Факторы развития коррупционной составляющей сферы размещения государственного заказа Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

ФАКТОРЫ РАЗВИТИЯ КОРРУПЦИОННОЙ СОСТАВЛЯЮЩЕЙ СФЕРЫ РАЗМЕЩЕНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЗАКАЗА

ГУЦЕЛЮК ЕЛЕНА ФЕДОРОВНА,

кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, e-mail: [email protected]

ЛУКЪЯНЧИКОВ АЛЕКСЕЙ ИГОРЕВИЧ,

бакалавр экономического факультета, Южный федеральный университет, e-mail: alex_luka_21v@rambler. ru

В статье приводится классификация проблем, связанных с коррупционными аспектами функционирования системы размещения государственных заказов. Определены основные проявления коррупционных действий (бездействий) Заказчиков и Участников. Предложена собственная методика предоставления преференций для привлечения субъектов малого предпринимательства.

Ключевые слова: институты; экономическая безопасность; государственные закупки; оппортунистическое поведение.

A classification of problems related to corruption aspects in the procurement system is represented in the paper. The main manifestations of customers’ and members’ corrupt actions (inactions) are defined. The methodology of providing preferences to attract small businesses is proposed.

Keywords: institutions; economic security; public procurement; opportunistic behavior.

Коды классификатора JEL: B52, H41, H57.

Понятие «экономическая безопасность» появилось в лексиконе российских ученых и практиков, работающих в области управления экономикой, на рубеже XIX и XX веков. Оно было заимствовано из иностранной литературы и, по сути, представляет собой синтетическую категорию, образованную на стыке двух научных областей - экономики и политологии.

Негативные результаты экономических реформ 90-х вызвали повышенный интерес российских ученых к проблемам экономической безопасности и безопасности в целом. Приведем несколько определений понятия «безопасность», сформулированных российскими исследователями.

По мнению О.А. Белькова, экономическая безопасность - это качественно определенное состояние экономики страны, которое, с точки зрения общества, желательно сохранить либо развивать в прогрессирующих масштабах (Бельков 1994, 92).

© Е.Ф. Гуцелюк, А.И. Лукъянчиков, 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

Анализируя макро аспекты экономической безопасности, коллектив авторов: Е. Бухвальд, Н. Гловацкая, С. Лазаренко - предлагает понимать под этим термином уровень развития экономики, который обеспечивает экономическую, социально-политическую и военную стабильность в условиях воздействия неблагоприятных факторов (Бухвальд, Гловацкая и Лазаренко 1994, 26).

Академик Л.И. Абалкин считает, что экономическая безопасность - это состояние экономической системы, которое позволяет ей развиваться динамично, эффективно и решать социальные задачи и при котором государство имеет возможность вырабатывать и проводить в жизнь независимую экономическую политику (Абалкин 1994, 5).

Государственные закупки как инструмент экономического регулирования используются государством для привлечения потенциала частного предпринимательства для обеспечения устойчивого экономического роста и решения актуальных социально-экономических задач. Кроме того, государственные закупки используются как один из элементов системы поддержки экономической и социальной стабильности, т.е. для обеспечения экономической безопасности страны.

В экономической теории понятие «государственные закупки» равносильно понятию «общественные блага». Предоставление таких благ в современном мире является одной из ключевых задач практически для всех государств мира. Общественное благо по своей сути - это один из случаев несовершенства рынка, требующего вмешательства государства. Это вмешательство необходимо из-за неспособности рынка обеспечить размещение ресурсов в соответствии с данными индивидуальными предпочтениями, предполагающими соблюдение суверенитета потребителя (Самуэльсон 2004, 41).

Создание общественных благ государством уместно лишь в том случае, когда рыночные силы не обеспечивают оптимальных объёмов их финансирования. Но в то же время возможно и недопроизводство частных благ, потребление которых связано с позитивными (положительными) экстерналиями при отсутствии финансирования в виде субсидий из общественного сектора в частный.

Следовательно, институт государственных закупок направлен на сглаживание изъянов рынка, которые возникают при использовании ограниченных ресурсов. В частности, нейтрализации воздействия внешних эффектов, что является основой обеспечения экономической безопасности государства.

Однако вследствие того, что институт государственных закупок неразрывно связан с оппортунистическим поведением Заказчика и Участников размещения заказов, коррупционная составляющая данного института является одной из угроз экономической безопасности.

В своем ежегодном послании Федеральному Собранию РФ в 2010 г. Д.А. Медведев выразил свое мнение по важнейшим направлениям развития экономики, социальной сферы, политической системы страны, вопросам безопасности и обороны. Речь шла и о вопросах государственного и муниципального

управления, Президентом была отмечена важность реформы закона 94-ФЗ, поскольку «ситуация действительно уже вышла за грань разумного. Заложенные в нем цели, к сожалению, во многом остались декларациями»1.

За семь лет действия Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» был накоплен большой практический опыт функционирования системы размещения заказов, однако до сих пор существуют проблемы, связанные с коррупционными аспектами работы данной системы. В целом проблемы целесообразно классифицировать следующим образом:

1. Правовые - несоответствие ряда положений федеральных и региональных законов; неэффективность правового обеспечения процедур размещения заказа.

2. Организационно-методические - отсутствие методологии определения потребностей заказчиков; недостаточное методическое обеспечение по определению начальных (максимальных) цен на товары, работы, услуги; отсутствие типовой документации по размещению заказа.

3. Финансово-экономические - недостаточная взаимосвязь процедур размещения заказа с особенностями бюджетирования; несвоевременность расчетов с поставщиками.

4. Результативные - отсутствие системы мониторинга и контроля над результатами размещения заказа и исполнения контракта; отсутствие методологического обеспечения по оценке эффективности процедуры размещения заказа.

5. Кадровые - недостаточность квалифицированного управленческого персонала; отсутствие мотивации и системы стимулирования кадров.

Для определения путей выхода из сложившейся ситуации необходимо определить основные проявления коррупционных действий (бездействий) Заказчиков и Участников (см. табл. 1).

Заказчик должен осуществлять расчет начальной максимальной цены контракта (гражданско-правового договора) на основе научно либо практически обоснованных нормативов использования соответствующих продуктов и услуг. При определении начальной цены контракта требуется точный расчет количества закупаемых товаров, объема закупаемых работ и услуг. Однако из-за признаков оппортунистического поведения заказчиков и поставщиков, неравномерности распределения и асимметрии ценовой информации, неразвитости институтов рынка госзакупок, слабой конкурентоспособности экономических субъектов проблема имеет место быть.

В соответствии с нормативно-правовыми документами2 начальная (максимальная) цена должна соответствовать рыночному уровню цены на закупаемую продукцию вместе со стоимостью ее предполагаемой поставки, при расчете на-

1 См.: Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию. (http://kremlin.ru/news/9637).

2 См.: Письмо Минэкономразвития от 4 декабря 2008 г. № Д05-5503. (www.referent.ru).

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

чальной цены должны учитываться все факторы, влияющие на цену, такие, как: конъюнктура рынка, условия и сроки поставки и платежей, наличие сопутствующих услуг, обязательства сторон по контракту и т.д.

Таблица 1

Проявление коррупционных действий (бездействий) Заказчика и

Участника

Нарушения Заказчика Нарушения Участника размещения заказа

Завышения начальной (максимальной) цены контракта Сговор с Заказчиком

Необоснованное отклонение/допуск участника к торгам

Установление незаконных административных барьеров для участия в торгах Сговор с участниками

Ограничение конкурентных отношений путем установления требований к товару, работам и услугам, указывающих на одного производителя или исполнителя

Составлено на основе анализа реестра жалоб в ФАС. (http://zakupki.gov. ги/рдх/риЪИс/асйоп/зеагсЪ/сотрШпМгип), а так же информации официального сайта Следственного Управления СКРФ по РО (http://www.skrnd.ru/).

Рыночная оценка любого объекта представляет собой упорядоченный, целенаправленный процесс определения в денежном выражении стоимости объекта с учетом его полезности и ценности в условиях конкретного рынка. Рыночная стоимость объекта оценки - это наиболее вероятная цена, по которой объект оценки может быть отчужден на открытом рынке в условиях конкуренции, когда стороны сделки действуют разумно, располагая всей необходимой информацией, а на величине цены сделки не отражаются какие-либо чрезвычайные обстоятельства. При процедуре закупки стандартизированных товаров, работ, услуг расчет начальной цены контракта, по нашему мнению, должен осуществляться на основе 3 методов:

1. Рыночный (в том числе и по аналогам) - на основе ценовых источников путем вычисления средневзвешенной величины и применения различных корректировок на условия конкретных сделок вычисляется ориентировочный уровень цены на продукцию. В таком случае расчет осуществляется на основе фор-

„V пх п

мулы В = ——, где В - это средневзвешенная цена, х - цены поставщиков исхо-

п

дя из источников.

2. Затратный (ресурсный или сметный) - представляет набор и сложение (калькуляцию) цен его составляющих (работ, товаров, оборудования, стоимости

машин и механизмов) с учетом их объемов и трудозатрат. Применяется в основном в строительстве и на основе утвержденных методик и базисных цен. Представляет наиболее полный и достоверный расчет цены контракта.

3. Параметрический - определяет зависимость цены контракта от 1 или нескольких параметров (факторов). Затем осуществляется расчет по формуле jg = , где jyd - удельная цена параметра; j - цена существующего товара; П -

величина основного параметра. Применяется в основном при определении стоимости оборудования в зависимости от его мощности, производительности, размеров или другого определяющего технического параметра.

На данный момент для противодействия оппортунистическому поведению Заказчиков формируется институционально-правовая база, регламентирующая порядок определения начальной максимальной цены контракта на отдельные виды товаров3. Так, например, законодательно утверждена методика определения цены на медицинское оборудование стоимостью выше 500 тыс. рублей.

Таким образом, схему процесса принятия решения о начальной (максимальной) цене контракта можно представить следующим образом (см. рис. 1).

Рис. 1. Схема процесса принятия решения заказчиком о начальной (максимальной) цене контракта ___________________ Источник: (Самокрутова 2009, 32).

3 См.: Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования». (http://www.consultant.ru).

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

В целях эффективного использования средств бюджета и внебюджетных источников финансирования, совершенствования деятельности Заказчика в сфере размещения заказов, предотвращения коррупции в сфере размещения заказов автор предлагает внедрять в государственные учреждениях особые формы протоколов определения начальной максимальной цены контракта, форма и содержание которых будет включать в себя непосредственно решение комиссии о назначении начальной максимальной цены контракта (гражданско-правового договора) и непосредственно сам расчет цены с указанием методики расчета. Для снижения оппортунистического поведения комиссии по определению цены предлагаем включать данный протокол в документации о торгах с последующим опубликованием на официальном сайте.

Данная методика была внедрена на базе Федерального государственного бюджетного учреждения «Ростовский научно-исследовательский онкологический институт» Министерства здравоохранения и социального развития Российской Федерации.

При анализе табл. 2 можно сделать вывод, что ужесточение требований к определению начальной (максимальной) цены контракта ведет к повышению качества использования бюджетных средств, снижению возможного оппортунистического поведения Заказчика в лице комиссии по определению цены.

Таблица 2

Результаты внедрения формы протокола определения НМЦК в

организацию

Наименование параметра VI квартал 2011 года I квартал 2012 года

Количество заказов 173 165

Количество заявок поданных на торги 341 365

Количествово торгов, признанных несостоявшимися по причине подачи одной заявки 97 63

Среднее снижение НМЦК по итогам торгов,% 38,7 17,5

Количество расторгнутых контрактов по соглашению сторон 7 0

Составлено на основе мониторинга статистической отчетности по Форме 1-Торги ФГБУ «РНИОИ» Минздравсоцразвития РФ.

Необходимо подчеркнуть, что Федеральный закон №94-ФЗ, в значительной мере сузив коррупционную составляющую института государственных закупок, все же так и не смог решить многих проблем с мотивами оппортунистического поведения и снятия конфликта интересов. Главной причиной того, по нашему мнению, является отсутствие системы поощрения Заказчиков за экономию бюджетных средств.

Справедливо мнение Евраева М.Я. (Евраев 2008, 36), обосновывающе-

го необходимость модернизации Бюджетного кодекса Российской Федерации с целью создания мотивации получать экономию в результате проведения по-настоящему конкурентных торгов.

Следующим наиболее важным способом ограничения конкуренции для привлечения «своего» поставщика (исполнителя/подрядчика) для последующего получения «отката» является установление незаконных требований к участнику размещения заказа, т.е. установление незаконных административных барьеров.

Традиционно к институциональным барьерам рынка государственного заказа относят:

1. Систему лицензирования деятельности фирм;

2. Систему государственного контроля над ценами, над уровнем доходности, который может приводить к появлению неявных затрат, выраженных в потере части потенциальной прибыли;

3. Неформальные барьеры для входа на рынок, возникающие при неполноценном функционировании системы прокьюремента.

Существование данных институциональных барьеров есть ни что иное, как выражение двойственности функциональной роли государства, как участника рынка и как института, основная задача которого заключается в установлении правил и норм поведения субъектов рынка и контроле за их выполнением. Как институт государство является комплексом ограничений и правил, обеспечивающих процесс государственного регулирования и представляющих собой результат законотворчества исполнительной и законодательной властей различного уровня.

Целью введения таких ограничений или институтов является стремление государства к усилению контроля качеством товаров и услуг, проникновением на рынок некачественной или фальсифицированной продукции и т. д. Таким образом, побудительные стимулы для создания различного рода правил на рынке оказываются положительными и несут созидательный, а не разрушительный импульс. Но на пути своего воплощения они обрастают различными противодействиями и в результате превращаются зачастую в правила с двусмысленной трактовкой, что для обеспечения экономической безопасности более неблагоприятно, чем полное отсутствие правил. В итоге формируются институты, которые не только не способствуют развитию экономики, но и создают базу для всевозможных злоупотреблений со стороны аппарата чиновников.

Рассмотрим коррупционную составляющую действий заказчика при установлении требований к участникам размещения заказа и влияние данных действий на рынок государственных закупок на примере строительной отрасли.

Формируя аукционную (конкурсную) документацию на организацию строительства, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства до 2 сентября 2011 года, государственный заказчик руководствовался требованиями ч. 1 ст. 11 Федерального закона №94-ФЗ и ч. 2, ст. 52 ГК РФ, в

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

соответствии с которыми устанавливает требования наличия допусков СРО на осуществление отдельных видов работ. Данное требование привело к тому, что для участия в процедуре размещения государственного заказа на выполнение работ по капитальному ремонту объектов капитального строительства участнику размещения заказа необходимо было иметь до 30-40 видов допусков СРО. Данная норма закона не позволяла принимать участие в торгах малым и средним компаниям, нацеленным на занятие одним или несколькими видами деятельности, например подрядные работы по электрике. Такая нормативно-правовая база способствовала ухудшению институциональной конкурентной среды на рынке государственного заказа, что приводит к излишней концентрации и централизации субъектов в строительной отрасли.

Ситуация коренным образом изменилась после того, как ФАС инициировала изменения в Градостроительном кодексе. По торгам, размещенным после 2 сентября 2010 г., Участник размещения заказа для участия в торгах обязан иметь допуск СРО на осуществление функций генерального подрядчика. Это необходимое и достаточное условие. В случае, если такой допуск у участника размещения заказа отсутствует, он не допускается к участию в торгах вне зависимости от наличия у него обычных допусков. Таким образом, предпринимателям для участия в госзаказе на строительные работы необходимо получить допуск на генподряд. Его наличие позволяет участвовать в торгах и привлекать к работе по контракту субподрядчиков, но не позволяет генеральному подрядчику самостоятельно выполнять данный контракт, если у него нет необходимых допусков СРО.

Данные изменения в законодательстве в значительной мере способствуют развитию конкурентных отношений и привлечению малого бизнеса в строительную отрасль рынка государственного заказа.

Для дальнейшего становления системы и более эффективного запу-ска механизма необходимо исключить некоторые виды работ из перечня, утвержденного законодателем, а также переориентировать мелкие компа-нии на работы, по которым не требуется допуски СРО.

Однако исключение видов работ из перечня может повлечь за собой негативные последствия. Механизм саморегулирования подразумевает под собой страхование Заказчика от рисков некачественного выполнения подряда или неисполнения гражданско-правового договора (контракта) в целом.

На наш взгляд решить данную проблему возможно за счет расширения практики предоставления преференций для субъектов малого предпринимательства (СМП), путем введения обязательной нормы, в соответствии с которой к исполнению гражданско-правового договора генеральный подрядчик, не являющийся СМП, обязан привлекать по договору субподряда на отдельные виды работ СМП.

Мы предлагаем собственную методику предоставления преференций для привлечения субъектов малого предпринимательства (см. рис. 2).

Рис. 2. Методика предоставления преференций для СМП при размещении

государственного заказа Составлено автором.

Данный способ предоставления преференций для СМП в значительной мере позволит сохранить баланс интересов Заказчика, которому важен результат выполненных работ, и малых предприятий, которые смогут получить выход на новые рынки, а также устранить мотивацию Заказчика для совершения коррупционных деяний.

Как показывает опыт борьбы с оппортунистическим поведением, полностью устранить коррупцию в государственных закупках пока не удалось ни в одной стране, но данный факт вовсе не означает неэффективность использования мер по снижению коррупционной составляющей.

Проведя развернутое исследование теоретико-методологической базы действий, связанных с оппортунистическим поведением, мы считаем, что наиболее эффективным методом борьбы с коррупционной составляющей системы государственных закупок являются методы:

1) психологический;

2) технический;

3) метод регламентации процессов.

Психологический метод позволяет воздействовать на первопричину возникновения оппортунистического поведения. Данный метод основан на проведении проверок анкетных данных, биографий кандидатов на занимаемые должности. Это дает возможность не допускать к занимаемым должностям лиц, имевших судимости или уволенных с предыдущей работы за коррупционные проступки. Весьма эффективным психологическим методом к снижению коррупционных действий является четкий мониторинг действий сотрудников внутри

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012

самого предприятия и со стороны контролирующих органов. С одной стороны, данные действия должны вызывать «репрессионный» эффект, создавая условия «неотвратимости» наказания, с другой - должна быть создана система финансовой и нефинансовой мотивации сотрудников.

Технические методы в значительной мере снижают вероятность сговора участников проведения процедуры размещения заказа. Данные методы включают в себя: применение информационных технологий при размещении заказа (электронные формы торгов), оборудование мест проведения вскрытия конкурсных конвертов устройствами видео/аудио записи, создание единых реестров цен на типовые группы товаров (применение опыта Администрации общих услуг США).

Регламентация процессов проведения торгов направлена на осуществление всех форм закупок в полном соответствии с формализованными правилами и процедурами. В этом случае необходимо осуществлять процесс противодействия оппортунистическому поведению одновременно по двум направлениям:

1. Создание эффективной теоретико-методологической базы управления институтом государственных закупок. На сегодняшний день Федеральный закон от 25 июля 2005 г. №94-ФЗ четко регламентирует только процесс размещения заказа, а этапы, предшествующие размещению, и ход исполнения государственного контракта (гражданско-правового договора) недостаточно четко зафиксированы, из-за чего подразумевают принятие субъективных решений.

2. Создание четких механизмов контроля, подразумевающих не только последующий аудит торгов и исполнений контрактов (гражданско-правовых договоров), но и текущие проверки на основании жалоб и информации, поступающей от ЭТП и ООС.

Можно сделать вывод, что противодействие оппортунистическому поведению в госзакупках в основном направлено на совершенствование механизмов отбора участников размещения заказа, с одной стороны, и увеличение ответственности за нарушения норм законодательства в сфере размещения заказа - с другой. Но почти не уделяется внимание снятию конфликта интересов и созданию положительных стимулов для государственных заказчиков.

Эффективная институциональная структура в сфере государственных закупок формируется медленнее, чем хотелось бы вследствие отсутствия у индивидов и групп интересов, связанных с государственными закупками, а также соответствующих стимулов. Напротив, стимулы и мотивы, определяющие существование правил и институтов, способствующих оппортунистическому поведению, довольно сильны. Институциональные изменения в сфере государственных закупок должны способствовать также и созданию положительных стимулов для государственных и муниципальных заказчиков. Таким образом, стимулы должны предусматривать материальную заинтересованность государственных заказчиков в экономии бюджетных средств.

ЛИТЕРАТУРА

Послание Президента Российской Федерации Дмитрия Анатольевича Медведева Федеральному Собранию. (http://kremlin.ru/news/9637).

Постановление Правительства РФ от 3 ноября 2011 г. № 881 «О порядке формирования начальных (максимальных) цен контрактов (цен лотов) на отдельные виды медицинского оборудования для целей их включения в документацию о торгах на поставку такого оборудования». (http://www.consultant.ru).

Письмо Минэкономразвития от 4 декабря 2008 г. № Д05-5503. (www.referent.

ги).

Абалкин Л.И. (1994). Экономическая безопасность России: угрозы и их отражение // Вопросы экономики. № 12.

Бельков О.А. (1994). Понятийно-категориальный аппарат концепции национальной безопасности // Безопасность. № 3.

Бухвальд Е., Гловацкая Н. и Лазаренко С. (1994). Макроаспекты экономической безопасности: факторы, критерии и показатели // Вопросы экономики. № 12.

Евраев М. (2008). 94-ФЗ как прорывной закон в борьбе с коррупцией // Госзаказ. № 11.

Самокрутова О.Г. (2009). Проблемы определения начальной цены контракта в системе государственных и муниципальных закупок // Власть и управление на Востоке России. № 2.

Самуэльсон П.Э. (2004). Чистая теория общественных расходов // Вехи экономической мысли. Том 4. Экономика благосостояния и общественный выбор. / Под общ. ред. А. П. Заостровцева. СПб: Экономическая школа.

JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том3, №1. 2012