CC BY
94
Раздел 2. Административная деликтология
ГУСЕВ В.А.,
доктор юридических наук, доцент, GusevVA@mail.ru Омская академия Министерства внутренних дел Российской Федерации, 644092, г. Омск, просп. Комарова, 7
GUSEV V.A.,
Doctor of Legal Sciences, associate
professor,
GusevVA@mail.ru
Omsk Academy of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Komarova Ave. 7,
Omsk, 644092,
Russian Federation
ДЕРЮГА А.Н., доктор юридических наук, доцент, derjuga@mail.ru Кафедра государственно-правовых
дисциплин; Дальневосточный филиал Российского государственного университета правосудия, 680014, г. Хабаровск, Восточное шоссе, 49; Кафедра административного права; Дальневосточный юридический институт Министерства внутренних дел Российской Федерации, 680020, г. Хабаровск, пер. Казарменный, 15
DERYUGA A.N.,
Doctor of Legal Sciences, associate professor, derjuga@mail.ru
Chair of state and legal disciplines; Far Eastern Branch
of the Russian State University of Justice,
Vostochnoe Highway 49,
Khabarovsk, 680014;
Chair of administrative law
and administrative activities
of the internal affairs bodies;
Far Eastern Law Institute
of the Ministry of the Interior
of the Russian Federation,
Kazarmenny Lane 15,
Khabarovsk, 680020,
Russian Federation
Причины снижения эффективности административного наказания
Аннотация. Несмотря на множество вынесенных постановлений об административных наказаниях, количество соответствующих правонарушений продолжает расти. В статье на основе анализа действующего законодательства устанавливаются причины низкой эффективности административного наказания. Обосновывается, что включение в КоАП РФ норм, позволяющих сокращать объем реализации стадий производства по делам об административных правонарушениях, уже сегодня ведет к их полной функциональной нейтрализации по отдельным видам административных проступков. Сохранение таких тенденций может привести к полному отказу от взаимодействия между правоохранительными органами и административными делинквентами, к замене достаточно трудоемкой функции наложения административного наказания на обязательные сборы. Сделан вывод о том, что в этом случае будут существенно разгружены правоохранительные органы, однако станет невозможным осуществление прямой профилактической функции в отношении правонарушителей.
Ключевые слова: административное правонарушение; административное наказание; административная деликтология; административная пенология; административно-юрисдикционное производство.
Для цитирования: Гусев В.А., Дерюга А.Н. Причины снижения эффективности административного наказания // Юридическая наука и правоохранительная практика. 2021. N 4 (58). С. 20-25.
The reasons for reducing the effectiveness of administrative punishment
Annotation. Despite many administrative penalties issued, the number of administrative offences continues to grow. Having analyzed the current legislation, the authors of the article establish the
reasons for reducing the effectiveness of administrative punishment. It is substantiated that enshrining the norms that make it possible to reduce the scope of implementation of the stages of administrative proceedings in the Code of Administrative Offences of the Russian Federation already now leads to their complete functional neutralization for certain types of administrative offences. If present trends continue to stay relevant, this can lead to a complete rejection of interaction between law enforcement agencies and administrative delinquents, as well as to replacing rather laborious function of imposing administrative penalty with mandatory fees. It is concluded that such situation will significantly reduce the volume of work done by law enforcement agencies, but will lead to the impossibility of carrying out direct preventive actions concerning the offenders.
Keywords: administrative offence; administrative punishment; administrative delictology; administrative penology; administrative proceedings.
For citation: Gusev V.A., Deryuga A.N. The reasons for reducing the effectiveness of administrative punishment // Legal Science and Law Enforcement Practice. 2021. No. 4 (58). Р. 20-25.
Административное наказание, как и любой другой вид юридического принуждения, применяемого за правонарушение, нацелено на недопущение будущего негативного поведения физического или юридического лица [1]. Сначала это достигается путем устрашения. Опасение неминуемой расплаты за вновь совершенное административное правонарушение, сформированное на основе прошлого негативного опыта, ограничивает свободу поведения субъекта права. Нахождение в таком состоянии на протяжении длительного периода времени формирует либо привычку правомерного поведения, либо латентно-маргинальный тип поведения.
Возникновение устойчивой привычки правомерного поведения основано на понимании человеком сначала противоправности своего прошлого поведения, затем на представлении о возможных его опасных последствиях для себя и окружающих, и наоборот, о возможных позитивных перспективах, образуемых в результате правомерного поведения всеми субъектами права в той или иной сфере. Наивысшим результатом такого процесса является сформированная внутренняя потребность поддерживать желаемое поведение не только в себе, но и в окружающих. Этот феномен является фундаментом социального контроля как наиболее эффективной силы поддержания правопорядка в любом сообществе.
В свою очередь, латентно-маргинальный тип поведения индивида порождается естественными и поэтому более разнообразными причинами. Естественные причины связаны с желанием человека максимально эффективно (с наименьшими за-
тратами) добиться нужного ему результата любым относительно безопасным способом. Разнообразны они потому, что не привязаны к шаблонам правомерного поведения и формируются случайным стечением обстоятельств. Нередко результатом такого поведения является множество мелких и поэтому достаточно долго скрываемых нарушений, которые тем не менее способны в любой момент, непредсказуемо и часто по независящим от правонарушителя причинам проявиться в общественно опасных последствиях. Примером может служить длительное несоблюдение, казалось бы, незначительных правил дорожного движения или правил пожарной безопасности, которое в силу стечения негативных обстоятельств однажды повлечет тяжкий вред здоровью или гибель человека.
Склонность к дальнейшему совершению административных правонарушений нередко формируется в результате чрезмерно мягких административных наказаний или невозможности их применить. В частности, привлечение к административной ответственности граждан, имеющих высокий уровень дохода, и применение к ним небольших по размеру административных штрафов формирует у них пренебрежительное отношение к закону. Другим примером является автоматическая фиксация нарушений правил дорожного движения, совершаемых водителем транспортного средства, собственника которого наказать сложно или невозможно (гражданин, находящийся за пределами Российской Федерации, без постоянного места жительства и официального источника дохода, без вести пропавшее или ограниченно дееспособное лицо и т.д.).
Очевидно, что длительная безнаказанность формирует ложное чувство вседозволенности, часто приводит к более грубым нарушениям правил.
Поверхностный анализ указанных негативных факторов, продуцирующих противоправное поведение, может создать впечатление, что они объективно присущи общественному поведению и поэтому неустранимы. Однако, на наш взгляд, не следует делать поспешных выводов. Прежде всего, полагаем, что необходимо ответить на вопрос о том, почему у одних граждан, претерпевших административное наказание, сформировалось устойчивое законопослушное поведение или по крайней мере уважительное отношение к закону, а у других - нет.
В условиях действия юридической аксиомы, установленной в ст. 3.1 КоАП РФ, этот вопрос является особенно острым. Действительно, однажды или неоднократно примененное административное наказание в отношении одного и того же административного делинквента, далеко не всегда предупреждает совершение им новых административных правонарушений. Особенно наглядно это проявляется в систематическом нарушении правил дорожного движения практически всеми его участниками. Возникают сомнения в правильности юридической аксиомы. По нашему мнению, профилактическая формула административного взыскания верна, поскольку административное наказание, как и другие виды наказаний, действительно нацелено на формирование должного поведения как у конкретного индивида, так и у определенной социальной группы.
Другой аспект этого вопроса: как «рождается» административное наказание, а точнее, в каких формах оно возникает. В случае применения административного наказания ответ кажется очевидным: это всегда письменная форма - постановление по делу об административном правонарушении, содержащее обязательное для исполнения принудительное требование. Все верно, но не следует забывать о человеке - важнейшем сущностном элементе процесса наложения административного наказания, который в законе явно не проявляется. Нельзя отрицать тот факт, что административная ответственность
устанавливается людьми и применяется ими по поводу противоправных действий других людей и в их отношении.
Это означает, что административное наказание неразрывно связано с человеком, коммуникацией между людьми, а значит, с тесным взаимодействием наказывающих и наказываемых лиц. Анализ современных юридических технологий выявления административных правонарушений, процессуальных действий по закреплению соответствующей доказательной базы, а также процедуры рассмотрения дел об административных правонарушениях и принятия по ним решений показывает, что это происходит не всегда.
Во-первых, это связано с появлением и развитием дистанционных методов видео-, фото- и аудиофиксации окружающей действительности. Еще в недалеком прошлом административные правонарушения выявлялись исключительно «живым» способом, то есть в результате непосредственного контакта, возникающего между субъектом правоохранительной деятельности и правонарушителем.
В последнее время значительная часть административных правонарушений (например, предусмотренных ст.ст. 1.5, ч. 4.1 ст. 28.2, чч. 3, 4 ст. 28.6, ч. 2 ст. 29.11 КоАП РФ) устанавливается с помощью средств их автоматической фиксации. Пока это касается некоторых видов административных правонарушений, например совершаемых в сфере безопасности дорожного движения или благоустройства мест проживания граждан. Однако, учитывая технологический прогресс, расширение указанных возможностей в будущем очевидно. В таких условиях правоотношения между субъектами правоохраны и нарушителем, связанные с привлечением к административной ответственности, возникают опосредованно, что существенно снижает предупредительный эффект и не имеет воспитательного эффекта ввиду отсутствия личного контакта между сторонами инцидента.
Более того, в условиях отсутствия прямых законодательных установок на осуществление воспитательной функции при производстве по делу об административном правонарушении нет каких-либо сдерживающих сил, сохраняющих и под-
держивающих вербальную коммуникацию между правоприменителем и правонарушителем. В результате этого правовое регулирование производства по делам об административных правонарушениях стало меняться, максимально упрощая контакт между указанными выше субъектами. В настоящее время законодательство не исключает возможность возбуждения дела об административном правонарушении, расследования и принятия по нему решения без участия лица, привлекаемого к административной ответственности.
Таким образом, административное наказание как вид и мера государственного принуждения осталось единственной формой и методом воспитательного воздействия. Статистика административных правонарушений последних лет* свидетельствует о том, что административное наказание самостоятельно, без участия судей, должностных лиц и коллективных органов административной юрисдикции, не способно изменить поведение административного делинквента на устойчивое правомерное, а также сформировать у него уважительное отношение к закону и правоприменителю.
Во-вторых, упрощение процесса привлечения к административной ответственности также вызвано интересами правоохранительных органов. Прежде всего, решается важная задача - противодействие коррупции. Минимизация или абсолютное исключение непосредственного контакта между правоприменителем и правонарушителем максимально снижает угрозу возникновения коррупционных отношений. Бесстрастный автоматизированный формат наложения штрафных санкций полностью исключает возможность заключения противоправной сделки между людьми.
В то же время оптимизация штатной численности правоохранительных органов, как правило, связанная с ее сокращением, увеличивает служебную нагрузку на сохранившиеся штатные единицы. При этом, несмотря на установленные в норматив-
* По имеющимся у авторов данным, только в системе МВД России ежегодно регистрируется около 150 млн административных правонарушений.
ных актах принципы оценки эффективности правоохранительной деятельности, традиционно сохраняется «палочно-рей-тинговая» система учета: чем больше количество выявленных административных правонарушений, рассмотренных дел по сравнению с аналогичным периодом прошлого года, тем более эффективно работает та или иная правоприменительная служба и судебные органы. В результате подготовленных отчетов о проделанной работе, формирования соответствующей статистики указанные выше органы в очередной раз доказывают необходимость своего существования и, соответственно, бюджетного финансирования.
Именно поэтому упрощенный административный процесс наложения наказания и фактически автоматизированный формат его исполнения позволяют в разы увеличить количество административных материалов. В то же время достичь таких показателей оформлением постановлений и протоколов «вручную» не представляется возможным.
В-третьих, дистанционные цифровые технологии глубоко проникли в сферу исполнения отдельных видов административных наказаний. В первую очередь, это касается административного штрафа как наиболее часто налагаемого административного наказания.
В настоящее время добровольное исполнение наказания в виде административного штрафа упрощено настолько, что стало похоже на оплату бытовых услуг. Банкоматы, различные электронные сервисы и мобильные приложения дают возможность комфортно оплачивать административный штраф. Безусловно, для решения задачи собираемости штрафов в кратчайшие сроки это очень удобная форма взаимодействия с общественностью, которая эффективно способствует пополнению соответствующего бюджета. Однако вызывает сомнения то, что такое действие способно повлиять на сознание административного делинквента. С превентивной точки зрения этот способ исполнения административного наказания нельзя назвать удачным, способным изменить поведение потенциального правонарушителя. Такой упрощенный и комфортный механизм административных отношений как минимум
формирует представление об административном наказании (а вместе с этим и об административном правонарушении), как о чем-то обыденном, рядовом, а значит, не требующем общественного порицания, недопущения совершения противоправных деяний впредь.
В связи с этим, на наш взгляд, необходимы административно-деликтологи-ческие исследования, объектом которых должны стать законопослушные граждане. Прежде всего, представляет научный интерес то, как на их правосознание влияют обозначения сервисов оплаты административных штрафов среди нужных им операций в банкоматах или на интернет-сайтах. Рабочей гипотезой такого исследования может стать «смягчение критического взгляда на противоправное поведение других лиц, допущение неизбежности незначительных правонарушений». В случае подтверждения этой догадки можно с уверенностью говорить об увеличении «армии» потенциальных административных делинквентов.
В-четвертых, эффективно апробированы и используются рыночные механизмы - оплата штрафа в определенный временной период позволяет нарушителю получить скидку. Полагаем, что именно этот маркетинговый прием был позаимствован при внесении в административное законодательство изменений и дополнений, касающихся снижения размера оплаты административного штрафа наполовину от установленного размера в постановлении по делу об административном правонарушении. Это возможно при условии добровольного исполнения назначенного административного наказания по большинству юридических составов в главах 12 и 15 КоАП РФ и частично в главах 5, 14 и 19 КоАП РФ в течение двадцати дней с момента вступления в силу соответствующего решения (см. ч. 1.3 и ч. 1.3.1 ст. 32.2 КоАП РФ).
На первый взгляд, данное нормативное положение носит позитивный характер и мотивирует нарушителя добровольно исполнить административное наказание. Однако никакая предупредительная функция при этом не реализуется, так как не установлены какие-либо обязательные условия оперативного исполнения административного наказания. При этом, если лицо будет
и дальше совершать аналогичные административные правонарушения, то механизм уплаты административного штрафа останется прежним.
Кроме того, оперативно уплаченный административный штраф, безусловно, не отменяет право на его обжалование, но данное обстоятельство существенно снижает вероятность активации этой стадии административно-юрисдикционного процесса до исполнения постановления об административном наказании. В этом смысле в случае проведения специального исследования гипотеза о том, что быстро оплаченная половина административного штрафа не стимулирует дальнейшее критичное отношение наказанного к качеству проведенного административно-юрисдик-ционного процесса, вероятнее всего, подтвердится. Таким образом, представляется, что такой льготный механизм оплаты административного штрафа стимулирует не только добровольное, но и бесспорное исполнение постановления об административном наказании. В свою очередь, это создает питательную среду для менее профессиональных решений и действий должностных лиц правоохранительных органов, формального и даже халатного подхода к исполнению ими законодательных предписаний, формирования чувства безнаказанности за недобросовестное исполнение служебных обязанностей.
Но ключевым по своему негативному эффекту является то, что у правоприменителя и правонарушителя развивается устойчивое отношение к соответствующим административным правонарушениям как к услуге, которая продается и покупается с 50-процентной скидкой. В общественном сознании формируется восприятие быстрой оплаты штрафа как перманентного состояния «черной пятницы» на рынке государственных услуг. В результате в адекватном восприятии гражданами огромного количества рекламных объявлений стирается грань между приобретением товара, уплатой жилищно-коммунальных услуг и исполнением административного наказания. Уже сегодня можно оформить автоплатеж за штрафы ГИБДД, а по окончании месяца мобильное приложение подсчитает экономический эффект от льготной оплаты.
При сохранении указанной тенденции можно прогнозировать появление в дальнейшем специальных банковских счетов, обязательных для физических лиц, с которых в случае совершения ими административных правонарушений будут списываться денежные средства в автоматическом режиме. Следствием этого может стать полная ликвидация административного производства по делам с формальными составами правонарушений, осуществляемого во внесудебном порядке, в современном понимании, а его итог - административное наказание - преобразуется в еще один вид обязательного сбора.
В заключение необходимо подчеркнуть, что современные юридические и цифровые технологии существенно упро-
щают процесс привлечения к административной ответственности и добровольного исполнения наложенного административного наказания, но при этом значительно снижают его профилактическую эффективность и отрицательно влияют на общественное восприятие отклоняющегося поведения. Полагаем, что перед научным сообществом стоит крайне актуальная задача изучения этого феномена, результаты которого должны быть адекватно восприняты законодателем и реализованы в конкретных нормативных предписаниях. В ином случае следует ожидать дальнейшего разрушения системы административных наказаний и выхода на новый уровень «услуго-денежных» отношений между государством и гражданином.
Список литературы
1. Максимов И.В. Административные наказания. Москва: Норма, 2009. 463 с. References
1. Maksimov I.V. Administrative penalties. Moscow, Norma Publ., 2009. 463 p. (In Russ.).
