CC BY
10
АДМИНИСТРАТИВНОЕ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО
УДК 342.9
DOI: 10.12737/jrl.2021.062
Факторы снижения воспитательной функции административного наказания
Н. Н. Дерюга1-3, А. Н. Дерюга1-2
"'Дальневосточный филиал Российского государственного университета правосудия, Хабаровск, Россия
Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, Хабаровск, Россия, derjuga@mail.ru, https://orcid.org/0000-0001-8649-2971
3nderjuga@mail.ru
Аннотация. Административное наказание служит цели не допустить совершения новых правонарушений. Однако, судя по официальной статистике, десятки миллионов фактов применения административных штрафов и других видов наказаний не приводят к снижению административной деликтности. Более того, несмотря на сокращение штатной численности сотрудников правоохранительных органов количество выявляемых административных правонарушений растет.
Цель исследования — критический анализ изменений и дополнений законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации, касающегося форм и содержания юридических условий привлечения к административной ответственности. Устанавливаются причины и условия таких изменений, предпринята попытка обратить внимание на негативные тенденции развития административно-деликтного законодательства. Задачи исследования: анализ норм действующего административно-деликтного законодательства Российской Федерации, которое устанавливает правила привлечения к административной ответственности; выявление проблем в правовом регулировании рассматриваемого института права.
Методы исследования: общенаучные и частнонаучные (сравнительно-правовой, технико-юридический, формально-логический).
Вывод: изменения и дополнения, связанные с упрощением производства по делам об административных правонарушениях, решают узковедомственные задачи, удобные для правоохранительных органов, но не способствуют повышению эффективности государственной политики по снижению количества совершаемых административных правонарушений. Требуется прямое закрепление в законе воспитательной функции административного наказания, в процессе которой при назначении наказания будет сохранена визуально-вербальная связь правоприменителя и правонарушителя.
Ключевые слова: административная пенология, административное правонарушение, административная ответственность, административное наказание, административная делик-тология, функция административного наказания
Для цитирования. Дерюга Н. Н., Дерюга А. Н. Факторы снижения воспитательной функции административного наказания // Журнал российского права. 2021. Т. 25. № 5. С. 83—91. DOI: 10.12737/jrl.2021.062
Factors of Reducing the Educational Function of Administrative Punishment
Nikolay N. Deryuga1,3, Artem N. Deryuga1, 2
1Far Eastern Branch, Russian State University of Justice, Khabarovsk, Russia
2Far Eastern Law Institute, Ministry of Internal Affairs of the Russian Federation, Khabarovsk, Russia, derjuga@mail.ru, https://orcid.org/0000-0001-8649-2971
3nderjuga@mail.ru
Abstract. Administrative punishment serves the purpose of preventing the commission of new offenses. However, according to official statistics, tens of millions of cases of administrative fines and other types of punishments do not lead to a decrease in administrative tort. Moreover, despite the reduction in the number of law enforcement officers, the number of detected administrative offenses is growing.
The aim of the study is a critical analysis of changes and additions to the legislation on administrative offenses of the Russian Federation concerning the forms and content of legal conditions for bringing to administrative responsibility. The reasons and conditions of such changes are established, an attempt is made to draw the attention of the scientific community to the negative trends in the development of administrative-tort legislation and the likely result to which it can lead. Objectives of the study is the analysis of the norms of administrative-tort legislation of the Russian Federation, which sets rules of administrative responsibility, identifying problems in the law regulating surrogacy law.
The methodological basis of the research is the following: methods of dialectics as a general scientific method of cognition, as well as private scientific methods: comparative legal, technical-legal, formal-logical in their various combinations.
The result of this study, it is concluded that the changes and additions in the law related to the simplification of manufacture on Affairs about administrative offences, solve bureaucratic tasks, convenient for law enforcement, but do not contribute to improving public policy to reduce the number of committed administrative offences. It is necessary to directly fix the educational function of administrative punishment in the law, in the process of which the visual and verbal connection of the law enforcement officer and the offender will be preserved when it is appointed.
Keywords: administrative penology, administrative offence, administrative responsibility, administrative penalties, administrative delictology, the function of administrative punishment
For citation. Deryuga N. N., Deryuga A. N. Factors of Reducing the Educational Function of Administrative Punishment. Journal of Russian Law, 2021, vol. 25, no. 5, pp. 83—91. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2021.062
На основании ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ целью административного наказания является предупреждение совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
На первый взгляд цель конкретна и устанавливает простой и понятный даже обывателю искомый результат. Первое — не допустить повторного совершения административного правонарушения лицом, ранее наказанным за соответствующее противоправное поведение, второе — предостеречь других лиц от нарушения в результате сформированной на чужих ошибках привычки правомерного поведения или страха быть наказанным в силу реализации принципа его неотвратимости.
Однако научно-практическое осмысление цели административного наказания показывает отсутствие в законе стратегической линии ее достижения, кроме как запретами, указанными в ч. 2 ст. 3.1 КоАП РФ.
Конечно, в гл. 1, 3 и 4 КоАП РФ имеется множество норм, устанавливающих принципы административной ответственности; виды и пределы административных наказаний; условия, исключающие их назначение, смягчающие и отягчающие обстоятельства при назначении административного наказания. В главах 31 и 32 КоАП РФ указываются общие и специальные правила их исполнения. Однако при анализе изменений законодательства последних 10 лет, направленных на повышение эффективности применения административного наказания, очевидно, что они сводятся к двум направлениям: ужесточению юридических санкций и повышению реализации принципа неотвратимости административной ответственности. Последнее связано с юридической ответственностью за неисполнение административного наказания, привлечением к административной ответственности бесконтактным способом, со стимулированием опера-
тивной уплаты самого массового вида наказания — административного штрафа и т. д.
Однако результаты практического применения указанных мер «упираются» в цифры статистики и указывают на их явную недостаточность.
Так, по данным ГИАЦ МВД России, в 2016 г. на территории Российской Федерации органами внутренних дел было пресечено 179 769 586 административных правонарушений, в 2017 г. — 121 516 013, в 2018 г. — 140 631 509 и в 2019 г. — 153 386 306, в первом полугодии 2020 г. — 75 674 9521.
Приведенные данные наглядно демонстрируют неспособность миллионов отдельно взятых решений судей, должностных лиц и органов административной юрисдикции о назначении наказаний положительно влиять на динамику будущего состояния административной деликтности, что, на наш взгляд, требует изменений соответствующей правоприменительной практики, а значит, разработки новых социально-правовых технологий.
Цифры официальной статистики свидетельствуют, что административное наказание само по себе не способно эффективно повлиять на поведение человека, сформировать устойчивое правомерное поведение.
Это обусловлено, на наш взгляд, тем, что без внимания закона осталось важное качество административного наказания — связь человека с человеком. Вывод строится на том, что административное наказание, если снять все «юридические маски», всегда назначается человеком и в отношении другого человека. Вместе с тем в ст. 3.1 КоАП РФ нет даже намека на взаимодействие между правоприменителем, назначающим административное наказание, и правонарушителем, его исполняющим, а значит, нет опоры,
1 См.: ЦСИ ФКУ «Главный информационно-аналитический центр МВД России». URL: http://10.5.0.16/csi.
поддерживающей и развивающей это взаимодействие в процессе изменений и дополнений КоАП РФ.
Между тем понятие административного наказания как любая законодательная дефиниция и заложенная в нем цель должны представлять собой качественные признаки юридически значимого и искомого состояния, обеспечивающие целостность и непротиворечивость соответствующего законодательного акта2.
Именно поэтому в результате прямого понимания текста ст. 3.1 КоАП РФ сложилась законотворческая практика, в основе которой возникло примитивное правило — если административное наказание не способно сдерживать рост административных правонарушений, значит, его надо ужесточить и (или) упростить в применении.
Увы, данные статистики не раз подтверждали временный эффект такой тактики.
Таким образом,отсутствие в дефиниции административного наказания свойств, закрепляющих простой и понятный для законодателя и правоприменителя принцип взаимодействия правоохранительных органов и правонарушителя, не служит формированию эффективной стратегии в достижении цели административного наказания, создает почву для свободного толкования закона, удобную для правоприменителя.
К сожалению, не прибавляют оптимизма достижения административно-правовой науки, которая, судя по современным научным публикациям, фактически самоустранилась от исследования фундаментальных основ правового института административного наказания. Как итог, отсутствуют соответствующие теоретические выводы, форми-
2 См.: Баранов М. В. Конструирование дефинитивных норм права: проблемы и тенденции // Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 2). С. 120—125.
рующие будущие законотворческие инициативы.
Конечно, фундаментальные знания вокруг сущности и содержания административного наказания достаточно полно обсуждены и сформированы и не требуют дополнительных уточнений сегодня. Одни из них использованы в законе, другие пополнили багаж общетеоретических знаний.
Если же установить периоды, когда к рассматриваемым вопросам административного наказания был активный научный интерес, а это советское3 и постсоветское4 время, становится понятно, почему сегодня результаты исследований признаются малоэффективными или вовсе не востребованными в правоприменительной практике.
Развитие цифровых технологий позволило правоохранительным органам контролировать и по необходимости осуществлять контакт с гражданами и представителями юридических лиц, не прибегая к живому взаимодействию. Это коснулось и административных правонарушений, выявление и фиксация которых все чаще основаны на удаленных (бесконтактных) технологиях.
В прошлом других вариантов не было, и административные правонарушения выявлялись исключительно в «ручном» режиме. Именно
3 См., например: Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961. С. 188; Лунев А. Е, Розин Л. М, Салищева Н. Г. Новое законодательство об административных штрафах и некоторые вопросы административной ответственности // Советское государство и право. 1963. № 37. С. 59—69; Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность: сущность, применение и эффективность административных взысканий: монография. Л., 1975.
4 См., например: Максимов М. В. Адми-
нистративное наказание: понятие, правовое содержание и их система / под общ. ред. Н. М. Конина. Саратов, 2003. 204 с.
поэтому в законе ранее не требовалось акцентировать внимание на живом контакте, так как воспитательный процесс в рамках разъяснительной работы возникал на естественной основе — единственно возможном визуально-вербальном общении правоприменителя с административным делинквентом.
Сегодня технологии выявления и фиксации административных правонарушений дополнились, а опоры закона, не содержащие прямых установок сохранять воспитательную функцию, остались прежними. Это дало возможность беспрепятственно менять и дополнять тактические нормы администра-тивно-деликтного законодательства КоАП РФ, постепенно формируя и расширяя новые способы взаимодействия правоприменителя и правонарушителя на бесконтактной основе. Очевидно, в таких условиях административное наказание становится единственной воспитательной функцией для административного делинквента, а значит, единственным инструментом достижения цели — предупредить совершение новых административных правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами.
Именно поэтому сегодня основной упор в деле противодействия административным правонарушениям делается на применении административных наказаний.
Конечно, указанным тенденциям есть логичное объяснение, которое строится как минимум на двух тактико-позитивных началах.
Первое — на желании максимально реализовать принцип неотвратимости наказания, в том числе путем снижения латентности административной деликтности, уровень которой по некоторым исследованиям в несколько раз превышает выявленную правоохранительными органами5. Очевидно, все
5 См.: Дерюга А. Н, Мотрович И. Д. Причины латентности административных пра-
административные правонарушения выявить невозможно, но усилить внимание на отдельной видовой группе, в частности на административных правонарушениях в области дорожного движения (гл. 12 КоАП РФ), налогов и сборов (ч. 2, 4, 6 ст. 14.5 КоАП РФ), противодействия экстремизму (ст. 13.5, 20.3, 20.29 КоАП РФ), в сфере общественного порядка (ст. 20.2 КоАП РФ) и др., — задача посильная. Заметим, что указанный перечень административных правонарушений наиболее актуален сегодня, а также легко выявляем при помощи современных технических средств.
Второе объяснение вытекает из первого: резкое увеличение установленных фактов административных правонарушений при сохранении, а то и сокращении численности правоохранительных органов потребовало ускорения юридической процедуры привлечения к административной ответственности, а значит, ее упрощения и (или) автоматизации. Ярким примером служит реформа органов внутренних дел 2011 г., в результате которой была уменьшена штатная численность сотрудников в полтора раза. При этом текущая статистика выявляемых административных правонарушений указанным ведомством бьет все рекорды.
Текущий уровень информационно-коммуникативных систем, в том числе работающих в автоматическом режиме, доступ к ним должностных лиц дают законную возможность практикам совершать административно-процессуальные действия без участия административного делинквента на любой его стадии, включая исполнение постановления о назначении административного наказания.
Как правило, если такие идеи не противоречат фундаментальным юридическим началам, заложен-
вонарушений // Административное право и процесс. 2013. № 7. С. 57—62.
ным в действующем законодательстве, они постепенно начинают воплощаться в жизнь.
Этот вывод строится на объяснимом механизме. Органы административной юрисдикции и суды как субъекты реализации государственной политики в области противодействия административным правонарушениям, ссылаясь на разные объективные и субъективные причины, вызывают социальный запрос на более эффективное выполнение своих функций, проявляемый в критической оценке действующего законодательства, эффективности его практической реализации. Это формирует ответную реакцию ведомственной науки, главной задачей которой является поиск научно обоснованных и удовлетворяющих практиков решений, выраженных в рекомендациях по изменению и (или) дополнению законодательства.
Наиболее интересные решения аккумулируются в центральных аппаратах федеральных органов исполнительно власти, дорабатываются и вносятся в качестве предложений в Министерство юстиции РФ, которое разрабатывает проект законопроектной деятельности Правительства РФ. После оценки и доработки Аппаратом Правительства РФ соответствующий проект рассматривается Правительственной комиссией и утверждается Правительством РФ. Утвержденный план законопроектной деятельности Правительства РФ направляется Президенту РФ, в палаты Федерального Собрания РФ, а также в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ6.
Так практико-ориентированные идеи противодействия административным правонарушениям, в том
6 См. постановление Правительства РФ от 30 апреля 2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».
числе упрощающие и ускоряющие производство по делу об административном правонарушении, поступают в Государственную Думу РФ, и если не встречают научно обоснованного противодействия, в итоге становятся законами. В условиях современной партийной структуры Федерального Собрания РФ это относительно простая задача. «Правительство лучше других субъектов власти информировано о том, какое законодательное обеспечение необходимо для проводимой им политики и каковы текущие потребности в изменении законодательства. Исполнительная власть имеет больше возможностей и резервов для разработки качественных законопро-ектов»7.
Удовлетворение узконаправленных интересов органов административной юрисдикции — не единственный положительный момент. Ключевым показателем эффективности правоохранительной деятельности служит количество выявленных административных правонарушений, и рассматриваемые новеллы удачно вписываются в утилитарные потребности руководства правоохранительных органов в целом, всякий раз доказывая обществу успехи в организации охраны и защиты общественных отношений в подведомственных сферах.
В условиях проводимой в государстве политики противодействия коррупции бесконтактный способ фиксации административного правонарушения и привлечения к административной ответственности сводит к нулю случаи соответствующих правонарушений.
На практике это реализуется: а) во внедрении в публично-правовую среду принципа презумпции вины в сфере безопасности дорожного движения и благоустройства, увязывая вину правонаруши-
7 Селезнев Г. Н. Вся власть — закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997. С. 25.
теля лишь с фактом его законного владения транспортным средством или объектом недвижимого имущества (ст. 1.5 КоАП РФ); б) в увеличении количества стадий производства по делам об административных правонарушениях, реализация которых не требует реального присутствия их участников, в том числе лиц, привлекаемых к административной ответственности (например, ч. 41 ст. 28.2, ч. 3, 4 ст. 28.6, ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ).
В таких правовых условиях единственной проблемой достижения цели административного наказания становится его исполнение. Отметим, что оплата административного штрафа как наиболее назначаемого вида административных наказаний заметно упрощена. С развитием системы электронных денежных расчетов оплата административных штрафов стала похожей на оплату бытовой услуги. Потребность подобных финансовых операций уже давно замечена банковским сектором, где едва ли не все виды платежных терминалов имеют доступную функцию оплаты административных штрафов. Отождествление оплаты административного штрафа с текущими житейскими платежами также доказывается наличием соответствующей функции в Едином портале государственных и муниципальных слуг, где наряду с оплатой разнообразных пошлин, связанных в том числе с позитивными моментами жизни людей (например, подать заявление в ЗАГС, записаться на регистрацию транспортного средства), имеется возможность оплаты административного штрафа. Все это делает административное наказание, а вместе с этим административное правонарушение чем-то обыденным, а значит, не требующим особого внимания с точки зрения их дальнейшего недопущения.
Те же корни имеют изменения и дополнения в закон, касающиеся снижения размера оплаты адми-
нистративного штрафа наполовину от наложенного в постановлении по делу об административном правонарушении. Это возможно при условии добровольного исполнения назначенного административного наказания по большинству юридических составов в гл. 12 и 15 и частично в гл. 5, 14 и 19 КоАП РФ в течение 20 дней с момента вступления в силу соответствующего решения8.
На первый взгляд такое решение законодателя имеет позитивный характер и служит стимулированию добровольного исполнения административного наказания. Более того, такая практика по форме напоминает давно и успешно применяемый правовой институт условно-досрочного освобождения (далее — УДО) от дальнейшего отбывания уголовного наказания в виде лишения свободы9.
Однако между ними имеется принципиальная разница. Во-первых, на основании ч. 41 ст. 79 УК РФ УДО применяется с учетом поведения осужденного, его отношения к учебе и труду в период отбывания наказания и т. д. Во-вторых, на основании ч. 7 ст. 79 УК РФ в случае совершения повторного преступления судом может быть принято решение об отмене УДО. Этими условиями стимулируется социально одобряемое поведение осужденного в процессе отбывания наказания и на протяжении длительного времени после вынесения решения об УДО.
Напротив, в КоАП РФ отсутствуют условия, связанные с настоящим или последующим поведением административного делинквента, оперативно оплатившего административный штраф.
Более того, указанные в законе сроки оперативной оплаты административного штрафа не приостанавливаются обжалованием решения о назначении соответствующего наказания. Между тем это существенно снижает вероятность акти-
8 См. ч. 1.3 и ч. 1.3.1 ст. 32.2 КоАП РФ.
9 См. ст. 74 УК РФ.
вации этой стадии административ-но-юрисдикционного процесса до исполнения постановления об административном наказании. В этом смысле гипотеза о том, что быстро оплаченная половина административного штрафа не стимулирует критичное отношение наказанного к качеству проведенного администра-тивно-юрисдикционного процесса, в случае проведения специального исследования, вероятней всего, подтвердится.
Это создает в будущем условия для менее профессиональных решений правоохранительных органов, формального и даже небрежного подхода к исполнению закона, в итоге — для формирования чувства безнаказанности за юридические ошибки.
Таким образом, рассматриваемый механизм льготной оплаты административного штрафа стимулирует не только добровольное, но и безапелляционное исполнение постановления об административном наказании.
В результате у правоприменителя и правонарушителя формируется устойчивое отношение к соответствующим административным правонарушениям как к услуге, которая продается и покупается с 50%-ной скидкой.
Но может ли административное наказание без каких-либо дополнительных и обязательных действий выполнять воспитательную функцию? В отсутствие каких-либо научных выводов и закрепленных в законе соответствующих форм и методов взаимодействия правоприменителя и правонарушителя административное наказание является единственным средством и одновременно функцией при достижении ее цели.
По пессимистичным прогнозам в случае дальнейшего развития указанных тенденций это может привести к появлению обязательных для физических лиц специальных банковских счетов, с которых в случае
совершения ими административных правонарушений будут в автоматическом режиме списываться денежные средства.
Такая практика уже существует в налоговой сфере, где на ст. 46 и 47 Налогового кодекса РФ основана процедура бесспорного взыскания налогов с физических и юридических лиц.
В итоге все это может привести к полной ликвидации административ-но-юрисдикционного производства по делам с формальными составами административных правонарушений, осуществляемого во внесудебном порядке, в силу значительных временных и материальных затрат, превратив наказание в еще один вид обязательного сбора. В российском законодательстве давно имеется похожий пример. На основании ст. 16—165 Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране
окружающей среды» устанавливаются правовые основы платы и порядка ее исчисления за негативное воздействие на окружающую среду.
Таким образом, без прямого закрепления в законе воспитательной функции, в процессе которой будет сохранена визуально-вербальная связь правоприменителя и правонарушителя при назначении административного наказания, высказанные предположения со временем могут стать реальностью.
Между тем административное правонарушение является звеном в цепи механизма формирования преступного поведения, которое часто приводит к необратимым общественно опасным последствиям. Следовательно, административно-де-ликтная политика является частью противодействия преступности, а значит, требует более взвешенных решений.
список литературы
Баранов М. В. Конструирование дефинитивных норм права: проблемы и тенденции // Юридическая техника. 2013. № 7 (ч. 2).
Дерюга А. Н., Мотрович И. Д. Причины латентности административных правонарушений // Административное право и процесс. 2013. № 7.
Лунев А. Е. Административная ответственность за правонарушения. М., 1961.
Лунев А. Е., Розин Л. М., Салищева Н. Г. Новое законодательство об административных штрафах и некоторые вопросы административной ответственности // Советское государство и право. 1963. № 37.
Максимов М. В. Административное наказание: понятие, правовое содержание и их система / под общ. ред. Н. М. Конина. Саратов, 2003.
Попов Л. Л., Шергин А. П. Управление. Гражданин. Ответственность: сущность, применение и эффективность административных взысканий: монография. Л., 1975.
Селезнев Г. Н. Вся власть — закону! (Законодательство и традиции указного права в России). М., 1997.
References
Baranov M. V. Construction of definitive norms of law: problems and trends. Yuridicheskaya tekhnika, 2013, no. 7 (part 2), pp. 120—125. (In Russ.)
Deryuga A. N., Motrovich I. D. Reasons for the latency of administrative offense. Administrativnoe pravo i protsess, 2013, no. 7, pp. 57—62. (In Russ.)
Lunev A. E. Administrative responsibility for offenses. Moscow, 1961. 188 p. (In Russ.)
Lunev A. E., Rozin L. M., Salishcheva N. G. New legislation on administrative fines and some questions of administrative responsibility. Sovetskoe gosudarstvo i pravo, 1963, no. 37, pp. 59— 69. (In Russ.)
Maksimov M. V. Administrative punishment: concept, legal content and their system. Ed. by N. M. Konin. Saratov, 2003. 204 p. (In Russ.)
Popov L. L., Shergin A. P. Management. Citizen. Responsibility: the essence, application and effectiveness of administrative penalties. Leningrad, 1975. (In Russ.)
Seleznev G. N. All power to the law! (Legislation and traditions of decree law in Russia). Moscow, 1997. 25 p. (In Russ.)
Информация об авторах
Николай Николаевич Дерюга, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного филиала Российского государственного университета правосудия, доктор юридических наук, профессор
Артем Николаевич Дерюга, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Дальневосточного филиала Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры административного права и административно-служебной деятельности органов внутренних дел Дальневосточного юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации, доктор юридических наук, доцент
