактор преемственности стиля политики шейха Заеда. В других арабских странах, недавно добившихся независимости, нет примера такого долголетнего и непрерывного правления одного лидера. Однако в течение ряда лет стареющий лидер уступал часть полномочий как правителя Абу-Даби и президента ОАЭ своему старшему сыну, наследному принцу шейху Халифе. Последний перенял многое из искусства и стиля руководителя еще до того, как встал у руля высшей власти. Халифа замещал отца-президента в стране во время его поездок за рубеж или отсутствия по другим причинам. Шейх Халифа возглавлял делегации ОАЭ на общеарабских встречах, в частности, на саммите в Каире в 1996 г., где впервые за всю президентскую карьеру шейх Заед не участвовал. Когда 3 ноября 2004 г. президент Заед бен Султан скончался, Верховный совет Объединенных Арабских Эмиратов избрал новым президентом страны старшего сына шейха Халифу бен Заеда аль-Нахайяна. Он родился в 1948 г. в оазисе Аль-Айн, в 1969 г. был назначен наследным принцем Абу-Даби, в 1971 г. - премьер-министром, министром обороны и финансов Абу-Даби. В мае 1976 г., вслед за решением о создании единых вооруженных сил ОАЭ, шейх Халифа был назначен заместителем главнокомандующего этими силами, т&кже занимал ряд ключевых постов в администрации страны, в частности, с конца 80-х годов был председателем Высшего нефтяного комитета. В этом качестве он много сделал для диверсификации экономики страны с целью расширения ее базы и опоры на другие отрасли, помимо
нефти и газа. Он является главой Фонда развития Абу-Даби, который курирует программы предоставления помощи более чем 40 странам мира.
Ключевой целью деятельности нового президента ОАЭ, заявил шейх Халифа после своего вступления в должность, будет продолжение следования но пути, заложенному его отцом шейхом Заедом [9, с.2]. Таким образом, хотя эпоха Заеда ушла в прошлое, заложенные им принципы остались и демонстрируют свою жизнеспособность. Наблюдатели делают вывод, что во многом благодаря этим принципам и геостратегической интуиции шейха Заеда ситуация с безопасностью в начале третьего тысячелетия для ОАЭ выглядит лучше и благоприятнее, чем она была раньше, а сами Эмираты отличаются завидной степенью политической стабильности.
ЛИТЕРАТУРА
1. Основы энергетической дипломатии. - М., 2003.
2. Аль-Касгши Халид Бен М. Ат-Таарих Ас-Сиясий Аль-Иджтимаий Лидаулат аль-Имарат Аль-Арабия Аль-Муттахида, 1945-1991,- Александрия: Мактаб Аль-Джамиий Аль-Хадис, 2004.
3. Аль-Нахайян Саид Бен М. Ас-Сияса Аль-Хариджия Лидауля Аль-Имарат Аль-Арабия Аль-Мутгахида. - Джамна Аль-Имарат Аль-Арабия Аль Муттахида, 2001.
4. Аш-Шахин Абдеррахим А. Низам Аль-Хукм Валь Идара фи Аль-Имарат Аль-Арабийя Аль-Муттахида,- Абу-Даби, 2005.
5. Бен Хариб А.Ю. Ас-Сияса Аль-Хариджия Лидауля Аль-Имарат Аль-Арабийя Аль-Муттахида,- Александрия: Аль-Мактаб Аль-Джамиий Аль-Хадис, 1999.
6. Заед ва Ас-Сияса Аль-Хариджия.- Абу-Даби: Маншурат Диван Райис ад-Дауля, 1991.
7. Hilliar P. The United Arab Emirates. - London, 2004.
8. Middle East Review of International Affaires. 1999. - Vol. 3. - № 1. March.
9. Sheikh Khalifa Bin Zayed, President of the UAE. 2005.
PRIORITIES AND MECHANISMS OF REALIZATION OF THE UAE FOREIGN POLICY
ALAHBUBY MOUSLEH AYED
Diplomatic Academy of MFA ofRF 53/2 Ostogenka St., 119992 Moscow, Russia
The article deals with the priorities, particular features and mechanisms of the United Arab Emirates foreign policy, the activities of Ministry of Foreign Affairs as well as Sheikh Zayed Ben • Sultan Al’Nahayan, the first head of the state.
