CC BY
443
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
www.hjournal.ru
DOI: 10.17835/2078-5429.2015.6.4.154-161
ЭКОНОМИЧЕСКИЕ РИСКИ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК*
БЕЛОКРЫЛОВА ОЛЬГА СПИРИДОНОВНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]
ГУЦЕЛЮК ЕЛЕНА ФЕДОРОВНА,
кандидат экономических наук, доцент кафедры экономической теории Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону,
e-mail: [email protected]
В статье на основе реализации комплексного подхода проведен аудит экономических рисков, возникающих на всех этапах закупок для государственных и муниципальных нужд как со стороны заказчиков, так и со стороны участников торгов. Выделены этапы закупок в рамках единой контрактной системы, которые характеризуются наиболее высокими экономическими рисками: планирование, определение поставщика, заключение и исполнение контракта. Предложен ряд мер по локализации экономических рисков, в частности внедрение комплаенспрограмм, институционализирующих соблюдение организацией антикоррупционного законодательства; повышение квалификации специалистов по госзакупкам и усиление контроля через централизацию закупок.
Ключевые слова: контрактная система; экономические риски; определение поставщика; коррупционные риски; этапы цикла госзакупки; план -график; объект закупки; транспарентность инфорсмента контракта; комплаенс-программы.
ECONOMIC RISKS OF THE SYSTEM OF STATE AND MUNICIPAL PROCUREMENT
BELOKRYLOVA OLGA, S.,
Doctor of Economics (DSc), Professor of the Department of Economics, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]
GUTSELUK ELENA, F.,
Candidate of Economic Sciences (PhD), Associate Professor of the Department “Economic Theory”, Southern Federal University, Rostov-on-Don, e-mail: [email protected]
* Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 15-02-00487213.01-24/2013-132 «Экономические и правовые риски российской системы государственных и муниципальных закупок: факторы, оценка, меры снижения (локализации)».
© Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф., 2015
Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок
155
In the paper the audit of economic risks at all stages of procurement for state and municipal needs from both customers and bidders is carried out on the basis of the implementation of the integrated approach . Stages in the procurement under a single contract system, which is characterized by the high economic risks are planning, supplier selection, conclusion and execution of the contract. A number of the measures according to the localization of economic risks are offered, in particular the implementation of compliance programs, which institutionalize the compliance by the organization, anti-corruption legislation; increasing qualification of specialists in public procurement and increased control through centralization of procurement.
Keywords: the contract system; economic risks; supplier selection; risks of corruption; stages of procurement; the schedule; the subject matter of the procurement; the transparency of enforcement the contract; compliance program.
JEL: H57, B52, D44.
Экономические риски как атрибут рыночной экономики
Экономические риски являются объективно необходимым атрибутом, присущим любой предпринимательской деятельности, поскольку она характеризуется высокой степенью неопределенности вследствие информационной асимметрии (Меркулова, 2014). Более того, по Ф. Найту, само существование предпринимательских структур в рыночной экономике «является прямым следствием фактора неопределенности» (Найт, 2003. С. 259). Экономические риски предпринимательской деятельности обусловлены также негативными изменениями как внешних факторов, например, конъюнктуры рынка, которые не зависят от эффективности функционирования хозяйствующего субъекта, так и внутренних, в частности, оппортунистическое поведение контрагента. Система государственных и муниципальных закупок как рыночный, точнее, квазирыночный (Корытцев, 2009) механизм удовлетворения потребностей общественного сектора также сопряжена с высокими экономическими рисками.
Большинство экономистов, анализируя природу, причины и виды риска, принимают во внимание лишь предпринимательские риски, а потребительские практически не рассматриваются. Между тем анализ взаимодействий субъектов рынка государственных и муниципальных закупок показывает высокую степень риска неудовлетворения потребностей общественного сектора, поскольку основным потребителем, от лица которого действует чиновник, осуществляющий закупку, является общество. Конечно, степень удовлетворения государственных и муниципальных нужд зависит от многих факторов: политики государства в экономической и законодательной областях, качества планирования потребностей, обоснованности закупок и их финансового обеспечения, рациональности или нерациональности действий заказчиков, деятельности предпринимателей по выполнению государственного контракта, качества исполнения его условий, каждый их которых характеризуется определенной степенью риска.
Несмотря на негативное воздействие рисковых событий на экономику, риск является неотъемлемым компонентом рыночного предпринимательства и в этом контексте выступает фактором движения экономической системы. Современная рыночная экономика функционирует в постоянно изменяющихся условиях хозяйственной деятельности, рыночной конъюнктуры, поведения субъектов рынка. Хаотичность экономической жизни позволила П. Друкеру назвать время постиндустриального общества «эпохой без закономерностей» (Друкер, 1992).
Нестабильность рыночной экономики обусловливает рост неопределенности экономической динамики, а следовательно, и риска как показателя, характеризующего неопределенность. Следовательно, анализ экономического содержания неопределенности и риска продиктован необходимостью учета этих факторов при принятии решений в условиях рынка на всех уровнях экономики, в
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
156
Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф.
том числе и при организации закупочной деятельности.
Коррупционный риск в общественном секторе
В отличие от других отраслей экономики, где доминирует частнохозяйственная форма организации, в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд важнейшим типом риска, угрожающим экономической безопасности государства, выступает коррупционный риск. Данные международных организаций показывают на то, что в процессе рыночно-трансформационных преобразований масштабы коррупционных практик не сократились (см. табл. 1). На наш взгляд, в значительной мере это обусловлено растущими с расширением государственных расходов масштабами коррупции в сфере госзакупок как значимой составляющей государственного сектора. При этом проблема сохраняется, несмотря на интенсивные реформы и трансформации в этой сфере на протяжении последнего десятилетия.
Таблица 1
Рейтинг России по Индексу восприятия коррупции (ИВК)
Годы Количество обследованных стран Место в списке обследованных стран ИВК
1996 54 48 2,6
1997 52 49 2,3
1998 85 76 2,4
1999 99 82 2,4
2000 90 89 2,6
2001 91 79 2,3
2002 102 71 2,7
2003 133 86 2,7
2004 146 90 2,8
2005 159 126 2,4
2006 163 127 2,5
2007 180 143 2,3
2008 180 147 2,1
2009 180 146 2,2
2010 180 154 2,1
2011 183 143 2,4
2012 174 133 28
2013 177 127 28
2014 174 136 27
Источник: Corruption perception index 1995-2014 (Transparency International. (http:/ / www.transparency.org).
Контрактная система как институт локализации рисков
С целью минимизации экономических и коррупционных рисков с 2014 г. идет активное становление контрактной системы в сфере закупок для государственных и муниципальных нужд, которая представляет собой совокупность участников закупок, осуществляемых ими действий, в том числе с использованием общероссийского сайта закупок в соответствии с законодательством РФ (Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», 2013. Ст. 3). Ключевым фактором снижения экономических рисков в контрактной системе является, на наш взгляд, добросовестное поведение всех ее участников на всех ее этапах. В качестве участников контрактной системы выступают заказчики -государственные и муниципальные, а также участники закупок, т.е. юридическое лицо независимо от его организационно-правовой формы, формы собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением зарегистрированных в офшорных зонах, или любое физическое лицо, в том числе
Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок
157
зарегистрированное в качестве индивидуального предпринимателя (Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», 2013. Ст. 3, п. 4).
Риски оппортунистического поведения участников рынка госзакупок
Зона экономических рисков в системе госзакупок существенно расширяется вследствие оппортунистического поведения участников рынка госзакупок, тестируемого на всех этапах контрактной системы (см. рис. 1).
Рис. 1. Составляющие контрактной системы с высокими рисками
Первым этапом единого цикла закупки для удовлетворения потребности в товарах, работах, услугах выступает формирование самой этой потребности. В контрактной системе для этого используются план закупок и план-график закупок. До 1 января 2016 г. заказчики формируют только план-график закупок, а в 2016 г. на 2017 г. будут впервые сформированы планы закупок. На наш взгляд, уже этот начальный этап цикла закупки характеризуется таким экономическим риском, как снижение эффективности удовлетворения государственных и муниципальных нужд, поскольку цели формирования плана-графика закупок достаточно многообразны и включают:
- планирование объемов и номенклатуры закупок, обеспечивающих удовлетворение соответствующих потребностей общественного сектора,
- информирование потенциальных поставщиков,
- повышение открытости и прозрачности закупочной деятельности,
- обеспечение конкуренции,
- снижение уровня коррупции в сфере закупок.
Но заказчики с рентоориентированным поведением достаточно часто необоснованно завышают объемы закупок через увеличение начальной (максимальной) цены контракта. С другой стороны, определенные в плане-графике общественные потребности выступают в качестве сигнала предпринимателям о величине и ассортименте государственного и муниципального спроса. При этом важнейшей составляющей экономического риска на данном этапе закупки является некачественное формирование заказчиками планов-графиков, которое
обусловливает их неоднократное изменение, дезориентирующее потенциальных поставщиков. Так, число изменений планов-графиков федеральными органами власти колеблется от 2 до 160 версий в год (Ежегодный доклад "О системе закупок в Российской Федерации", 2014. С.18). Частое внесение изменений в план-график
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
158
Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф.
повышает степень неопределенности информации относительно потребностей заказчика и увеличивает экономические риски поставщика. Низкое качество его составления проявляется также в некорректности заполнения формы плана-графика заказчиками, когда в столбце «Минимальные требования, предъявляемые к товарам, работам, услугам» указывается ссылка на документы, которые станут доступны участникам закупок только после размещения извещения о закупке: "согласно документации", "согласно спецификации,
техническому заданию" и т.п. (см. рис. 2). Такой план-график не обеспечивает участников торгов информацией о реальных потребностях заказчика.
Рис. 2. Некорректное оформление плана-графика как фактор риска неэффективности
исполнения госконтракта.
Источник: Сведения о плане графике №44201603293000102001(http://zakupki.gov.ru/pgz/
public/action/planview/main?
source=epz&activeTab=PTG&planPositionId=157774920&planGraphRevisionId=5783548);
Сведения о плане графике №44201601731000023001 (http://zakupki.gov.ru/pgz/public/
action/planview/main?
source=epz&activeTab=PTG&planPositionId=261068538&planGraphRevisionId=7221830).
Для локализации экономического риска такого типа при планировании закупок заказчик должен указать в плане-графике, в извещении о закупке, в документации о закупке обоснованную начальную (максимальную) цену контракта. Ее обоснование для большинства закупок заказчик проводит с помощью анализа рынка, где основным источником информации являются ответы поставщиков на запросы заказчика. Достоверность полученной информации, а значит, и степень экономического риска зависят от следующих факторов:
- качество направленного запроса заказчиком: содержит ли запрос всю необходимую информацию об объекте закупок, его объеме, финансовых условиях контракта, наличия обеспечения заявки и контракта при проведении и заключении контракта, сроках и способе определения поставщика;
- добросовестность поставщика при подготовке ответа на запрос: поскольку многие поставщики в своих ответах на такие запросы преднамеренно завышают цену, то для минимизации экономического риска, связанного с недобросовестным поведением поставщиков при предоставлении заказчику коммерческих предложений, на наш взгляд, целесообразно при анализе рынка использовать несколько источников информации, прежде всего, информацию об исполненных контрактах из реестра контрактов;
- скорость получения ответов о цене объекта закупки: в условиях характерной для рецессионного этапа развития российской экономики,
Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок
159
отличающегося высокой степенью макронестабильности, чем раньше будут получены коммерческие предложения от поставщиков, тем выше риск неактуальности используемой для оценки контракта цены на момент проведения закупок.
Таким образом, для снижения экономических рисков на этапе планирования закупок заказчикам необходимо более ответственно подходить к формированию плана-графика закупок, использовать несколько источников информации при обосновании начальной (максимальной) цены контракта.
Риски снижения качества удовлетворения общественных потребностей на
этапе определения поставщика
Наибольшей степенью экономических рисков как для заказчиков, так и для поставщиков, характеризуется этап определения поставщика. На наш взгляд, они классифицируются по критериям документирования процесса закупки следующим образом:
- описание объекта закупки, когда прописываемые требования к закупаемому объекту намеренно не соответствуют имеющимся ресурсам (финансовым, кадровым) потенциальных поставщиков, поскольку "затачиваются" под афиллированную фирму; предъявляются избыточные требования; указанное в техническом задании качество товаров, работ, услуг не соответствует начальной (максимальной) цене, заложенной в проект контракта; отсутствуют достаточные для формирования заявки технические характеристики; включаются в документацию требования, ограничивающие участие других поставщиков, т.е. документация разрабатывается под определенного поставщика; описываются характеристики объекта закупки, ведущие к ограничению конкуренции через включение требований, характерных только для одного производителя;
- формирование извещения и документации, проекта контракта, т.е. наличие в документации об осуществлении закупки обязательных требований к участнику закупки, не предусмотренных законодательством, неопределенность и противоречивость условий определения поставщика, условий контракта, его исполнения, приемки, гарантийных обязательств (возникновение риска выбора определенного поставщика), несоответствие наименования объекта закупки наименованию, указанному в спецификации, техническом задании и предмету проекта контракта, необоснованное расширение (ограничение), упрощение (усложнение) необходимых условий контракта, непоследовательное изложение требований к товарам, работам, услугам (когда такие требования разрознены, включены в различные части документации о закупке), отсутствие инструкции о порядке заполнения заявки, объединение в одном лоте товаров, работ, услуг, функционально и технологически не связанных между собой, включение в проект контракта условий, заведомо предполагающих заключение договоров субподряда с определенными организациями, установление сроков исполнения обязательств по контракту, не позволяющих их исполнить, отсутствие в проекте контракта условий об ответственности заказчика за неисполнение, ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом (Гуцелюк, 2015. С. 48-50);
- размещение извещения о закупке в единой информационной системе, когда заказчики прибегают к различным инструментам сокрытия информации о проводимых ими закупках от потенциальных поставщиков путем замены букв, написанных на кириллице, на латинские буквы, которые визуально выглядят одинаково, например «а, с, е, о»; намеренно допускают орфографические ошибки в предмете закупок; ставят знак тире в середине слова, а также пробелы между буквами внутри слова, - все это приводит к снижению степени информированности о проводимых закупках и, как следствие, понижает уровень конкуренции на торгах;
- оценка заявок и выбор победителя - риски как необоснованного отклонения участников, так и необоснованного допуска, риски оценки заявок по
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
160
Белокрылова О. С., Гуцелюк Е. Ф.
критериям и основаниям, не предусмотренным законодательством, что при осуществлении государственного контроля в последующем ведет к административной ответственности заказчика (Нечаев, Дюжиков и Тищенко, 2015).
Экономические риски неисполнения госконтракта
На этапе заключения и исполнения государственных и муниципальных контрактов экономические риски возникают в следующих ситуациях:
- при заключении контракта по результатам конкурса и аукциона победитель должен предоставить обеспечение контракта в форме банковской гарантии и залога денежных средств, но по результатам проведенного исследования в Южном федеральном округе распространен способ обеспечения исполнения контракта в виде внесения денежных средств преимущественно при небольших заказах, а значит, необходимо развивать институт банковской гарантии в сторону снижения издержек и увеличения эффективности, в том числе через повышение уровня транспарентности механизма инфорсмента контракта (Белокрылое, Цыганков и Наливайко, 2015. С. 91);
- одним из самых существенных для заказчика рисков является неисполнение или некачественное исполнение заключенных контрактов, поскольку потребителем результатов исполнения большинства таких контрактов является население, зачастую социально незащищенное — дети, люди пожилого возраста, инвалиды, больные, что требует ужесточения степени ответственности со стороны поставщиков.
Таким образом, для потенциальных поставщиков важнейшим фактором локализации экономических рисков, прежде всего риска коррупции, выступает внедрение комплаенс-программ1, институционализирующих соблюдение
организацией антикоррупционного законодательства и обеспечивающих защиту бизнеса от коррупционных проявлений. В целях локализации экономических рисков для заказчиков необходимо повышение квалификации специалистов по госзакупкам и усиление контроля, например, через централизацию закупок.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ:
Белокрылов К. А., Цыганков С. С. и Наливайко С. В. (2015). Обеспечение контракта как механизм снижения рисков его неисполнения // Вопросы регулирования экономики, Т. 6, № 3, с. 82-94.
Друкер П. Ф. (1992). Рынок: как выйти в лидеры: Практика и принципы. М., СПб.: Бук Чембер Интернешнл.
Гуцелюк Е. Ф. (2015). Определение признаков наличия коррупционных рисков в извещении и документации о закупке // Современные тенденции экономического развития. Ростов н/Д: Изд. ЮФУ.
Ежегодный доклад "О системе закупок в Российской Федерации" - 2014. М.: НИУ «Высшая школа экономики», 2015.
Корытцев М. А. (2009). Институциональная структура и механизмы функционирования квазирынков в общественном секторе. Ростов н/Д: Содействие -XXI век.
Меркулова Е. П. (2014). Информационная асимметрия на рынке образовательных услуг. Иркутск: Изд. ИГУ.
Найт Ф. Х. (2003). Риск, неопределенность и прибыль. М.: Дело.
Нечаев А. Д, Дюжиков С. А. и Тищенко Е. В. (2015). Административноправовые риски системы государственных и муниципальных закупок // Вопросы, регулирования экономики, Т. 6, № 3.
Сведения о плане графике №44201601731000023001. (http://zakupki.gov.ru/ pgz/public/action/planview/main?source=epz&activeTab=PTG&planPositionId= 261068538&planGraphRevisionId=7221830 — Дата обращения: 14.12.2015).
1 «Комплаенс» в переводе с английского означает соответствие каким-либо внутренним или внешним требованиям или нормам.
Экономические риски системы государственных и муниципальных закупок
161
Сведения о плане графике №44201603293000102001. (http://zakupki.gov.ru/ pgz/public/action/planview/main?source=epz&activeTab=PTG&planPositionId= 157774920&planGraphRevisionId=5783548 — Дата обращения: 14.12.2015).
Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?base=LAW; n=148532;req=doc. - Дата обращения: 11.09.2015).
Corruption Perception Index 1995-2014. Transparency International. (http:// www.transparency.org - Дата обращения: 13.09.2015).
REFERENCES
Annual Report "On the Procurement System in the Russian Federation" in 2014. The National Research University "Higher School of Economics", 2015. (In Russian).
Belokrylov K. A., Tsygankov S. S. and Nalivayko S. V. (2015). Enforcement of the contract as a mechanism reducing the risk of non- performance. Journal of Economic Regulation, vol. 6, no. 3, pp. 82-94. (In Russian).
Corruption Perception Index 1995-2014. Transparency International. (http:// www.transparency.org - Access Date: 13.09.2015).
Drucker P. F. (1992). The market: how to become a leader: Practice and principles. Moscow, SP "Book Chamber International". (In Russian).
Federal Law of April 5, 2013 № 44-FZ "On the Contract System in the Procurement of Goods, Works and Services for Governmental and Municipal needs". Legal Reference System "Consultant Plus". (http://base.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi? base=LAW;n=148532;req=doc - Access Date: 11.09.2015). (In Russian).
Gutseluk E. F. (2015) Definition of signs of corruption risks in the notice and documentation about purchase. // Modern Trends in Economic Development: Proceedings of Scientific-Practical Conference of Young Scientists of Federal Universities "Long-Term Trends in Development of Economic Education in Modern Russia" / Ed. by E. V. Mikhalkina, E. F. Shchipanov. Rostov-on-Don, Publ. House of Southern Federal University. (In Russian).
Information of the Schedule no. 44201601731000023001. (http://zakupki.gov.ru/ pgz/public/action/planview/main?source=epz&activeTab=PTG&planPositionId =261068538&planGraphRevisionId=7221830 - Access Date: 14.12.2015). (In Russian).
Information of the Schedule no. 44201603293000102001. (http://zakupki.gov.ru/ pgz/public/action/planview/main?source=epz&activeTab=PTG&planPositionId= 157774920&planGraphRevisionId=5783548 - Access Date 14.12.2015). (In Russian).
Knight F. H. (2003). Risk, uncertainty and profit. Moscow, Case [Delo] Publ. (In Russian).
Korytcev M. A. (2009). Institutional structure and mechanisms of functioning of quasi-market in the public sector. Rostov-on-Don, Publ. House “Assistance - XXI Century”. (In Russian).
Merkulova E. P. (2014). Information asymmetry in the market of educational services. Irkutsk, Publ. House of IGU. (In Russian).
Nechaev D. A., Dyuzhikov S. A. and Tishchenko E. V. (2015). Administrative and legal risks of the system of public procurement. Journal of Economic Regulation, vol. 6, no. 3. (In Russian).
JOURNAL OF ECONOMIC REGULATION (Вопросы регулирования экономики) • Том 6, №4. 2015
