Научная статья на тему 'Институционализация механизма электронных публичных закупок в России'

Институционализация механизма электронных публичных закупок в России Текст научной статьи по специальности «Право»

CC BY
227
44
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
Журнал
Juvenis scientia
ВАК
Область наук
Ключевые слова
ПУБЛИЧНЫЕ ЗАКУПКИ / ГОСУДАРСТВЕННЫЕ ЗАКУПКИ / ЭЛЕКТРОНИЗАЦИЯ / ТОРГИ / PUBLIC PROCUREMENT / ELECTRONIZATION / BIDDING

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Цыганков С. С., Наливайко С. В.

На сегодняшний день рынок публичных закупок находится на стадии трансформации, направленной на продолжение электронизации экономических отношений в рамках Федеральных законов №44-ФЗ и №223-ФЗ. Институциональные изменения, которые произошли с 1 июля 2018 года, а также планируются с 1 января 2019 года, предусматривают значительное преобразование закупочных процессов на основе единой электронно-цифровой базы. Текущая тенденция развития электронизации обуславливает необходимость исследования институциональной среды рынка публичных закупок.

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.
iНе можете найти то, что вам нужно? Попробуйте сервис подбора литературы.
i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.

INSTITUTIONALIZATION OF THE MECHANISM OF ELECTRONIC PUBLIC PROCUREMENT IN RUSSIA

To date, the public procurement market is at the stage of transformation aimed at continuing the electronicization of economic relations within the framework of Federal Laws No. 44-ФЗ and No. 223-ФЗ. Institutional changes that have occurred since July 1, 2018, and are planned from January 1, 2019, provide for a significant transformation of procurement processes based on a single electronic digital base. The current trend in the development of electronization makes it necessary to study the institutional environment of the public procurement market.

Текст научной работы на тему «Институционализация механизма электронных публичных закупок в России»

УДК: 338.2 ГРНТИ: 06.71.15 DOI: 10.32415/jscientia.2018.08.03

ИНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МЕХАНИЗМА ЭЛЕКТРОННЫХ ПУБЛИЧНЫХ ЗАКУПОК В РОССИИ

C. С. Цыганков1, С. В. Наливайко2

1 Южный федеральный университет

Россия, 344006 г. Ростов-на-Дону, ул. Большая Садовая, 105/42

2 Фонд инноваций и экономических технологий «Содействие-XXI век» Россия, 344082 г. Ростов-на-Дону, ул. Пушкинская, 43

El Цыганков Сергей Сергеевич - sscygankov@sfedu.ru

На сегодняшний день рынок публичных закупок находится на стадии трансформации, направленной на продолжение электронизации экономических отношений в рамках Федеральных законов №44-ФЗ и №223-Ф3. Институциональные изменения, которые произошли с 1 июля 2018 года, а также планируются с 1 января 2019 года, предусматривают значительное преобразование закупочных процессов на основе единой электронно-цифровой базы. Текущая тенденция развития электронизации обуславливает необходимость исследования институциональной среды рынка публичных закупок.

Ключевые слова: публичные закупки, государственные закупки, электронизация, торги.

Финансирование: Исследование выполнено при финансовой поддержке Российского фонда фундаментальных исследований (РФФИ) в рамках научного проекта № 18-010-00871.

INSTITUTIONALIZATION OF THE MECHANISM OF ELECTRONIC PUBLIC PROCUREMENT IN RUSSIA

S. S. Tsygankov1, S. V. Nalivayko2

1 Southern Federal University

105/42 Bolshaya Sadovaya St., 344006 Rostov-on-Don, Russia

2 Innovations and Economic Technologies Fund "Sodeystvie-XXI vek" 43 Pushkinskaya St., 344082 Rostov-on-Don, Russia

El Tsygankov Sergey - sscygankov@sfedu.ru

To date, the public procurement market is at the stage of transformation aimed at continuing the electronicization of economic relations within the framework of Federal Laws No. 44-ФЗ and No. 223-Ф3. Institutional changes that have occurred since July 1, 2018, and are planned from January 1, 2019, provide for a significant transformation of procurement processes based on a single electronic digital base. The current trend in the development of electronization makes it necessary to study the institutional environment of the public procurement market.

Keywords: public procurement, public procurement, electronization, bidding.

Funding: The reported study was funded by The research was carried out with the financial support of the Russian Foundation for Basic Research according to the research project № 18-010-00871.

Закупочный процесс в экономике России находится в перманентном состоянии институционализации, фактически он разделен на две системы закупок, которые формируются Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ (далее - Закон 44-ФЗ) и Федеральным законом «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18 июля 2011 г. № 223-ФЗ (далее - Закон 223-ФЗ). Научный интерес представляет изучение механизма сращивания этих систем, происходящего на рынке публичных закупок, основным элементом которого является электронизация процесса закупочной деятельности, особенности которого представлены в Таблице 1.

Из таблицы 1 стоит выделить критерии, характеризующие электронную систему публичных закупок: проведен компаративистский анализ особенностей электронных закупок Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ. Из анализа стоит сделать вывод о том, что механизм публичных закупок различен, однако имеет схожую природу экономических отношений, прежде всего, проявляющуюся в торговых формах закупок,

транспарентности и защите конкуренции во всей сфере, из-за чего актуальным видится унификация правил и способов закупок, сроков заключения договоров, порядок планирования и инфорсмента контрактов.

Немаловажную роль в различии механизма удовлетворения потребностей в рамках Закона 44-ФЗ и Закона 223-ФЗ играет использование принципиально разных механизмов функционирования электронных площадок для осуществления закупочной деятельности. Коммерческая основа закупок в рамках Закона 223-ФЗ и условно бесплатная в рамках Закона №44-ФЗ имеют влияние на сущность проведения самих закупок. К примеру, в закупках отдельными видами юридических лиц кроме механизма инфорсмента контрактов добавляется тариф (плата) за победу в процедуре закупки, а также устанавливаются ценовые барьеры в качестве аккредитации, участия в конкретной закупке, кроме этого также могут устанавливаться институциональные барьеры в виде создания уникального способа закупки заказчика или интеграции электронного способа заказчика в единой информационной системе. Законом 223-ФЗ не предусмотрено полностью автоматизированного процесса

Таблица 1

Особенности электронных форм закупок в Законе 44-ФЗ и Законе 223-ФЗ до 1 июля 2018 г.

Название критерия Закон 44-ФЗ [8] Закон 223-ФЗ [7]

Способы проведения закупок в электронной форме Электронный аукцион Любые процедуры, разработанные заказчиком и закрепленные в Положении о закупках.

Электронные площадки Проведение электронных процедур (аукционов) предусмотрено на определенных законом шести площадках: 1. ЭТП Сбербанк-АСТ 2. РТС - Тендер 3. ЕЭТП Росэлторг 4. ЭТП ММВБ 5. АГЗ РТ 6. АО «Российский аукционный дом» Проведение закупок в электронной форме (электронный аукцион, запроса предложений, запроса котировок и другие способы, предусмотренных Положением о закупке) возможно на любых коммерческих электронных площадках, реализующих возможность проведения таких закупок.

Обеспечение заявки В электронном аукционе: обязательно установить путем внесения денежных средств Для электронных способов закупок: вправе установить. Случаи, способы и размеры обеспечения заявки определяются Положением о закупке.

Обеспечение исполнения контракта Обязанность установления исполнения контракта Право заказчика установить обеспечение контракта.

Антидемпинговые меры Применяются при проведении аукционов в случае понижения начальной (максимальной) цены контракта более чем на 25%. Не применяются в соответствии с положениями Закона 223-Ф3, но могут быть предусмотрены в Положении о закупке.

по всем электронным закупкам. Такая автоматизация выражается в предоставлении заказчику частей заявок, их количество, проведение проведения предквалификации, сроки процедур, в том числе проведения торговых процедур на площадке, процедуры подачи окончательных предложений, переторжки. Все эти действия заказчик может устанавливать сам в зависимости от способа закупки и правил функционирования площадки. Чтобы такая информация корректно переносилась с электронной площадки в ЕИС, заказчик выполняет настройку интеграции площадки с ЕИС.

С целью предотвращения таких барьеров, в Законе 44-ФЗ установлены единые правила функционирования площадок. Данные правила касаются аккредитации участников закупок, правил участия и победы в закупке, а также регламентация действий сторон закупочного процесса.

Опыт функционирования электронных площадок по Закону № 44-ФЗ насчитывает более 8 лет. По итогам 2017 г. объем начальных (максимальных) цен по лотам, размещенным на этой площадке, составлял лишь 0,07% от совокупного объема электронных операций, то по состоянию на 9 июля 2018 г. этот объем составляет уже 3,4% и не является минимальным показателем среди остальных аккредитованных площадок.

Всего же в 2017 г. на электронных площадках размещено извещений на сумму 4 660 099,3 миллионов рублей, а по состоянию на 9 июля 2018 г. — на сумму 2 836 660,1 миллионов рублей (см. Рисунок 1).

По количеству же заключенных контрактов в результате определения поставщика (подрядчика) с большим перевесом лидирует площадка ЗАО «Сбербанк-АСТ». Так, например, по итогам 2017 года объем соглашений, заключенных на данной площадке, составляет 43,24% от совокупного объема соглашений, а по состоянию на 9 июля 2018 г. данный показатель составил 42,71%. Всего же по итогам 2018 г. и по состоянию на 9 июля 2018 г. на электронных площадках было заключено 2 093 441 и 786 603 контрактов соответственно (См. Рисунок 2).

По Закону 44-ФЗ с 1 октября 2018 года к уже существующим площадкам, указанным в таблице 1, также до-

100 «ж

ТО <10*

полок оо* 60 00%

40 0046

2:17 201В г[по ;С1^«чниюна09.:7;

■ АО "РАД" ■ м| ! Ь

■ Национал ьнаязлектронная площадка ■ АО "ЕЭТП"

■ РТС-теццер ■ ЗАО "Жербзнк-АСТ"

Рисунок 1. Совокупный объем начальных цен по размещенным электронным аукционам в рамках Закона 44-ФЗ.

Источник: составлено на основе данных Единой информационной системы в сфере закупок

100.00%

2:17 201В (посо^тояниюна09.:7;

■ АО "РАД" иАГЗРТ

■ Национальнаяэлектронная ггсща^а и АО "ЕЭТП"

■ РТС-тендер ■ЗАО"Сбер6анк-АСТ"

Рисунок 2. Количество заключенных контрактов на электронных площадках.

Источник: составлено на основе данных Единой информационной системы в сфере закупок

бавляются 2 новые: площадка Акционерного общества «ТЭК - Торг» и общества с ограниченной ответственностью «Электронная торговая площадка ГПБ». В рамках Закона 223-ФЗ общее количество электронных площадок до 1 октября 2018 года не является фиксированным. С 1 октября 2018 года только для закупок у субъектов малого и среднего предпринимательства будут функционировать те же площадки, что и по Закону 44-ФЗ. Электронные площадки

Таблица 2

Основные изменения в Законе 44-ФЗ, направленные на развитие электронизации контрактной системы

Нововведение Закон 44-ФЗ с 01.07.2018

Новые способы определения поставщика (подрядчика) в электронной форме Электронный конкурс; электронный запрос предложений; электронный запроса котировок. Стоит отметить, что процедура заключения контракта по итогам данных закупок будет осуществляться в электронной форме.

Новые информационные ресурсы - реестр участников закупок, обязательная регистрация в котором с января 2019 будет осуществляться через единую информационную систему; - госинформсистема «Независимый регистратор», позволяющая отслеживать действия участников закупок и заказчиков, активное внедрение этой системы позволит заказчикам и участникам в том числе фиксировать сбои и неполадки в функциональной части портала ЕИС и электронных площадок.

Изменение электронной подписи Установлено использование квалифицированной электронной подписи для участников закупок

Изменение механизма обеспечения заявок С 1 июля 2018 года обязанность заказчиков по установлению требований к обеспечению заявки перестала действовать для закупок, НМЦК которых не превышает один миллион рублей. С 1 октября 2018 года обеспечение заявок на участие в электронных процедурах может осуществляться только путем внесения денежных средств на специальные счета в коммерческих банках. Принимая во внимание тот факт, что с 1 января 2019 года произойдет полная электронизация конкурентных способов закупок, можно сделать вывод о том, что механизм предоставления банковской гарантии в качестве обеспечения заявок по всем электронным способам будет внедрен. Также будет изменен механизм банковской гарантии по сравнению с бумажными процедурами.

Новая статья, регламентирующая электронные процедуры Введена статья 24.1, посвященная особенностям проведения электронных процедур.

Заключение контракта в электронной форме Установлено заключение

по Закону 223-ФЗ подразделяются на несколько типов:

- Специализированные электронные торговые площадки (далее также - ЭТП) (площадки, созданные для заключения сделок в конкретной отрасли экономики, например, ЭТП Газпрома по продаже нефтепродуктов).

- Многопрофильные ЭТП (площадки, предназначенные для осуществления экономических отношений в рамках различных отраслей экономики, и пользующиеся наибольшим спросом среди компаний, попадающих под действие Закона 223-ФЗ).

Кроме того, необходимо выделить еще одно принципиальное отличие в организации закупочных отношений, проявляющееся в самостоятельном формировании заказчиками собственного положения о закупках в рамках Закона 223-ФЗ, что также отражено в Таблице 1.

В данном положении заказчики обязаны самостоятельно осуществить формулировку многих правил проведения различных закупок в соответствии с установленными законом принципами и впоследствии неуклонно следовать пунктам, прописанным в таком положении. Также на положение закупок в части электронного механизма закупок могут влиять особенности функционирования площадки в силу институционально-неустановленности электронного механизма закупок в Законе 223-ФЗ. Исключением являются закупки для субъектов малого и среднего предпринимательства, при проведении которых заказчики обязаны соблюдать требования, предусмотренные постановлением Правительства РФ от 11 декабря 2014 года № 1352 [2]. Кроме того, еще одно исключение представляют собой закупки по специальному перечню, предусмотренному Постановлением Правительства РФ от 21 июня 2012 г. № 616 [3] и содержащему различные виды товаров (работ, и услуг), закупка которых может осуществляться исключительно в электронной форме. Однако необходимо заметить, что аналогичный перечень товаров (работ, услуг), установленный

Распоряжением Правительства от 21 марта 2016 г. № 471-р [4], являющийся актуальным для деятельности в рамках Закона 44-ФЗ, охватывает более широкий спектр экономических отношений, в том числе отношения в отрасли строительства, услуги по добыче и поставке полезных ископаемых т.д. И хотя до вступления в силу изменений от 1 июля 2018 г. Закон 223-ФЗ также предусматривал размещение всей актуальной информации в ЕИС (исключением являются закупки до 100 тысяч рублей), относительная свобода в выборе заказчиком процедур определения поставщика (подрядчика) обуславливала снижение общего уровня конкуренции и транспарентности закупочных отношений.

Однако, необходимо отметить, что в настоящий момент экономические отношения в рамках Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ претерпевают синхронную масштабную трансформацию, направленную на дальнейшую электронизацию всей сферы закупок и создание единой информационно-технической экосистемы [5], [6].

Так, например, изменения в сфере действия Закона 44-ФЗ направлены на формирование полноценной электронно-цифровой базы, что находит свое проявление не только в установлении новых способов закупок в электронной форме, но и в создании новых информационных ресурсов, таких как реестр участников закупок, регистрация в котором станет обязательной для всех участников контрактной системы с 1 января 2019 года, а также информационная система «Независимый регистратор». (см. Таблицу 2).

Регламентация отношений, устанавливающих порядок проведения электронных процедур и предъявляемые к их участникам требования, не только направлена на обеспечение подробной детализации новых закупочных процессов, но и символизирует инновационный прогресс контрактной системы, внутри которой процесс экономических отношений будет продолжать развиваться посредством современного технологического обеспечения. В свою очередь,

Таблица 3

Основные изменения в Законе 223-ФЗ, направленные на дальнейшую электронизацию

Нововведение Закон 223-ФЗ до 01.07.2018 Закон 223-ФЗ после 01.07.2018

Электронизация процедур определения поставщика (подрядчика) Конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений в зависимости и другие способы закупок, указанные в Положении о закупках. Конкурс - открытый, закрытый и двухэтапный, а также запрос предложений и котировок проводятся в электронной форме. Для закупок у МСП электронные процедуры становятся безальтернативными.

Изменения в рамках размещения извещения Не регламентировалось законом для всех закупок крое конкурса и аукциона Установлены сроки размещения извещения в ЕИС для различных участников, а также требования к составу извещения.

Институционализация способов закупок В положении о закупках заказчик был обязан предусматривать условия проведения двух видов закупок - аукцион и конкурс, а также неконкурентные закупки у единственного поставщика при возможности указания в таком положении иных закупочных процедур. Заказчик указывает в положении о закупках пять видов закупочных процедур, среди которых конкурентные - конкурс, аукцион, запрос котировок, запрос предложений, и неконкурентные - закупка у единственного поставщика. Важно отметить, что возможность заказчиков по указанию иных процедур и иных разработанных процедур по-прежнему сохранила свою актуальность.

Введение единого понятия «торги», новая классификация их форм применительно к способам закупок в рамках Закона 223-ФЗ Регламентировалось положением о закупке каждого заказчика. Вводится унифицированная классификация торгов, включающая: - конкурс; - аукцион; - запрос котировок; - запрос предложений. Закрепление правил проведения торгов, относящихся в том числе к электронной форме.

Особенности проведения процедур для закупок субъектов малого и среднего предпринимательства Отсутствовала унифицированная форма проведения данных процедур Закупки у субъектов малого и среднего предпринимательства разрешено проводить только в электронной форме, исключительно на электронных площадках, соответствующим основным и дополнительным требованиям, установленным Правительством РФ.

в Законе 223-ФЗ были регламентированы основные сроки размещения извещения об осуществлении закупки запроса предложений, запроса котировок, в том числе закупок для субъектов малого и среднего предпринимательства, Также стоит отметить, что со вступлением в силу изменений от 1 июля 2018 г. электронные процедуры для субъектов малого и среднего предпринимательства в рамках Закона 223-ФЗ должны проводиться с использованием электронных площадок, соответствующих требованиям Закона 44-ФЗ, а также дополнительным требованиям, установленным Постановлением Правительства №657 от 08.06.2018 г. Помимо этого, было установлено унифицированное определение закрытой закупки, что исключило возможность намеренного ограничения количества участников данных закупочных процедур со стороны заказчиков путем их свободной трактовки в собственных положениях о закупках. (См. Таблицу 3).

Информация, представленная в Таблице 3, демонстрирует становление новой парадигмы действия Закона 223-ФЗ, функционирующей в системы закупок по подобию Закона 44-ФЗ.

Необходимо отметить, что процесс электронизации Закона 44-ФЗ опережает развитие закона о закупках товаров (работ, услуг) для отдельных видов юридических лиц с точки зрения институциональной установленности правил закупок и процедур. Так, например, в рамках Закона 223-ФЗ, несмотря на ряд введенных ограничений, заказчики сохранили свою относительную самостоятельность, что

проявляется как в возможности проведения закупок в электронной форме при помощи разработанных в собственных положениях о закупках процедур, так и в отсутствии необходимости публикации в открытом доступе заключенных контрактов, что затрудняет функционирование механизма общественного контроля внутри данной сферы закупочных отношений, и т.д. Таким образом можно сделать вывод, что дальнейшая институционализация механизма электронных закупок должна проводиться на основе сращивания систем закупок Законов 44-ФЗ и 223-ФЗ, ярчайшим примером которого является функционирование одинаковых площадок. Следующим актуальным шагом в развитии электронных закупок заключается в необходимости унификации механизма таких закупок.

Указанные институциональные изменения в русле электронизации экономических отношений в рамках действия законов 44-ФЗ и 223-ФЗ способны вывести функционирование отечественной системы закупок на качественно новый уровень. Дальнейшее инновационное развитие системы закупок, сопровождаемое внедрением опыта электронизации в сфере закона 44-ФЗ в сферу применения Закона 223-ФЗ, позволит не только сократить трансакционные издержки участников закупок, но и значительно облегчить процедуру выявления их возможного оппортунистического поведения органами государственного и общественного контроля, нацеленную на повышение эффективности контрактации между участниками закупочных отношений.

ЛИТЕРАТУРА

1. Постановление Правительства РФ от 10.09.2012 № 908 "Об утверждении Положения о размещении в единой информационной системе информации о закупке".

2. Постановление Правительства РФ от 11 декабря 2014 г. № 1352 "Об особенностях участия субъектов малого и среднего предпринимательства в закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц".

3. Постановление Правительства РФ от 21 июня 2012 г. № 616 "Об утверждении перечня товаров, работ и услуг, закупка которых осуществляется в электронной форме".

4. Распоряжение Правительства РФ от 21 марта 2016 г. № 471-р "О перечне товаров, работ, услуг, в случае осуществления закупок которых заказчик обязан проводить аукцион в электронной форме".

5. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 31.12.2017 № 505-ФЗ.

6. Федеральный закон "О внесении изменений в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 31.12.2017 № 504-ФЗ.

7. Федеральный закон "О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц" от 18.07.2011 № 223-ФЗ.

8. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 № 44-ФЗ.

Поступила в редакцию 21.08.2018

i Надоели баннеры? Вы всегда можете отключить рекламу.