CC BY
16
Интеграция РСЧС и ГО
Integration of Russian Unified Emergency Rescue Service and civil defence
УДК 338.24
Факторы, способствующие интеграции единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и гражданской обороны
ISSN 1996-8493
© Технологии гражданской безопасности, 2021
В.П. Малышев, Е.А. Колчевская Аннотация
В статье дан анализ угроз и вызовов современного мира для Российской Федерации и определены возможные направления интеграции гражданской обороны и единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций.
Ключевые слова: угрозы военного, природного и биологического характера; системы защиты населения и территорий; предложения по интеграции.
Factors Contributing to the Integration of the Unified State System of Emergency Prevention and Response and Civil Defense
ISSN 1996-8493
© Civil Security Technology, 2021
V. Malyshev, E. Kolchevskaya
Abstract
The article analyzes the threats and challenges of the modern world for the Russian Federation and identifies possible directions for the integration of civil defense and the unified state system of emergency prevention and response.
Key words: threats of military, natural and biological nature; systems of protection of the population and territories; proposals for integration.
24.06.2021
Национальная безопасность России не может быть достаточной, если не будут обеспечены на необходимом уровне вопросы защиты населения, материальных и культурных ценностей в условиях крупномасштабных бедствий и вооруженных конфликтов. Состояние защиты в чрезвычайных ситуациях (ЧС) зависит во многом от характера и масштаба угроз и вызовов.
Существенно осложнилась военно-политическая обстановка вблизи западных границ Российской Федерации. Возможны военные провокации и подрывные акции против Российской Федерации со стороны восточноевропейских и прибалтийских государств, на которых расположены базы НАТО. Особую опасность представляет ультранационалистическая, антироссийская власть на Украине, где с помощью активных действий США осуществляется укрепление ее вооруженных сил.
Не исключено, что радикально настроенные экстремистские силы на Украине предпримут вооруженное нападение на непризнанные республики ДНР и ЛНР, и в случае успеха возможны военные провокации в отношении Российской Федерации.
В перспективе еще одним видом военных угроз для России может стать борьба за сырьевые ресурсы планеты. Негативные тенденции ухудшения условий жизни, обусловленные дефицитом природных ресурсов, питьевой воды и продуктов питания, а также изменением климатических условий, могут способствовать возникновению новых угроз и вызовов. Питательной средой для таких угроз могут служить противоречия на почве неравномерно распределенных сырьевых богатств, значительная доля которых волею судьбы досталась России (см. рис.).
США, страны Евросоюза и Япония, в которых проживает менее 18% численности населения Земли, потребляют около 75% всей производимой энергии и до 85% других природных ресурсов планеты. Надеяться, что при таком распределении мировых богатств удастся избежать конфликтов было бы, по меньшей мере, наивно. Для многих руководителей стран Запада Россия с ее природными ресурсами остается «лакомым кусочком», поскольку, составляя 3% населения мира, располагает: 12% территории суши планеты;
22% всех лесов; 20% мировых запасов пресной воды; 16% разведанных минеральных ресурсов; 32% мировых запасов газа; 12% мировых запасов нефти; 28% мировых запасов угля; 36% мировых запасов никеля; 40% мировых запасов металлов платиновой группы [1].
Таким образом, постоянный рост наступательных возможностей вооруженных сил стран НАТО вблизи границ Российской Федерации представляет главную гипотетическую опасность для нашей страны.
Исходя из военных угроз, опасностей, расстановки военных и политических сил в мире и сопредельных с Россией государствах, а также возможных военно-политических целей агрессора, военные конфликты начала XXI века будут характеризоваться как [2]:
приграничные конфликты — агрессор преследует цели: реализация территориальных претензий к России; провоцирование вступления в конфликт НАТО на стороне агрессора; получение доступа к ресурсам исключительной экономической зоны России;
локальные войны — их цели: реализация территориальных претензий к Российской Федерации, а также вытеснение российских миротворческих контингентов и российских военных баз в других государствах;
региональные войны — как правило, крупномасштабные, проводимые с целями: разгрома основных военных сил России на театре военных действий; захвата значительной части территории; ослабления военно-политического руководства государства и содействия территориальному распаду Российской Федерации;
крупномасштабная (мировая) война—государство-агрессор или коалиция государств преследуют цели военного и экономического разгрома Российской Федерации, ее расчленения и ликвидации как государства — субъекта международных отношений.
В современных конфликтах все чаще акцент используемых методов борьбы смещается в сторону комплексного применения политических, экономических, информационных и других невоенных мер, реализуемых с опорой на военную силу. Это так называемые «гибридные войны». Концепция гибридных войн, по замыслу ее идеологов, предполагает умелое и гибкое сочетание основных военных, дипломатических,
Рис. Распределение мировых сырьевых богатств
информационных и экономических факторов. Собственно, в манипулировании содержанием этих групп факторов со стороны геополитических центров силы и заключается гибридный характер ведения современных вооруженных конфликтов.
Главная особенность содержания вооруженной борьбы в войнах и вооруженных конфликтах XXI века состоит в том, что новые формы военных действий можно охарактеризовать как объемные, охватывающие все сферы вооруженной борьбы (суша, море, воздух, космос), где электронное, силовое и информационное воздействия будут осуществляться с нарастающей интенсивностью во времени и пространстве, что позволит добиваться решительных результатов в кратчайшие сроки, лишать противника инициативы и свободы маневра.
Наличие развернутых и готовых к применению группировок стратегических наступательных сил США, ядерных сил Великобритании, Франции и Китая, а также прогнозируемое дальнейшее расширение круга государств, обладающих ядерным оружием, оставляют реальные предпосылки к перерастанию «обычной» войны в ядерную. Под влиянием этого фактора перед любой страной-участницей вооруженного конфликта, обладающей ядерным оружием, будет стоять вопрос необходимости и целесообразности его применения. Естественно, что даже потенциальная возможность этого неизбежно будет влиять на характер действий противоборствующих сторон.
В настоящее время на территории России существенно вырос риск возникновения крупномасштабных ЧС природного и биолого-социального характера [3]. Особенно увеличились частота и интенсивность таких крупномасштабных ЧС, как: ливневые паводки, вызывающие наводнения и оползни; длительные периоды сильной жары, вызывающие засуху и природные пожары, а также вспышки заболеваний. В 2019 году произошло несколько катастрофических стихийных бедствий в Сибири и на Дальнем Востоке. В 2020 годуна фоне распространения новой коронави-русной инфекции СОУГО-19 оказалось подтопленными 39 субъектов Российской Федерации в Поволжье, Сибири, Центральном и Уральском федеральных округах. В целом 2020 год стал годом непрекращающихся экстремальных климатических явлений: от волн тепла до лесных пожаров и ураганов. В 2021 году продолжают возникать экстремальные климатические бедствия на Дальнем Востоке, в Сибири, Крыму и на Северном Кавказе.
Анализ опыта организации работ по ликвидации крупномасштабных чрезвычайных ситуаций в Сибири и на Дальнем Востоке свидетельствует о недостаточной способности территориальных подсистем единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС) успешно решать задачи обеспечения защищенности населения при возникновении подобных катастроф. На федеральном уровне отсутствует должный уровень взаимодействия между функциональными подсистемами РСЧС министерств и ведомств при ведении аварийно-спасательных работ
и других неотложных работ (АСиДНР) и решении вопросов оказания помощи пострадавшим. Значительный объем АСиДНР при возникновении крупномасштабных стихийных бедствий выполняют Вооруженные Силы Российской Федерации и другие воинские формирования, которые входят только в состав сил гражданской обороны, а для их участия в составе сил РСЧС требуется специальное решение Президента Российской Федерации.
В условиях нарастания комплекса проблем, связанных с кризисом международных отношений и ростом числа крупномасштабных катастроф, требуется развитие новых подходов к формированию правовой базы и организационных структур, обеспечивающих безопасность в ЧС. Одним из наиболее реальных путей решения данной проблемы является объединение органов управления, сил и средств гражданской обороны и РСЧС в единую систему обеспечения безопасности в ЧС.
Целью интеграции является повышение уровня защищенности населения и территорий в условиях крупномасштабных бедствий и военных конфликтов на основе объединения всех спасательных сил и ресурсов на базе РСЧС.
Основными направлениями интеграции являются: образование единого нормативного, организационного и методического поля по вопросам защиты населения, материальных и культурных ценностей на мирное и военное время;
формирование единых органов управления, систем связи и оповещения, сил и средств для защиты населения страны от угроз мирного и военного характера;
объединение усилий федеральных и территориальных органов исполнительной власти, местного самоуправления на объединение сил и средств РСЧС и гражданской обороны для решения совместных задач.
При этом основным вектором развития единой системы защиты населения и территорий в ЧС должен стать переход к защите населения от всего спектра угроз и опасностей, характерных как для мирного, так и для военного времени.
Под руководством Департамента гражданской обороны и защиты населения МЧС России о существляется разработка единого федерального законодательного акта на основе консолидации федеральных законов от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» и от 12 февраля 1998 г. № 28-ФЗ «О гражданской обороне» и актуализации ряда положений с учетом изменений правовых основ нашей страны, геополитической обстановки в мире и новых подходов к организации и ведению работ в области защиты населения от угроз мирного и военного времени [4].
В законопроекте ведение гражданской обороны трактуется как вид действий РСЧС в условиях особого правового режима при введении военного или чрезвычайного положения на территории РФ или в отдельных местностях при возникновении военных конфликтов или крупномасштабных ЧС. Мероприятия РСЧС по
обеспечению защиты населения осуществляются в рамках режима функционирования РСЧС «гражданская оборона», вводимого Президентом Российской Федерации в соответствии с Планом гражданской обороны и защиты территорий.
В пользу интеграции РСЧС и ГО на основе РСЧС свидетельствует тот факт, что РСЧС сформировалась в мобильную, хорошо организованную структуру, которая включает все необходимые органы управления, силы, ресурсы и средства по предупреждению и ликвидации ЧС и при соответствующем правовом и организационном обеспечении может успешно решать задачи по защите и спасению людей как в мирное, так и военное время. Руководство интегрированной системой на федеральном уровне будет осуществлять Правительство Российской Федерации, на региональном и муниципальном уровне высшие руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Кроме того, планируется расширение полномочий органов государственной власти, местного самоуправления и организаций. Представляется также важным законодательно закрепить норму, согласно которой решения Правительственной комиссии по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности, принятые в соответствии с ее компетенцией, должны быть обязательными для всех государственных и иных органов, представители которых входят в ее состав и в состав соответствующих комиссий субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и организаций.
В ходе подготовки актуализированной нормативной правовой базы представляется целесообразным разработать правовой механизм оперативного привлечения Вооруженных Сил Российской Федерации и других воинских формирований для ликвидации крупномасштабных ЧС при соответствующем решении Правительственной комиссии. Кроме этого, в связи с отсутствием единого понимания сущности спасательных служб и подходов к их созданию представляется целесообразным при разработке законопроекта нормативно урегулировать порядок их включения в состав сил РСЧС.
В этой связи предлагается в законопроект включить определение термина «спасательные службы», как нештатные объединения органов управления, сил и средств, предназначенные для обеспечения и выполнения определенного вида мероприятий в режиме гражданской обороны, а также определить порядок их создания. Правовое обеспечение возможности создания на нештатной основе спасательных служб законодательно обеспечит объединение и координацию действий разноведомственных сил при выполнении мероприятий по защите и спасению населения в условиях крупномасштабных бедствий и катастроф. Это позволит руководителям РСЧС различных уровней заблаговременно принимать решения о создании необходимых нештатных спасательных служб, исходя из оценки возможной обстановки и прогнозируемых
объемов мероприятий, предусмотренных планами действий в ЧС.
Рост количества и масштабов природных ЧС показал необходимость более активного внедрения механизмов страховой защиты жизни и имущества населения. Поскольку экспертное сообщество указало, что норма об обязательности страхования имущества противоречит ст. 55 Конституции, данный вид страхования должен остаться добровольным, но в то же время экономически приемлемым для того, чтобы граждане сами, самостоятельно изъявляли желание и включались в систему страхования. При разработке программ организации возмещения ущерба, причиненного расположенным на территориях субъектов Российской Федерации жилым помещениям граждан, необходимо предусматривать использование различных правовых механизмов для предоставления льготных условий страхования жилья. В качестве возможных предложений могут быть рассмотрены следующие:
1) В случае ЧС застрахованным лицам, вместе со страховыми выплатами и общей государственной поддержкой, должно либо предоставляться новое жилье в собственность или предоставляться льготное кредитование на его приобретение, либо оказываться поддержка в восстановлении разрушенного жилья. Если же жилье было не застраховано, то гражданину предоставляется жилье только на основе социального найма.
2) В законодательстве о налоге на недвижимость следует предоставить право органам местного самоуправления давать соответствующие вычеты для лиц, страхующих жилье или взявших кредит на покупку жилья в связи с утратой его в результате ЧС.
3) Необходимо предусматривать возможность со-финансирования страховых платежей по договорам страхования имущества и жизни граждан в пределах 30-70% в зависимости от экономических возможностей жителей данного региона.
Страховые тарифы должны быть дифференцированы в зависимости от состояния жилья и уровня риска в зоне проживания граждан. Если зона подвержена высоким уровням риска ЧС, то очевидно, что страховые тарифы должны быть выше, чем в зоне с низким уровнем риска. Кроме этого, они должны учитывать уровень жизни в регионах и не должны быть привязаны к рыночной стоимости имущества, чтобы не стать неподъемным бременем для малоимущих слоев населения.
Представленные материалы позволяют определить направления консолидации законодательства в области гражданской обороны и защиты в ЧС. Успешная реализация предложенных направлений консолидации позволит существенно сократить количество актов, содержащих требования снять существующие противоречия в нормативных правовых актах и исключить дублирование функций и полномочий органов государственной власти, органов местного самоуправления и организаций в области ГО и защиты в ЧС.
Возложение на РСЧС функций и задач гражданской обороны существенно повысит роль и значение этой структуры в обеспечении безопасности в ЧС.
Усиление состава сил РСЧС может быть достигнуто путем создания на нештатной основе спасательных служб, объединяющих разноведомственные силы для выполнения однотипных задач по защите и спасению населения в условиях крупномасштабных бедствий и катастроф.
Разработка правовых механизмов, предусматривающих различные льготы для лиц, страхующих жилье, позволит снизить финансовую нагрузку на федеральный бюджет при возмещении ущерба, причиненного жилым помещениям граждан в результате ЧС.
Литература
1. Войны XXI века. Теоретический труд / Авторский коллектив:
B.В. Соловьев, И.С. Даниленко, А.А. Аремков и др. М.: ВАГШ, 2000. 201 с.
2. Современные войны и гражданская оборона / Под общ. ред.
C.К. Шойгу / МЧС России. М.: ИПП «Куна», 2008. 296 с.
3. Атлас природных и техногенных опасностей и рисков чрезвычайных ситуаций в Российской Федерации. М.: «Издательство "Феория"», 2011.
4. ЧириковА.Г. Интеграция РСЧС и ГО. Ч.1. Актуальность проблемы и обоснование способов ее решения // Гражданская защита. 2019. №12 (532). 4 с.
Сведения об авторах
Малышев Владлен Платонович: д. х. н., проф., засл. де-ят. науки РФ, ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), г. н. с. науч.-исслед. центра.
121352, Москва, ул. Давыдковская, 7. e-mail: vlad1936.malyshev@yandex.ru SPIN-код: 2163-3798.
Колчевская Елена Анатольевна: ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ), м. н. с.
121352, Москва, Давыдковская ул., 7. e-mail: ms.elena.321@yandex.ru SPIN-код: 3305-6889.
Information about the authors
Мalyshev Vladlen P: ScD (Chemical Sc.), Professor, Honored Scientist of the Russian Federation, All-Russian Research Institute for Civil Defense and Emergencies, Chief researcher of the Research Department. 7, Davydkovskaya str., Moscow, 121352, Russia. e-mail: vlad1936.malyshev@yandex.ru SPIN-scientific: 2163-3798.
Kolchevskaya Elena A.: All-Russian Research Institute for Civil Defense And Emergencies, Junior Researcher. 7, Davydkovskaya, Moscow, 121352, Russia. e-mail: ms.elena.321@yandex.ru SPIN-scientific: 3305-6889.
Издания ФГБУ ВНИИ ГОЧС (ФЦ)
Авторы, название URL
Акимов В.А. и др. Стандартизация в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций: Монография. В 2-х т., т. II. https://elibrary.ru/item.asp?id=29919459
Пучков В.А. и др. Огнеборцы: литературно-художественный публицистический сборник https://elibrary ru/item.asp?id=29281821
Афлятунов Т.И. и др. Сборник примерных программ курсового обучения населения в области гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуаций http://elibrary ru/item.asp?id=29013219
Государственный доклад «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2016 году» https://elibrary.ru/item.asp?id=29313622
Афанасьева Е.В. и др. Информационно-аналитический бюллетень об организации деятельности территориальных органов МЧС России в области реагирования пожарно-спасательных подразделений на дорожно-транспортные происшествия в субъектах Российской Федерации в 2016 году https://elibrary.ru/item.asp?id=29110822
Пучков В.А. Настольная книга руководителя гражданской обороны. Изд. 4-е, актуализ. и дополн. https://elibrary.ru/item.asp?id=29352006
Батырев В.В. и др. Оценка эффективности и качества фильтрующих средств индивидуальной защиты органов дыхания населения в чрезвычайных ситуациях https://elibrary.ru/item.asp?id=29741192
Талмач М.С. и др. Учебное пособие по дисциплине «Экстремальная психология» для курсантов МЧС России https://elibrary.ru/item.asp?id=29853968
Чириков А.Г. и др. Глобальная и национальные стратегии управления рисками катастроф и стихийных бедствий. Международный конгресс. 7 июня 2017 года, Ногинск, Россия. Материалы конгресса https://elibrary.ru/item.asp?id=29891954
