CC BY
181
www.hjournal.ru DOI: 10.17835/2078-5429.2017.8.3.057-070
МЕХАНИЗМЫ ОБЩЕСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ: НАПРАВЛЕНИЯ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ1
БЕЛОКРЫЛОВА ОЛЬГА СПИРИДОНОВНА,
доктор экономических наук, профессор кафедры экономической теории, Южный федеральный университет, г. Ростов-на-Дону, e-mail: [email protected]
В статье обосновано возрастание значимости гражданского общества как в обсуждении насущных проблем развития общества, так и в их решении, что потребовало его формальной институционализации в законодательстве. Выявлены на основе сравнительного анализа мирового опыта субъекты общественного контроля в развитых странах, выделена в качестве его необходимой материально-вещественной предпосылки высокая степень электронизации государства в целом и системы публичных закупок в частности, осуществлен мониторинг его формально институционализированных субъектов в РФ. Представлены статистические данные, характеризующие процесс расширения общественного !н сектора России, детерминирующий масштабность сложившейся системы публичных закупок. Выявлены см особенности и эффекты (в том числе негативные) растущей транспарентности корпоративных ^ закупок, поставлена проблема определения оптимальной степени информационной прозрачности закупок ° корпоративных организаций государственного сектора для конкурентов, в том числе зарубежных. На оо этой основе категориально охарактеризована эффективность участия институционализированных [о
субъектов гражданского общества в различных формах общественного взаимодействия с органами власти, прежде всего в сфере публичных закупок. Структурирован механизм ее повышения и предложены соответствующие направления. Выделены проблемные зоны механизмов общественного контроля, тестированы направления их локализации. Сделан обоснованный вывод о том, что активизация контроля закупочных процедур со стороны гражданского общества способствует, с одной стороны, предотвращению потерь ограниченных в условиях начавшегося выхода из кризиса бюджетных средств, а с другой - обеспечивает консолидацию гражданского общества как в области контроля государства, так и в решении социально-политических проблем общественного развития в целом.
Ключевые слова: прокьюремент, транспарентность, электронное государство, гражданское общество, общественный контроль, механизмы, эффективность.
PUBLIC CONTROL MECHNISMS: EFFICIENCY IMPROVEMENT DIRECTIONS
e-mail: [email protected]
The article substantiates increasing importance of civil society in the discussions about vital problems of its development, as well as the resolution of these problems, which required its formal institutionalization
1 Работа выполнена в рамках гранта РГНФ № 16-32-00055 «Механизм участия институтов гражданского общества в повышении эффективности системы государственных закупок в РФ».
ок
m
X
а в
о р
s
л Ь
е р
ы
о
о р
с
о
m
OLGA S. BELOKRYLOVA, p
§
Doctor of Economics (DSc), 3 Professor of the Department of Economics, lu Southern Federal University, Rostov-on-Don, o
о о ш
LL
о <
ее
© Белокрылова О. С., 2017 о
in legislation system. The subjects of public control in developed countries have been identified on the basis of a comparative analysis, the high degree of electrification of the state as a whole and of the system of public procurement in particular has been identified as its necessary material precondition, and its formally institutionalized entities in Russian Federation have been monitored. Statistical data, which characterizes the process of Russian public sector expansion and determines the scale of the established system ofpublic procurement, has been presented. The article identifies features and effects (including negative ones) of escalating transparency of corporate procurement, and formulates the problem of defining the optimal level of informational transparency of procurement of public sector corporate organizations with regard to the competitors, including foreign ones. On this basis, the effectiveness of participation of institutionalized subjects of civil society in various forms of public interactions with authorities, primarily in the field of public procurement, are categorically characterized. The mechanism of how to increase this effectiveness is structured, and corresponding courses of action are offered. The problematic areas of public control mechanisms are determined; the ways of their localization are tested. The sound conclusion is made, saying that revitalization of control over procurement procedures on the part of civil society, on the one hand, contributes into prevention of loss of budget resources that are limited under going-out-of-crisis conditions, while on the other hand it assures consolidation of civil society in the domain of State control, as well as in the resolution of social and political problems of social development on the whole.
Keywords: procurement, transparency, e-state, civil society, public control, mechanisms, efficiency.
g JEL: H21, H57, D82 см
^ Электронизация государства как предпосылка
- общественного контроля гражданского общества
5 Развитие демократических основ общества обусловливает превращение гражданского
общества, характеризующегося способностью его членов- граждан организовывать себя
% для преследования определенных общих целей в рамках формальных институтов
^ (Heidbreder, 201, p. 6), и его наиболее активных представителей сначала в значимый
| субъект представления интересов общества в различных сферах общественной
о жизни, а затем и его институциональную (законодательную) легитимизацию. Однако
§ для обеспечения эффективности участия гражданского общества как в обсуждении
^ важнейших проблем общества, прежде всего новых законопроектов, так и в повышении
^ его значимости при их решении необходимо формирование материально-технических m
о и социально-экономических предпосылок как исходных причинных условий, <
объективно предполагающих изменение сущностных характеристик взаимодействия ф государства, бизнеса и гражданского общества (Белокрълов и Кетова, 2010). В качестве
15 о
важнейшей материально-технической предпосылки, обусловившей возможность
о расширения общественного участия в контроле деятельности чиновников в целях
§ снижения коррупции выступает стремительно развивающаяся в современном мире
информатизация, в том числе электронизация государства (Белокрылова и Фролова,
^ 2013). К настоящему времени накоплен опыт положительного влияния электронного
^ государства2 на снижение коррупционной составляющей в деятельности органов власти
13 в разных странах за счет повышения степени ее прозрачности для общества (Бальсевич, о
ш Пивоваров и Подколзина, 2012, с. 85). Именно электронизация государства стала о необходимым условием транспарентности информации о реализации государством 2 своих функций для гражданского общества, в том числе на стадии подготовки ^ законодательных актов через их обсуждение. С другой стороны, электронизация
щ 2 России в 2016 г. присвоен «высокий» индекс развития электронного правительства (OnlineServiceIndex — OSI) (значение между 0.50 и 0.75), 2-я группа стран в рейтинге (1— очень высокий, более 0.75). OSI является составным показателем, измеряющим использование ИКТ правительствами в целях предоставления государственных услуг на национальном уровне <С для всех 193 государств — членов ООН. Значения индекса не предназначены для абсолютных измерений, они фиксируют онлайн-показатели стран по отношению друг к другу в определенный момент времени, т.е. лучшие текущие практики. Но в целом по уровню развития электронного правительства Россия опустилась в 2016 г. на 35-е место с 27-го, которое она занимала в предыдущем рейтинге 2014 г. (E-Government, 2016).
О
О
закупочных процедур определяется, например, К. Лайсонсом и М. Джиллингемом в качестве прогрессивного мирового тренда 2000-х гг. в сфере управления закупками как государства, так и бизнес-структур, реализуемого через следующие их изменения: интернетизация; автоматизация; приоритизация этапа оценки поставщиков, их отбора и управления ими в рамках закупочной деятельности; централизация закупок как конкурентное преимущество; интеграционное взаимодействие с поставщиками; обмен информацией членов цепей поставок; координация деятельности поставщиков; взаимовыгодные переговоры; рост компетенций межличностных коммуникаций (Лайсонс и Джиллингем, 2005, с.12).
Расширение масштабов системы публичных закупок
Для выполнения своих функций, прежде всего производства общественных благ в сфере масштабного государственного сектора (Аверкиева и Белокрылое, 2013, с. 26-41), т.е. обеспечения жизнедеятельности и развития государственных и муниципальных учреждений, государство закупает необходимые товары, работы, услуги за счет бюджетных и внебюджетных источников финансирования. В свою очередь, эффективность этих закупочных процедур обеспечивает надлежащий уровень качества исполнения функций государственных, муниципальных учреждений и организаций корпоративного сектора и достигается через институты обеспечения информационной открытости нужд учреждений, транспарентности процедур отбора участников в конкурентных процедурах публичных закупок.
Расширение государственного сектора в последние десятилетия вследствие принятия на себя государством все большего количества функций обусловливает как масштабность спроса государства на различных отраслевых рынках, так и растущие объемы планируемых и используемых для этого финансовых ресурсов государства. Объем государственных и муниципальных закупок, а также закупок регулируемых организаций в 2016 г., составил более 32 трлн руб.: в единой информационной системе в сфере закупок (ЕИС) в 2016 г. размещено извещений о бюджетных закупках на 6,5 трлн руб. (Доклад о результатах мониторинга применения 44-ФЗ, 2016, с. 3) и о закупках регулируемых организаций на 25,7 трлн руб. (Доклад о результатах мониторинга т применения 223-ФЗ, 2016, с. 3).
Это стало дополнительным фактором, обусловившим, с однойстороны, необходимость поставить процедуры публичных закупок под контроль гражданского общества, а с другой — развитие ИКТ создало возможность обеспечения транспарентности информации о них через электронизацию всех процедур, агрегированных в рамках контрактной системы.
о
о о с^
Институционализация общественного контроля в России о
В РФ легитимизация общественного контроля закупочных процедур государства ^ осуществлена в 2014 г. принятием Федеральных законов № 44-ФЗ «О контрактной о системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и <5 муниципальных нужд» (ст. 102) и № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в ^ Российской Федерации». сс
Но одновременно с ростом масштабов закупок для обеспечения функционирования — государственного сектора растут и масштабы коррупции, с одной стороны, снижающей о эффективность реализации государством своих функций и ведущей к растрате ограниченных, о особенно в условиях выхода из кризиса ресурсов государства, а с другой — снижающей ш уровень конкуренции на торгах (в первом полугодии 2017 г. в среднем участвовало в торгах о 2,7 фирм, в 2016 г. — 2,7, 2015 г. — 3) и доступность информации о них для общества < даже в условиях достаточно высокой степени электронизации национальной системы к публичных закупок, а также и региональных систем: Ростовская область в 2016 г. о
занимала 24-е место по прозрачности государственных закупок (группа 2 рейтинга субъектов Федерации «высокая прозрачность») среди государственных заказчиков регионального уровня (Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок, 2016).
Актуализация исследований направлений модернизации системы закупок в условиях выхода из кризиса
Наконец, с 2008 г. Россия, активно включающаяся в глобализированную мировую экономику, столь же активно была охвачена мировым структурным кризисом (Мау, 2017, с. 15), вторая волна которого началась в конце 2014 г. С начала 2017 г. Россия постепенно начинает выходить из затянувшейся рецессии — если в 2015 г. падение ВВП составило 3,7%, в 2016 г. темпы падения снизились до 0,2%, то в I полугодии 2017 г. рост ВВП составил 1,5%3. Это ставит особые задачи перед всеми составляющими системы государственного регулирования, обусловливая необходимость поиска направлений модернизации закупочных регламентов, взаимоотношений субъектов рынка публичных закупок в целях развития конкуренции, предотвращения коррупции, повышения эффективности использования ограниченных финансовых ресурсов государства на основе обеспечения транспарентности и доступности полной информации о закупках как для их участников торгов, так и для субъектов общественного контроля. Тем самым формируется дополнительный спрос на научные исследования в сфере углубления о теоретико-прикладного анализа институциональной модернизации системы публичных ¡г) закупок на основе идентификации наиболее эффективных механизмов как закупок, 2 так и их общественного контроля.
оо На наш взгляд, поскольку взаимодействия субъектов рынка публичных
0 закупок регламентируются формальными институтами, важнейшей предпосылкой эффективности этого анализа выступает использование институциональной
® методологии. Их историко-генетический анализ (Belokrylov, 2017, p. 127—139) ^ позволяет обосновать эффективные стратегии закупочных процедур, контрактных
1 взаимодействий участников рынка (Белокрылов и Кетова, 2010), правила и нормы ^ закупочных процедур. Кроме того, на базе формальных институтов складываются со и неформальные нормы взаимодействия участников рынка, анализ которых § обеспечивает, с одной стороны, достоверную оценку эффективности реализации гс формальных институтов (Цыганков и Наливайко, 2012), принуждающих субъектов & рынка публичных закупок к исполнению установленных правил, а с другой —позволяет ^ выявить провалы механизмов государственного регулирования рынка бюджетных ££ закупок, провоцирующих постконтрактный оппортунизм его субъектов (Островная и
Подколзина, 2014, с. 586—619), детерминирующий высокий уровень трансакционных издержек, снижению которых способствует повышение степени информационной
о о
о прозрачности или транспарентности всех этапов функционирования складывающейся с
т
2014 г. контрактной системы государственных и муниципальных закупок, и введение с
о 2016 г. ЕИС публичных закупок. §
Структурные составляющие транспарентности
Ш Тт
сс На наш взгляд, предметно-структурными компонентами транспарентности или
— прозрачности системы публичных закупок выступают:
о • формальная институционализация правил их осуществления (способы закупок,
о сроки представления документов, определение начальной максимальной цены
Ш и т.д.) в законодательстве;
о • доступность информации о закупках в целом (контролирующие органы;
< возможности судебных обжалований; характеристики и объемы закупок товаров,
сс работ, услуг; результаты закупочных процедур — цены, условия, параметры о
3 См.: Социально-экономическое положение России. (2017), январь-июль. М.: ФСГС, с. 6.
контрактов) в едином информационном пространстве сети интернет. Именно с повышения транспарентности информации для всех субъектов контрактной системы в сфере закупок с 1 января 2016 г. начата эксплуатация новой платформы ЕИС, которая функционирует в единой облачной инфраструктуре Федерального казначейства, трансфомировавшись в универсальное «единое окно» для заказчиков, участников торгов, поставщиков, контрольных органов, субъектов общественного контроля.
Выделенные выше предметно-структурные компоненты транспарентности рынка публичных закупок в целом являются необходимыми предпосылками реализации принципа транспарентности как базового, системообразующего в современной системе публичных закупок любого государства, установленных Комиссией по праву международной торговли Организации Объединенных Наций в Типовом законе ЮНСИТРАЛ (UNCITRAL - United Nations Commissionon International Trade Law) о публичных закупках, обновленном в 2011 г. в направлении расширения перечня способов закупки форм взаимодействия участников торгов в условиях их интернетизации, электронизации, автоматизации4.
На наш взгляд, в целом совокупность принципов организации сложившейся в РФ системы бюджетных закупок государственных, муниципальных заказчиков и бюджетных учреждений РФ отвечает принципам ЮНСИТРАЛа — транспарентность полной Nj информации; обеспечение конкуренции; профессионализм заказчиков; стимулирование ° инноваций; единство контрактной системы в сфере закупок; ответственность за od результаты закупок; эффективность5. Реализация этих универсальных принципов ° обеспечивается через формирование согласованных взаимосвязанных составляющих оо многоуровневой системы транспарентности закупок — прозрачности всех этапов приятия решений, их реализации и прозрачности результата (Волкова, 2016, с. 68), что обеспечивает подотчетность действий всех субъектов системы публичных закупок.
Следует отметить, что ряд других документов международных организаций, в § частности Конвенция Организации Объединенных Наций по борьбе с коррупцией, | «Принципы повышения добросовестности в государственных закупках» ОЭСР, «Стандарты прозрачности государственных закупок» АТЭС также целеориентированы m на установление стандартов обеспечения транспарентности национальных систем публичных закупок и их реализация способствует унификации правил реализации политики государства в сфере закупок на международном уровне.
о
Инструменты обеспечения транспарентности публичных закупок
Транспарентность как доступность и открытость информации не ограничивается £
только гарантией ее опубликования, обнародования, а обеспечивается также о.
а
использованием ряда специальных инструментов, включающих: о
- правила планирования закупки и их неизменность, поскольку высокая частота ^
корректировки планов закупки и их планов-графиков6, недостаточная информационность о
первоначально размещенного в ЕИС плана-графика закупки (в 2015 г. из 74 <5 федеральных заказчиков 37 в исходной версии плана-графика представили менее 50% из перечня окончательных закупок, а у 13 заказчиков — не более 20% (О системе закупок в Российской Федерации, 2016, с. 12—13) понижают степень ее транспарентности,
а число корректировок планов-графиков федеральных закупок составляет 2—160 в о
4 См.: Типовой закон ЮНСИТРАЛ о публичных закупках. Комиссия Организации Объединенных Наций по праву О
О Ш СИ О
международной торговли. (2011). Вена, 27 июня - 15 июля. (http://naiz.org/proekty/NAIZ_brouchure_Uncitral.pdf- Дата ш
обращения 13.03.2017). ч.
5 См.: Статья 6 Федерального закона № 44 ФЗ от 5.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг ^ для обеспечения государственных и муниципальных нужд». (http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=LA <С W&n=221388&fld=134&dst=100088,0&md=0.7392252654629663#0 - Дата обращения 05.08.2017).
6 План закупки - детальный план реализации государственной деятельности в сфере закупок каждого заказчика (Гуцелюк, ^ 2015, с. 29-37).
О
■н
0
<м
01
00
5 о
год, в результате чего в 2016 г. в среднем вносилось 73,5 изменения в план-график (О системе закупок в Российской Федерации, 2016, с.12-13). Такое систематическое внесение изменений в план-график повышает степень неопределенности информации относительно потребностей заказчика и увеличивает экономические риски поставщика (Белокрылова и Гуцелюк, 2015, с. 157-158);
• обоснование предмета закупки на основе установленных стандартных правил его описания,
• прозрачные правила и механизм оценки заявок.
Естественным следствием высокой степени транспарентности всей информации о торгах выступают повышение конкурентности рынка публичных закупок за счет увеличение числа фирм-участников торгов, повышение доверия бизнес-структур к государству, формирование устойчивой мотивации их участия в закупках, их уверенность в справедливой оценке заявок. С другой стороны, растущая транспарентность полной информации о закупках снижает как издержки ее поиска для потенциальных поставщиков, так и издержки мониторинга закупок контролирующими органами и гражданским обществом, повышает степень контролируемости и на этой основе обеспечивает рост вероятности как оппортунистического поведения поставщиков и заказчиков, так и их наказания (Эмпирический анализ системы госзакупок в России, 2015, с. 299).
Безусловно, наиболее значимым этапом развития транспарентности российской системы бюджетных закупок стала их электронизация (Belokrylov, 2017, p. 127139), последним из этапов является введение единой информационной системы по госзакупкам, обеспечившей достижение высокого уровня доступности информации о закупках государства, и по результатам исследования систем государственных закупок 77 стран Всемирным банком (Benchmarking Public Procurement, 2016) в 2016 г. оценено максимально в 100 баллов (рис. 1).
о §
(П
сс ш о
а <
с? ф
а
2 о о а с
о 00
О ш СС
О
Оценка потребностей, размещение информации о закупках, подготовка заявок
Содержание и условия заключения контракта
Подача заявок
Вскрытие конвертов, оценка и выбор победителя
Обеспечение исполнения контракта
Оплата выполненных по контракту обязательств
0
20
40
60
80
100
120
О О ш
Ll_
О <
сс
ZD О
Рис. 1. Составляющие оценки национальной системы публичных закупок РФ Источник: Benchmarking Public Procurement: Assessing Public Procurement Systems in 77 Economies, 2016.
Безусловно, реализация достаточно высокого потенциала применения информационных технологий в процессе организации государственных закупок требует
формирования не только материально-технических, но и институционально-правовых оснований. Если материально-технической предпосылкой транспарентности системы публичных закупок выступает, как показано выше, электронизация государства в целом, то изменения институциональных условий в контексте электронизации закупочных регламентов содержательно характеризуется, на наш взгляд, как формирование эффективного поведения ее субъектов (участников, заказчиков, органов власти, общества), совершенствование институтов государственного и общественного контроля электронного взаимодействия участников торгов; массовая институциональная практика электронного взаимодействия с включением в него институтов гражданского общества.
В результате синхронизации материальной и институциональной компонентов доля государственных закупок в РФ в 2016 г. способом электронного аукциона составила 77%, а муниципальных закупок — 81% от общего количества проведенных закупок, что существенно увеличило степень их прозрачности (рис. 2).
НРПЗ 2011 38,21%
НРПЗ 2012 47,03%
НРПЗ 2013 52,5%
НРПЗ 2014 НРПЗ 2015 НРПЗ 2016 69,54%
78,73%
76,95%
о®
■н о
<м
00
о с
оо"
£
Рис. 2. Динамика доли закупок способом электронного аукциона в России
Источник: Национальный рейтинг прозрачности закупок. (2016), с. 31. ^
о
Искажения информации и меры по их предотвращению §
Однако все еще не изжито стремление коррумпированных заказчиков (Островная и
Подколзина, 2014, с. 586—619)к утаиванию или искажению информации, хотя формальные ^
правила ее представления ими выполняются. Так, лишь недавно в ЕИС госзакупок о
введены технические средства (фильтры), позволяющие предотвратить использование ^
заказчиками нестандартного написания букв для обмана поисковых механизмов (замена ^^ буквы «а» и других сходных из русского алфавита на английский, идентифицируемые
л
разными машинными кодами; прописных букв — заглавными (капитальный ремонт), □
о.
а .
m
z
о §
ZD О ш ее
о
вставка дефисов (р-е-м-о-н-т); неотформатированные тексты документации; курсивы; нестандартный или переменный по размеру шрифт; разрядка и др.). Однако еще недоступны для технического предотвращения ввода в ЕИС закрытой для копирования документации, отсканированной в низком разрешении, представленной в формате РойаЫе Document Format (PDF). Некоторые заказчики для сокрытия поиска предмет закупки представляют в ЕИС в максимально обобщенном виде («поставка медпрепаратов для нужд заказчика») либо, как отмечено выше, неоднократно вносят изменения, что дезориентирует конкурентных участников, которые стараются изучить требования 2 заказчика сразу после размещения документов закупки (Кузнецов, 2016). Эти примеры g свидетельствуют о неизжитых фактах формального характера прозрачности информации о о закупках, представляемой в ЕИС. Исходя из этого, на наш взгляд, эффективность ll полной открытости информации о закупках оценивается двойственно. Прежде всего, _j следует отметить опосредованный характер влияния транспарентности информации на ^ результаты торгов и в целом эффективности удовлетворения потребностей субъектов g
общественного сектора (Аверкиева и Белокрылов, 2013, с. 26-41), поскольку она оказывает влияние на использование механизмов как внутреннего, так и общественного контроля (Белокрылов и Забродин, 2015, с. 40-42), а также на уровень конкуренции, снижая вероятность возникновения коррупции и сговора. Поэтому, с одной стороны, безусловно, императивы транспарентности информации о публичных закупках снижают риски коррупции как формы оппортунистического поведения заказчиков, но с другой -обладая полной информацией о предмете закупки и о потенциале аффилированного участника торгов, коррумпированные заказчики влияют на результаты определения поставщика, «затачивая» описание предмета под аффилированного участника, либо прописывая излишне жесткие требования к условиям исполнения контракта. Кроме того, деятельность учреждений, госкомпаний, госкорпораций становится излишне открытой для конкурентов, поскольку сформированные информационные компетенции и накапливаемые в ЕИС аналитические данные позволяют недобросовестным предпринимателям выявить основных конкурентов, спрогнозировать их стратегии или найти потенциально возможных участников сговора (картеля), что проявляется в объективно тестируемой активизации процессов картелизации, ставшей определенной угрозой для сферы закупок.
Тем самым законодательный рост степени транспарентности информации о государственных закупках провоцирует некоторые негативные побочные эффекты, что о обусловливает продолжение научных дискуссий о целеориентации законодательства ¡У) на гипер- или частичную открытость информации (Кузнецов, 2016, с. 25). Тотальная 2 открытость необходима для выявления, в том числе и общественными контролерами, оо недобросовестных или некомпетентных заказчиков или представителей бизнеса
0 и локализации рисков коррупции и оппортунизма. С другой стороны, частичной транспарентностью, оцениваемой существенно меньшим объемом сведений в открытом
® доступе, чем в Единой информационной системе РФ, характеризуются общепризнанные ^ высоко эффективными национальные системы закупок Англии, США, Франции и
1 других развитых стран.
^ Таким образом, транспарентность является необходимой, но недостаточной
т предпосылкой эффективности как публичных закупок, так и используемых § механизмов общественного контроля. Это требует их определенной институциональной гс модернизации, поскольку электронизация публичных закупок — это лишь & потенциальная возможность их транспарентности, в том числе для гражданского ^ общества. Электронизация не обеспечивает автоматического роста их транспарентности, ^ в том числе для гражданского общества, необходима институциональная поддержка со стороны экономической (закупочной) политики. Поэтому, на наш взгляд, достигнутую количественную степень прозрачности контрактной системы целесообразно дополнить
о о
о ростом качества транспарентности. Это предполагает, по нашему мнению, обеспечение
т
о ш ее
профессионализации заказчиков, повышение закупочной культуры как заказчиков, так представителей бизнес-сектора, разработки кодекса поведения участников публичных торгов, введения дисквалификации недобросовестных поставщиков и других формальных и неформальных правил и норм.
— Особенности и эффекты транспарентности корпоративных закупок
о Наконец, оценка степени транспарентности закупок регулируемых организаций
о показывает, что и этот сектор рынка публичных закупок требует процедурного
Ш совершенствования. В силу объективных особенностей хозяйственной, экономической
о деятельности регулируемые организации наделены большей степенью экономической
< свободы в сфере удовлетворения своих потребностей по сравнению с органами власти и бюджетными учреждениями. Однако к настоящему времени сложилось необоснованное
о многообразие способов закупок — около 4500 специфических процедур, что снижает
транспарентность информации и эффективность закупок, ограничивает конкуренцию, позволяя вводить многообразные, устанавливаемые самим заказчиком возможности закупок у единственного источника; осложняет подготовку заявки добросовестными участниками торгов, создает предпосылки для сговора коррумпированных заказчиков с участниками торгов, или картелизации последних, а некоррумпированных заказчиков склоняет к уходу от конкурентных процедур закупок (Островная, Подколзина, 2014, с. 586—619). Безусловно, повышение степени самостоятельности регулируемых организаций на рынке закупок обусловливает расширение зон коррупционных рисков, приводит к неэффективному расходованию финансовых ресурсов (Рохмистров, 2016). На наш взгляд, в целях их снижения целесообразно более четко регламентировать перечень конкурентных способов осуществления закупок и унифицировать процедурные требования к ним.
В отношении регулируемых организаций (государственные корпорации, компании с государственным участием), работающих на мировых рынках, следует также подчеркнуть, что гипер-транспарентность информации о закупках в этом случае наносит им определенный ущерб как субъектам рыночной экономики, особенно по сравнению с конкурентами чисто частного сектора, не обязанными подчиняться установленным правилам закупки, и иностранными компаниями. Речь идет о представлении в ЕИС текстов заключенных контрактов, что может оцениваться как ^ определенная форма репрессий в отношении как регулируемых организаций, так и их поставщиков. Действительно, растущая доли государственного сектора в ВВП в разных оо формах достигает 77%, что обусловливает в отношении предпринимательского сектора ° императивное требование со стороны государства о полном раскрытии информации по
оо
контрактам. Наконец, с 1 января 2017 г. согласно Федеральному закону от 03.07.2016
№ 321-Ф3 «О распространении законодательства о контрактной системе в закупках
на государственные и муниципальные унитарные предприятия» унитарные
предприятия — муниципальные и государственные — переводятся под юрисдикцию 1
Закона № 44-ФЗ, т.е. должны представить в ЕИС не только документацию о закупке, но I
и планы и планы-графики закупок. На наш взгляд, такое повышение транспарентности
деятельности регулируемых организаций требует дополнительного обоснования и
анализа, развития в направлении не количественных границ, а повышения качества
транспарентности. К тому же негативный опыт ограничения самостоятельности ряда
организаций, например, подразделений Росморпорта, уже потребовал перевода их &
закупок обратно — в рамки, определяемые Федеральным законом от 18.07.2011 № 223- ^
ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц». ££
Как показано выше, целенаправленное развитие институциональной среды з
экономики как упорядоченной иерархичной (многоуровневой в силу полиюридизма о.
федеративного государства) системы формальных и соответствующих им неформальных о
институтов, обеспечивающее как связующее звено интеракции механизмов организации и ^
самоорганизации, формирующее предпосылки — в сфере публичных закупок достижение о
высокого уровня транспарентности информации для самоорганизации гражданского ^
общества, в том числе в целях выполнения легитимизированной в соответствии с ^^
Федеральным законом «Об общественном контроле в РФ» функции общественного контроля. сс
о
о
х
Результативность деятельности институционализированных о
субъектов общественного контроля о
К настоящему времени процессы самоорганизации гражданского общества в этой ш
сфере формализованы в ряде проектов и организаций, осуществляющих информационное о
обеспечение общественного контроля (Самородова и Исмаилова, 2016, с. 11—23): проекты <
«За честные закупки» Общественного народного фронта, «Безопасное Отечество», «Фонд к
борьбы с коррупцией»; организации РОО «РОККС»; СРОО «Законникъ» и др. о
Участие гражданского общества в сфере публичных закупок осуществляется через их общественное обсуждение и собственно общественный контроль. Общественное обсуждение бюджетных закупок предполагает как оценку достоверности обоснования закупки [целесообразность, начальная (максимальная) цена], так и проверку соответствия закупки требованиям, представленным в извещении. Конечно, общественному обсуждению подлежат лишь открытые закупки с начальной ценой не менее 1 млрд руб.
Общественный контроль осуществляется как на стадиях представления планов и планов-графиков закупок, определения поставщика с целью выявления необоснованных закупок, прежде всего предметов роскоши, а также нарушений процедур отбора поставщика, условий заключения и исполнения контракта.
Поскольку общественный контроль гражданского общества формально институционализирован в 2014 г., то активность граждан в выполнении его функций еще находится на достаточно низком уровне. Однако некоторые общественные организации, совершенствуя механизмы общественного контроля, уже активно участвуют в процессе бюджетных закупок, обеспечивая повышение честности участников и степени обоснованности планируемых закупок (табл. 1).
■н о см
го
оо
5 ,о
Таблица 1
Динамика активности общественного контроля публичных закупок
Критерий 2013 2014 2015 2016
Поступившие сигналы 84 189 352 172
по 44-ФЗ:
на этапе рассмотрения, % 4,62 2,99 4,43
отозванные, % 8,34 8,73 7,77
возвращенные, % 12,83 10,51 9,94
рассмотренные, % 74,22 77,78 77,85
всего, количество 54338 63492 73830
по 223-Ф3:
на этапе рассмотрения, % 27,27 0 20
отозванные, % 9,09 0 0
рассмотренные, % 63,4 100 80
всего, количество 11 1 15
о
х §
т
го ш
о ^
<
Ь ф с^
15 о О с^ с О
т
о §
з О ш СИ
о
о о
ш ц_
о <
СИ 3
о
Источник: составлено по данным сайта проекта «За честные закупки»;
Единой информационной системы в сфере закупок.
Анализ данных, представленных в табл. 1, позволяет выделить следующие тенденции, характеризующие динамику активности общественного контроля в сфере публичных закупок:
• рост числа жалоб субъектов общественного контроля по всем сегментам публичных закупок;
• более низкая активность субъектов общественного контроля в сегменте корпоративных закупок (223-Ф3);
• повышение доли правомерных жалоб;
• снижение доли отозванных жалоб.
Сигналы и жалобы со стороны субъектов общественного контроля обусловливают изменение структуры проверок закупок контролирующими органами (табл. 2): количество плановых проверок растет, конечно, также в связи с ростом объемов рынка публичных закупок, а внеплановых —сокращается, хотя в 2016 г. вновь наметилась тенденция к их повышению, в том числе и за счет вынужденных проверок по жалобам общественных контролеров.
Таблица 2
Динамика проверок публичных закупок контролирующими органами (2014-2016 гг.)
Вид проверки 2014 2015 2016
Плановые проверки 9 400 16 000 17 000
Внеплановые проверки 9 600 8 200 8 900
Источник: составлено автором по данным Единой информационной системы в сфере закупок.
Следует указать также, что институционализация общественного контроля позволила тестировать рыночные (ограничение конкуренции вследствие размещения в ЕИС неполной документации о закупках, установления сокращенных сроков подачи заявок или незаконного требования о выполнении работы собственными силами, т.е. без привлечения субподрядчиков) и информационные проблемы контрактных отношений в сфере публичных закупок, в частности искажение информации при ее внесении в Единую информационную систему (Езангина, 2016, с. 1-5).
Проблемные зоны механизмов общественного контроля и направления их локализации
Таким образом, проведенное исследование позволяет однозначно высоко оценить значимость института общественного контроля для повышения эффективности использования средств бюджетов всех уровней. Вместе с тем четко тестируется ряд следующих проблем в механизмах его организации:
• все еще относительно низкая заинтересованность институтов гражданского общества в обсуждении публичных закупок и их контроле, особенно после заключения государственных и муниципальных контрактов;
• отсутствие в механизмах общественного контроля системности функционирования и регулируемости;
• низкая степень интегрированности информации, нескоординированность функционирования информационных систем институтов государственного регулирования и института общественного контроля, объективно детерминирующие осложненность работы с ними и доступа к информации (Эмпирический анализ системы госзакупок в России, 2015, с. 23).
Следовательно, признавая высокую значимость института общественного контроля национальной системы публичных закупок как эффективного инструментом их инфорсмента, целеориентированного на мониторинг соблюдения принципов контрактной системы всеми ее субъектами, следует, тем не менее, выделить ряд следующих направлений повышения эффективности механизмов общественного контроля:
• усиление интеграции и взаимосвязанности пока еще разрозненных, информационно обособленных проектов реализации функций общественного контроля со стороны гражданского общества над различными сферами деятельности государства, в том числе сферы закупок товаров, работ, услуг для удовлетворения государственных и муниципальных нужд (потребностей общественного сектора, возникающих в процессе производства общественных благ);
• включение общественного контроля в Единую информационную систему государственных закупок;
• интеграция системы государственных закупок с электронным правительством в целом;
• популяризация механизмов общественного контроля через повышение квалификации его субъектов, в том числе потенциальных, например, студентов экономических вузов;
■н о см
00
о с
оо"
£
§ т
х го ш
о ^
<
ь ф
с^
15 о О с^ с
о т
о ш ее о
о о ш
о <
ее
3
о
• введение онлаин-инструментов для мониторинга, анализа и оценки разных этапов государственной закупки, доступных для контроля со стороны институтов гражданского общества. Таким образом, проведенное исследование механизмов общественного контроля системы публичных закупок как легитимизированной функции гражданского общества позволяет сделать обоснованный вывод о том, что его активизация способствует, с одной стороны, предотвращению потерь ограниченных в условиях начавшегося выхода из кризиса бюджетных средств, а с другой — консолидации гражданского общества как в области контроля государства, так и в решении социально-политических проблем общественного развития.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
Аверкиева Е. С. и Белокрылов К. А. (2013). Модернизация общественного сектора: совершенствование институциональных условий функционирования государственных учреждений // Journalof Economic Regulation, т. 4. № 3, с. 26-41.
Бальсевич А. А., Пивоваров С. Г. и Подколзина Е. А. (2012). Роль прозрачности информации в государственных закупках: пример российских регионов // Журнал Новой экономической ассоциации, т. 3, № 15, с. 82-112. Сн Белокрылов К. А. и Забродин А. С. (2015). Институционализация общественного
о! контроля как субъекта системы бюджетных закупок // Современные тенденции ^ экономического развития: сборник трудов научно-практической конференции молодых ученых федеральных университетов «Долгосрочные тренды развития экономического
оэ
s образования в современной России». Ростов н/Д.: Издательство ЮФУ, с. 40-42. £ Белокрылов К. А. и Кетова Н. П.(2010). Институциональная структура
Щ взаимодействия государства и бизнеса. Ростов н/Д.: Содействие-ХХ1 век.
Белокрылова О. С. и Гуцелюк Е. Ф. (2015). Экономические риски системы s государственных и муниципальных закупок // Journalof Economic Regulation, т. 6, № 4,
0 с. 154-161.
§ Белокрылова О. С. и Фролова Л. А. (2013). Информационная экономика: базовые
£ институты и особенности взаимодействия на региональном уровне. Ростов н/Д.:
1 Содействие-ХХ1 век.
CÖ
g Волкова О. Н. (2015). Прозрачность, подотчетность и доверие в обществе // Вопросы
s экономики, № 2, с. 141-148. <
с? Гуцелюк Е. Ф. (2015). Определение признаков наличия коррупционных рисков
в извещении и документации о закупке // Современные тенденции экономического развития. Ростов н/Д.: Издательство ЮФУ, с. 29-37.
Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических z лиц» в 2016 году. (2016). (http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/913b3a7a-2ed0-498f-F 9d92-65b6c49de8ed/223fz.pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=913b3a7a-2ed0-498f-9d92-§ 65b6c49de8ed - Дата обращения 15.04.2017).
ш Доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля
^ 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для
2 обеспечения государственных и муниципальных нужд» в 2015 году (2016). (http://naiz. i org/Мониторинг%2044ФЗ%20итоги%202015.pdf - Дата обращения 01.02.2017).
8 Езангина И. А. (2016). Краудсорсинг как важнейший элемент общественного
LL_ контроля в сфере государственных закупок в России // Novainfo, № 54, с. 1-5. _i Кузнецов К. В. (2016). Обеспечение прозрачности закупок: не использованные
z возможности и скрытые угрозы // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение, № 44,
3 с. 24-29. о
а>
15 о О
с
О
m
Лайсонс К. и Джиллингем М. (2005). Управление закупочной деятельностью и цепью поставок. М.: ИНФРА-М.
Мау В. (2017). Уроки стабилизации и перспективы роста: экономическая политика России в 2016 году // Вопросы экономики, № 2, с. 5-29.
Национальный Рейтинг Прозрачности Закупок. 2016. (http://nrpz.ru/ ezhednevniki/2016.html#content — Дата обращения 05.08.2017).
О системе закупок в Российской Федерации — 2015. (2016). (https://www.hse.ru/ data/2016/11/21/1315728009/НД-%202015%20Текст.pdf — Дата обращения 05.08.2017).
Островная М. В. и Подколзина Е. А. (2014). Электронные аукционы и фаворитизм в российских государственных закупках // Экономический журнал Высшей школы экономики, т. 18, № 4, с. 586—619.
РохмистровМ. С. (2016). Доклад на экспертно-аналитическом мероприятии Счетной палаты РФ. (http://audit.gov.ru/press_center/news/26329 — Дата обращения 31.03.2016).
СамородоваИ. А., ИсмаиловаШ. В. (2016). Гражданский контроль в государственных закупках // Экономика и социум, № 6(25), с. 11—23.
Социально-экономическое положение России. (2017). Январь—июль. М.: ФСГС. Цыганков С. и Наливайко С. (2012). Федеральный закон от 18.07.2011 № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»: практика применения // Актуальные вопросы модернизации системы госзаказа. Международная n. научно-практическая интернет-конференция. М. о
Эмпирический анализ системы госзакупок в России. (2015) / Под ред. А. А. Яковлева, ^ О. А. Демидовой, Е. А. Подколзиной. М.: Изд. дом ВШЭ, 357 с. о
Belokrylov, K. A. (2017). Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk of qq corruption // International Journal of Applid Business and Economic research, 15(8), 127—139. -5 Benchmarking Public Procurement: Assessing Public Procurement >
Systems in 77 Economies. (2016). ®
E-Government in Support of Sustainable Development. UNITED NATIONS T E-GOVERNMENT SURVEY. (2016). New York: UNITED NATIONS. (http://workspace. | unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN96407.pdf — Дата обращения 05.08.2017). §
Heidbreder, E. G. (2012). Civil Society Participation in EU Governance // Living Reviews | in European Governance, 7(2), 6. ^
X
tc
REFERENCES g
About the system of purchases in the Russian Federation - 2015. (2016). (https://www. ^ hse.ru/data/2016/11/21/ 1315728009 / ND-% 202015% 20Text.pdf - Access Date: 05.08.2017). (In Russian).
CD
15 о
Averkieva, E. S. and Belokrylov, K. A. (2013). Modernization of the public sector: ^
о m
improving the institutional conditions for the functioning of public institutions. Journal of Economic Regulation, 4(3), 26-41. (In Russian.)
Balsevich, A. A., Pivovarov, S. G. and Podkolzina, E. A. (2012). The role of transparency in public procurement: an example of Russian regions. Journal of the New Economic Association, 3(15), 82-112. (In Russian). o
ш
Belokrylov, K. A. and Zabrodin, A. S. (2015). Institutionalization of public control as cc a subject of the system of budget purchases // Current trends in economic development: a ;= collection of papers of the scientific and practical conference of young scientists of federal o universities "Long-term trends in the development of economic education in modern Russia". ° Rostov-on-Don: SFU (p. 40-42). (In Russian) .
Belokrylov, K. A., Ketova, N. P. (2010). Institutional structure of interaction between the state and business. Rostov-on-Don: Assistance-XXI century. (In Russian).
Belokrylov, K. A. (2017). Public procurement reform in Russia: ways to reduce the risk of corruption. International Journal of Applied Business and Economic research, 15(8), 127-139.
Belokrylova, O. S. and Gutselyuk, E. F. (2015). Economic risks of the system of state and municipal purchases. Journal of Economic Regulation, 6(4), 154-161. (In Russian).
Belokrylova,, O.S. and Frolova, L. A. (2013). Information economy: basic institutions and features of interaction at the regional level. Rostov-on-Don: Assistance-XXI century. (In Russian).
Benchmarking Public Procurement: Assessing Public Procurement Systems in 77 Economies. (2016).
E-Government in Support of Sustainable Development. UNITED NATIONS E-GOVERNMENT SURVEY. (2016). New York: UNITED NATIONS. (http://workspace. unpan.org/sites/Internet/Documents/UNPAN96407.pdf - Access Date: 05.08.2017).
Empirical analysis of the system of public procurement in Russia (2015). A. A. Yakovleva, O. A. Demidova, E. A. Podkolzina (eds.). Moscow: Izd. House of the Higher School of Economics, 357 p. (In Russian).
Ezangina, I. A. (2016). Crowdsourcing as the most important element of public control in the sphere of public procurement in Russia. Novainfo, 54, 1-5. (In Russian).
Heidbreder, E. G. (2012). Civil Society Participation in EU Governance. Living Reviews in European Governance, 7(2).
Gutselyuk, E. F. (2015). Determination of signs of the presence of corruption risks in the notification and documentation of the purchase. Modern trends in economic development. ^ Rostov-on-Don: SFU, 29-37. (In Russian).
o Kuznetsov, K. V. (2016). Ensuring transparency of procurement: unused opportunities
^ and hidden threats. State Order: management, placement, security, 44, 24-29. (In Russian). 2: Lysons, K. and Gillingham, M. (2005). Procurement and supply chain management. M.:
oo INFRA-M. (In Russian).
o Mau, V. (2017). Lessons of stabilization and growth prospects: Russia's economic policy
in 2016. Issues ofEconomics, 2, 5-29. (In Russian). ® National Transparency Procurement Rating. (2016). (http://nrpz.ru/ezhednevniki/2016.
ü html#content - Access Date: 05.08.2017).
Ostrovnaya, M. V.and Podkolzina, E. A. (2014). Electronic auctions and favoritism in Russian public procurement. Economic Journal of the Higher School of Economics, 18(4),
o
X
§ 586-619. (In Russian).
o
LU CU O
Report on the results of monitoring the application of the Federal Law of July 18, 2011 № 223 "On the procurement of goods, works, services by certain types of legal entities" in 2016 (2016). (http://economy.gov.ru/wps/wcm/connect/913b3a7a-2ed0-498f-9d92-65b6c49de8ed/223fz. pdf?M0D=AJPERES&CACHEID=913b3a7a-2ed0-498f-9d92-65b6c49de8ed - Access Date:
Report on the results of monitoring the application of Federal Law. (2013), 44, of April 5, "On the contract system in the procurement of goods, works, services for provision of state
CD
m
o <
£ 15.04.2017). (In Russian).
15 o O
o and municipal needs" in 2015 (2016). (http://naiz.org/Monitoring%2044FZ%20itogi%202015.
~ pdf - Access Date: 01.02.2017). (In Russian).
o Rohmistrov, M. S. (2016). Report at the expert-analytical event of the Accounts Chamber
§ of the Russian Federation. (http://audit.gov.ru/press_center/news/26329 — Access Date: 31.03.2016). (In Russian).
Samorodova, I. A. and Ismailova Sh. V. (2016). Civil control in public procurement. Economy and society, 6(25), 11—23. (In Russian).
o Socio-economic situation in Russia. (2017). January—July. Moscow: FSGS. (In Russian).
o Tsygankov, S. and Nalivaiko, S. (2012). Federal Law No. 223 of 18.07.2011 "On
lu Procurement of Goods, Works, Services by Individual Types of Legal Entities": Application
o Practice. In Actual issues of modernization of the state procurement system. International
< scientific-practical Internet-conference. M. (In Russian).
Qc Volkova, O. N. (2015). Transparency, accountability and trust in society. Issues of
° Economics, 2, 141—148. (In Russian).
