CC BY
186
А.П. Мазуренко
Мазуренко Андрей Петрович — доктор юридических наук, доцент, заведующий кафедрой теории и истории государства и права филиала Северо-Кавказского федерального университета (г. Пятигорск)
Факторы демократизации российской правотворческой политики
Для современного Российского государства жизненно важной необходимостью является всеобъемлющая демократизация всех сфер его жизнедеятельности, включая правотворчество и соответствующую политику в данной сфере. При этом следует признать, что правотворческие проблемы всегда были и остаются объектом пристального внимания ученых, политиков, представителей власти, бизнеса, рядовых граждан. Данное обстоятельство обусловлено потребностью постоянного совершенствования различных форм государственного руководства обществом, важной составной частью которого и выступает правотворческая политика.
Несмотря на то, что изучение проблем правотворчества, в отличие от правотворческой политики, имеет довольно давнюю историю, вопрос об объеме самого понятия «правотворчество» является дискуссионным. Наряду с ним в юридической науке используются дефиниции «правоустановление», «правооб-разование», «формирование права». Последние два рассматриваются как тождественные и охватывают весь сложный и долгий процесс от формирования правовых взглядов общества до закрепления их в виде норм права, как взаимодействие объективных и субъективных факторов общественного развития, обусловливающих право1. Так, по мнению Н.А. Власенко, правообразование — естественно-исторический процесс формирования права, происходящий в результате анализа и оценки сложившейся правовой действительности, выработка взглядов и концепций о будущем правового регулирования, а также разработка и принятие нормативных предписаний2. B.C. Нерсесянц рассматривает правотворчество как «правоустановление» — форму (и направление) государственной деятельности, связанную с официальным выражением и закреплением норм права, которые составляют нормативно-правовое содержание всех действующих источников позитивного права3. «В общих чертах, — пишет С.С. Алексеев, — правотворчество может быть определено как завершающая процесс формирования права специальная деятельность компетентных органов, в результате которой определенные положения через закон, через иные источники получают статус юридических норм, выступают в виде норм писаного права»4.
Таким образом, в одних работах правотворчество определяется как процесс познания и оценки правовых потребностей общества и государства, формирования и принятия правовых актов уполномоченными субъектами в рамках соответствующих процедур5. В других — как форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. При этом главным для правотворчества является выработка и утверждение новых правовых норм, другие же проявления правотворчества носят подчиненный, вспомогательный характер6.
Создание правовых норм начинается с возникновения объективной потребности в юридическом регулировании общественных отношений, проходит через институты общества и государства, реализуется законодательной, исполнительной и судебной властями в соответствующих формах. Оно не может и не должно быть произвольным, субъективным, — отмечает О.И. Цыбулевская. По ее справедливому мнению, предварительный этап правотворчества заключается в выявлении потребности в правовом регулировании, изучении факторов, формирующих законотворческое решение, — политических, экономических, социальных, духовно-культурных, нравственных и других7. Именно это, в конечном счете, определяет качество основного продукта правотворческой деятельности — правовых норм.
Продолжая изложенную выше мысль, заметим, что с понятиями «правотворчество» и «правообразование» тесно связано понятие «социальный механизм правотворчества», под которым принято понимать совокупность явлений и процессов, опосредующих влияние социальных факторов на право-
1 См.: Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974. С. 9; Теория государства и права / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2004. С. 277.
2 См.: Власенко Н.А. Теория государства и права. М., 2009. С. 139.
3 См.: Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. М., 1999. С. 415.
4Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия: опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 89.
5 См.: Общая теория государства и права. Академический курс / под ред. М.Н. Марченко. М., 1998. Т. 2. С. 157—158.
6 См.: ПиголкинА.С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства. М., 2001. С. 307—321.
7 См.: Цыбулевская О.И. Правотворчество как заключительный этап правообразования // Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / кол. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 12—13.
творческую деятельность и, в конечном счете, на содержание правовых норм1. Другими словами, социальный механизм правотворчества охватывает взаимодействие социальных факторов между собой, их взаимное опосредование, а также их конечное результативное воздействие на процесс принятия правотворческого решения. Но такой подход показывает лишь формальную сторону социального механизма правотворчества. Сущность же этого понятия в том, что оно отражает согласованность взаимодействия различных факторов правотворчества и соответствие вектора их направленности (социальной обусловленности правотворчества) социальным целям правового регулирования2, в результате чего и обеспечивается принятие эффективного правотворческого решения.
Социальные факторы правотворчества включают явления не только сугубо социального, но и природного характера. В правовой системе социальные факторы правотворчества — это связи, обусловливающие целостность правовой системы и ее эффективность3. От правильного их выявления и учета, как по отдельности, так и во взаимодействии друг с другом, зависит слаженность функционирования данной системы.
В советской юридической литературе проблемам социальных факторов правотворчества, их классификации, характера взаимодействия и воздействия на создание правовых норм уделялось самое пристальное внимание. Фундаментальные разработки в этой области4 имеют большое теоретическое и, что особенно важно, практическое значение. В трудах советских юристов с высокой точностью выявлены и исследованы весьма тонкие, сложные закономерности детерминации правотворческой деятельности, представляющие незаменимое практическое руководство для субъектов правотворчества. Отрадно отметить тот факт, что в последние годы этим проблемам вновь начинает уделяться определенное внимание. В качестве примеров можно назвать положения ежегодных Докладов Совета Федерации о состоянии законодательства в Российской Федерации, а также издание специальных работ и статей5, посвященных данной проблематике.
Среди социальных факторов выделяют базисные (экономические) и надстроечные (политикоправовые, идеологические)6; основные (правообразующие — экономический, экологический, демографический, национальный, политико-правовой, ценностно-психологический, социокультурный и др.) и обеспечивающие (процессуальные — организационный, информационный, научный, программирующий)7; объективные (не зависящие от воли и сознания человека) и, напротив, субъективные (отражающие особенности восприятия и оценки субъектами правотворчества объективных факторов — лоббизм, действия политических партий и пр.)8.
По отношению к правовой системе социальные факторы правотворчества могут быть внешними — это факторы внешней среды (экономический, экологический, политический, культурный и пр.) и внутренними — это факторы правового характера (правовое сознание и его элементы: правовая идеология и психология, правовая культура, правовая наука, включая юридическую технику, юридическая практика)9. По отношению друг к другу и к поставленной цели правового регулирования они могут иметь согласованную или различную направленность.
Таким образом, факторы, детерминирующие правотворческую деятельность, весьма многообразны, состав и взаимодействие между ними различны в каждом отдельном случае принятия правотворческого решения и определяются в первую очередь сферой общественных отношений, которую необходимо урегулировать10. В то же время есть возможность выделить наиболее значимые из них, оказывающие влияние на принятие абсолютного большинства правотворческих решений.
Главное место среди основных объективных факторов занимает экономический фактор. Структура данного фактора сложна. Изначально она определяется экономическими отношениями собствен-
1 См.: Правовая система социализма. Функционирование и развитие / отв. ред. А.М. Васильев. М., 1987. Т. 2. С. 47.
2 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России // Правоведение. 2007. № 6. С. 159.
3 См. там же. С. 162.
4 См.: ПиголкинА.С. Подготовка проектов нормативных актов (организация и методика). М., 1968; Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974; Научные основы советского правотворчества / отв. ред. Р.О. Хал-фина. М., 1981; КовачевД.А. Механизм правотворчества социалистического государства. М., 1977.
5 См., например: Законодательная социология / отв. ред. В.П. Казимирчук и С.В. Поленина. М., 2010; Лукьянова Е.Г. О факторах развития законодательства // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей / отв. ред. В.М. Сырых, М.А. Занина. М., 2010. С. 161 —171; Касаева Т.В. Социальные предпосылки правотворчества // Правотворчество органов власти в Российской Федерации: проблемы теории и практики / кол. авт.; под ред. О.И. Цыбулевской. Саратов, 2009. С. 25—37; Соколова А.А. Социальные аспекты понятия «правообразование» // Государство и право. 2004. № 7. С. 67—80; Шафиров В.М. Объективные и субъективные факторы правотворчества // Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики: сборник научных статей / отв. ред. В.М. Сырых, М.А. Занина. М., 2010. С. 86—99 и др.
6 См.: Правотворчество в СССР. С. 5—29; Законодательная социология. С. 36—47.
7 См.: Законотворчество в Российской Федерации / под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 26—57.
8 См.: Научные основы советского правотворчества. С. 37—50.
9 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 163.
10 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 163.
ности. От этого зависит то, на каких принципах строятся отношения между различными субъектами экономической жизни, зависит вся система социально-экономических взаимосвязей. Экономические отношения собственности выступают предпосылкой товарообмена, определяют характер складывающегося оборота1. Данные отношения выражаются в различных формах в зависимости от того, кто является их субъектом: отдельный гражданин, коллектив, общество или государство.
Экономический фактор в самом широком смысле отражает потребности эффективного развития экономики страны, повышения ее конкурентоспособности на международной арене. В условиях рыночной экономики, многообразия субъектов экономической деятельности и их интересов, потребностей различных отраслей экономики действие этого фактора приобретает характер сложного, противоречивого процесса. И решающую роль зачастую играют не объективные потребности экономического развития, а экономические интересы отдельных групп людей2. «Экономические предпосылки формирования права — это та «определенная, обусловливающая среда», в которой складываются правовые нормы...; это тот объективный элемент общественного развития, от которого, в конечном счете, зависит содержание основных политических и правовых требований, норм и институтов права»3.
Вместе с тем, условия материальной жизни определяют, как известно, не только производство, но и природно-географическая среда, воспроизводство самого человека. Поэтому в подсистему основных базисных факторов, наряду с экономическим, входят экологический, географический и демографический факторы. Так, экологический фактор отражает состояние сохранности природных богатств и степень рационального использования природных ресурсов, либо проблемы, вызванные необходимостью обеспечения экологической безопасности и сохранения среды обитания человека. Географический фактор отражает особенности географического положения страны в целом, отдельных республик и регионов, например, районов Крайнего Севера и приравненных к нему местностей. Важное место в рассматриваемой подсистеме занимает и демографический фактор — необходимый компонент, формирующий условия материальной жизни. Данный фактор связан с требованиями, вытекающими из половозрастной структуры населения, необходимости его воспроизводства, а также с процессами миграции, урбанизации4 и т. д.
Вообще естественные факторы (климатический, биологический и др.) можно рассматривать в качестве «непреходящей» силы, безусловным образом воздействующей на правовое регулирование5. Оказывая влияние на индивидуальные и социальные судьбы людей, естественная среда, в которой протекает бытие человека, предопределяет содержание соционормативной регуляции, те исходные начала, вокруг которых выстраивается вся система убеждений, социальных стандартов, норм. В правовых требованиях в концентрированном виде воплощаются, прежде всего, естественные закономерности жизни права6. И если нормы права призваны поддерживать «движение» в правовой системе, то импульс к этому «движению», без сомнения, сообщила сама «природа». Как писал Н. Макиавелли: «...от самой природы вещам этого мира не дано останавливаться»7.
В отличие от основных объективных факторов правотворчества, отражающих материальные условия жизни общества8, основные субъективные факторы представляют собой факторы, влияние которых на правотворческую деятельность и само содержание правового регулирования зависит от действий тех или иных социальных субъектов — участников правотворческой политики9. Основные объективные факторы влияют на содержание правового регулирования не непосредственно, а через ряд основных субъективных (надстроечных) факторов.
В их подсистеме важное место занимает политико-правовой фактор. Понятие политикоправового фактора во многом собирательное. Оно включает в себя все те политические и правовые процессы, которые происходят по воле субъектов принятия политических и правовых решений и вместе с тем оказывают влияние на определение тактики и стратегии правотворческой деятельности. В политической части этим фактором охватываются политические процессы, явления, факты различного уровня, которые могут внести коррективы в правовую систему страны10. Он выступает в форме принципов и установок относительно главных сторон развития законодательства страны на разных
1 См.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект / под ред. Н.А. Придворова. Саратов, 2009. С. 138.
2 См.: Лукьянова Е.Г. Указ. соч. С. 163.
3 Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. С. 7—8.
4 См.: Законодательная социология. С. 44—45.
5 См.: НашицА. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974. С. 39.
6 См.: Трофимов В.В. Правообразование в современном обществе: теоретико-методологический аспект. С. 141.
7 Цит. по: Козлихин И.Ю. История политических и правовых учений. Новое время: от Макиавелли до Канта: курс лекций. СПб., 2002. С. 8.
8 См.: Марченко М.Н. Источники права: понятие, содержание, система и соотношение с формой права // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 2002. № 5. С. 3—16.
9 См.: Трофимов В.В. Указ. соч. С. 142.
10 См. там же. С. 143.
уровнях и по различным направлениям1. Политико-правовой фактор концентрирует в себе наиболее существенные интересы социальных групп, классов и общества в целом. Формируясь под воздействием динамики экономических, национальных, половозрастных и иных социальных отношений в обществе, он отражает деятельность государственных органов, общественных организаций, граждан в процессе законотворчества, раскрывает роль общественно-политической практики в развитии и совершенствовании законодательства2. Однако здесь необходимо стремиться к тому, чтобы политическое опосредование не приобретало искаженный, противоречащий объективным потребностям общества характер, отражающий сугубо групповые экономические и иные интересы, с чем все чаще приходится сталкиваться в современных условиях.
В круг основных факторов входят также национальный и межнациональный факторы. Национальная государственность является объективной предпосылкой формирования системы российского законодательства. В этом качестве она нашла отражение в Конституции страны, следовательно, выступает в процессе создания законов как один из элементов политико-правового фактора3. Обострившиеся в последние годы межнациональные отношения в ряде регионов Российской Федерации сделали политически необходимым укрепление демократии, законности, правопорядка и в этой сфере жизнедеятельности государства. Для понимания значимости данных факторов достаточно вспомнить события на Манежной площади в Москве, несанкционированные акции протеста в Санкт-Петербурге, Ростове-на-Дону и других крупнейших городах России.
Весьма многогранно и действие духовно-идеологического фактора. Оно охватывает формирование и воздействие на правотворчество политико-правовой идеологии, правового сознания (научного и профессионального) и правовой культуры субъектов правотворчества. В процессе принятия правотворческого решения важно учитывать общественное мнение, особенности правовой психологии общества, массового обыденного правосознания4. Влияние указанных компонентов духовно-идеологического фактора также должно быть сбалансированным: недопустимо преобладание одних в ущерб других.
В свою очередь среди обеспечивающих факторов, в частности, называются: организационный фактор (отражающий процедуру подготовки и принятия правовых актов); информационный фактор (отражающий степень и формы учета общественного мнения, уровень работы справочноинформационных служб)5; научный фактор (отражает степень научной обоснованности правовых решений, качество интенсивности и эффективности взаимодействия правотворческих органов и ученых (научных учреждений) по проблемам определения тактики и стратегии правового развития, направленности и содержания мероприятий в области правовой политики, научная обоснованность которой рассматривается в качестве конституирующего признака6). К числу обеспечивающих факторов относится также программирующий фактор7, свидетельствующий об уровне плановой организации подготовки проектов правовых актов, планирования и прогнозирования развития правовой системы.
В процессе правотворческой деятельности важен системный сбалансированный учет социальных факторов правотворчества. Важно правильно выявить и учесть все факторы, их взаимодействие и соответствие цели правового регулирования. Если в процессе принятия правотворческого решения не были учтены все факторы, имеющие значение, либо их влияние было искажено, в частности путем игнорирования или недооценки роли одних и преувеличения других, налицо деформации социального механизма правотворчества, вызывающие принятие неэффективных (а зачастую и социально вредных) правовых норм. По мнению Е.Г. Лукьяновой, именно так можно охарактеризовать состояние социального механизма правотворчества в современной России8. Этому выводу можно легко найти подтверждение. Комплекс существующих в данной сфере недостатков негативно отражается на функционировании государственно-правовых механизмов, которые в конечном итоге приводят к значительной социальной напряженности, угрозе дестабилизации общественно- государственных взаимоотношений.
В настоящее время мы являемся свидетелями интенсивных темпов законодательной деятельности, что позволяет ряду ученых говорить о том, что Россия переживает своеобразный «правотворческий бум»9.
1 См.: Поленина С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 225.
2 См.: Колдаева Н.П., Куманин Е.В., Леванский В.А., Поленина С.В. Система факторов законодательной деятельности // Законодательная социология / отв. ред. В.П. Казимирчук и С.В. Поленина. М., 2010. С. 44.
3 См. там же. С. 46.
4 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 163.
5 Подробнее см.: Законодательная социология. С. 39—40, 137—196; Трофимов В.В. Указ. соч. С. 143—145.
6 См.: Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 213.
7 См.: Поленина С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 225.
8 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 164.
9 См., например: Комаров С.А. Общая теория государства и права. СПб., 2001. С. 40; Пиголкин А.С. Федеральные основы системы российского законодательства // Соотношение законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов Российской Федерации. М., 2003. С. 28.
Пик этой бурной деятельности отечественных парламентариев пришелся на 1999 год, когда ими было принято 933 (!) закона. При этом далеко не во всех случаях содержание законодательных актов юридически безупречно. По оценкам специалистов, каждый седьмой закон содержит серьезные ошибки. Типичность таких правотворческих ошибок как бессистемность правовых актов, их внутренняя противоречивость и излишняя многочисленность, обилие в законодательстве декларативных норм, не снабженных механизмом реализации, а также повторяемость подобных ошибок на протяжении многих лет говорит об их системном характере. Кроме этого, субъекты правотворчества так и не могут в полной мере синхронизировать федеральный, региональный и муниципальный уровни правотворческого процесса, не успевают «латать дыры» в отечественном законодательстве.
Об этом, в частности, свидетельствуют данные ежегодных докладов Совета Федерации Федерального Собрания РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации. Так, более 80% (!) актов федерального законодательства являются законами о внесении изменений и дополнений в действующие законодательные акты1. Поправочное законодательство на федеральном уровне приобрело лавинообразный характер. Еще более удручающая ситуация складывается в регионах России.
Кроме того, как совершенно справедливо отмечается в юридической литературе применительно к конституционным положениям: «Человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства» (ст. 2 Конституции РФ); «Российская Федерация — социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека» (ч. 1. ст. 7 Конституции РФ, гл. 2 Конституции РФ ст. 17—64 и т. д.), — все больше входит в противоречие с реальной правотворческой деятельностью2. Сама законодательная власть, принимая «автогражданку», закон о монетизации льгот, 13-процентный подоходный налог для богатых и бедных и т. д., зачастую становится источником социальной опасности в обществе3. Действующее законодательство зачастую не успевает за стремительно меняющимися реалиями жизни. Возникающие в этой связи пробелы порождают множество неурегулированных вопросов и споров по поводу осуществления государственной власти, охраны прав личности, собственности и т. п.
Следует также сказать о хаотичности в формировании массива нормативных правовых актов, о нарушении приоритетов в правовом регулировании, несбалансированности в системе действующего законодательства, о принятии новых законов без их увязки с уже действующими, о нарушении системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и нормативными договорами, об отсутствии единства терминологии, которое нарушает согласованность системы правовых актов, о неоправданной поспешности подготовки проектов важнейших правовых решений, несоблюдении выработанных практикой правотворчества правил законодательной техники4. Как справедливо указывает В.Н. Лопатин, законы готовятся и принимаются нередко без достаточной экспертизы последствий их реализации, увязки с существующим законодательством и нормами международного права, в интересах лоббирования отдельных социальных групп.5.
Указанные недостатки в развитии законодательства размывают единое правовое пространство Российской Федерации и создают угрозы его сохранению. Они порождают ослабление правовой системы и неравномерное ее действие на территории страны; противостояние федеральной власти и региональных структур, законодательных и исполнительных органов; малоэффективное правовое обеспечение различных отраслей экономики и социальной сферы, что чревато срывом текущих и перспективных социальноэкономических программ; противоречие между формальным правом и «теневым правом», между официальными и фактическими отношениями; неустойчивость государственных и общественных институтов и слабую поддержку их населением; противоречивое соотношение норм национального и международного права6. Существующие проблемы и пробелы в правовом регулировании отодвигают на неопределенное время идею формирования и становления в России правового государства7, фундамент которого базируется на принципах верховенства закона, наиболее полного обеспечения прав и свобод человека.
1 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания РФ 2008 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. М., 2009. С. 495—496.
2 См.: Ильин А.В., Косопкин А.С. Теоретико-правовые и практические проблемы правотворчества в современной России и пути их возможного решения // Юридическая мысль. 2008. № 4. С. 22.
3 См.: Глотов С.А. Законотворчество в современной России: некоторые проблемы и перспективы развития // Представительная власть. 2006. № 3. С. 2.
4 См.: Ильин А.В. Оптимизация правотворческой деятельности в современной России (вопросы теории и практики) / под ред. С.А. Комарова. СПб., 2005. С. 4—5.
5 См.: Лопатин В.Н. Конституционная законность и проблемы нормотворчества в России // Журнал российского права. 2004. № 5. С. 8.
6 См.: Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. № 6.
7 См.: Ильин А.В., Косопкин А.С. Теоретико-правовые и практические проблемы правотворчества в современной России и пути их возможного решения С. 22.
Наиболее ярким показателем деформаций социального механизма правотворчества в постсоветской России оказалась гипертрофированная роль политического фактора, политической идеологии не общенационального, а группового характера, что обусловило резкое изменение идеологической направленности отечественного правотворчества. Ведущим вектором стала ориентация на утверждение в законодательстве либерально-демократических идей, ценностей и институтов, причем преимущественно путем заимствования западных образцов и стандартов. Этот метод правотворчества был типичным для России конца прошлого и начала нынешнего века. В последние годы ситуация в определенной мере изменилась. Стала осознаваться истина, что ориентация исключительно на западную модель развития не соответствует ожиданиям большинства российских граждан, а заимствование мировых достижений в правовой сфере должно всегда происходить с учетом национальных особенностей и путем приспособления к российской действительности1. Сегодня наблюдается изменение идейных ориентиров в правотворчестве, направленных на правовую модернизацию всех сфер жизни общества и государства, постепенный отход от либерализма в сторону неоконсервативной идеологии, предполагающей общественный прогресс и обновление на основе бережного отношения к традиционным ценностям.
Следует отметить, что к идее модернизации права первыми обратились именно представители научной общественности2, причем еще за несколько лет до известной статьи бывшего российского Президента Д. Медведева «Россия, вперед!», где он обнародовал принципы новой политической стратегии, которые позднее были конкретизированы в его ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ уже в виде концепции всесторонней модернизации страны.
Сегодня, не только ученым, руководителям государства, но и рядовым гражданам стало абсолютно ясно, что модернизация насущно необходима, иначе развитие России зайдет в тупик. Фактически за последние двадцать лет из экономически развитой державы она превратилась, по сути, в мировой сырьевой придаток. Промышленное производство деградировало, можно даже говорить о возвращении страны на доиндустриальный уровень. Сырье и углеводороды стали основным продуктом, который наша страна в состоянии экспортировать. Один весьма показательный пример: за последние восемь лет кардинально изменилась структура торговли с Китаем. Еще в 2002-м Россия ввозила туда оборудование, теперь импортирует его оттуда3. Поэтому очевидно, что просто выход из экономического кризиса даст очень мало, потому что страна вернется на кривую деградации производства. Следовательно, России предстоит совершить очень трудный скачок по превращению своей экономики в инновационную — соответствующую уровню передовых развитых стран.
Если обратиться к истории — Россия испытала на себе не один цикл модернизаций. При этом они всегда носили догоняющий и во многом насильственный характер потому, что каждая новая российская модернизация (будь то во времена Петра I, в период индустриализации или перестройки) была реакцией на отсталость в экономике, на опасность распада либо завоевания. Отсюда особенностью нового цикла модернизации является попытка высшего руководства страны осуществить ее не насильственно-мобилизационными методами, а с использованием инструментов демократии, с помощью, прежде всего правовых, политических и экономических способов воздействия. Особенно важно модернизировать правовое пространство. Если этого не сделать вовремя, то затормозятся все остальные модернизационные процессы.
Конечно, Российское законодательство и вообще правовая система, если подходить с формальной точки зрения, достигли общемирового уровня, и близки к тем, что имеются у стран, считающихся вполне успешными на международной арене. Однако работают они там совершенно иначе. Правовая система России по-прежнему является инструментом управления верхов низами — и не более того. Именно отсюда произрастают и проблемы с отечественной экономикой. Дело в том, что рыночная система только тогда эффективна, когда в ней, с помощью правовых средств, ограничивается желание неуемного потребления. В свое время «отцы-основатели» американской правовой модели исходили из порочной природы человека и особенно бизнесмена. Они создали такую систему государственного взаимоконтроля, которая беспощадно расправляется с теми, кто нарушает право, не платит налоги и т. п.4 Отсюда задача правовой модернизации в России — сделать право самым действенным инструментом государственного управления обществом.
Как справедливо отмечается в литературе, рассмотрение вопроса о модернизации права не исключает анализа проблем модернизации всей правовой системы. Этого требуют постоянно изме-
1 См.: Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 165.
2 См., например: Голоскоков Л.В. Модернизация российского права: теоретико-информационный аспект: дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2005; Информационные средства модернизации российского права: материалы научно-методического семинара в Саратовском филиале Института государства и права РАН // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. № 1; Мазуренко А.П. Правотворческая политика как фактор модернизации современного российского права // Право: теория и практика. 2007. № 2. С. 66—67; Ястреб В.А. Важнейшие теоретикометодологические проблемы модернизации правовой реформы в России // Философия права. 2007. № 5; и др.
3 См.: Парламентская газета. 2010. 26 ноября.
4 Подробнее см.: Нас ожидает другая политика // Парламентская газета. 2010. 24 декабря.
няющиеся обстоятельства общественного бытия, вызывающие необходимость ее непрерывного обновления. При этом модернизация не обязательно ведет к коренному обновлению. Так, модернизацию правовой системы предлагается рассматривать как некий процесс ее развития, адекватный темпам социальной и правовой жизни, уровню политико-правового развития, вызовам времени. Это одно из необходимых, обязательных условий ее эффективности1. Однако здесь следует иметь в виду, что модернизация может приводить не только к позитивным, но и негативным результатам.
В данной связи важен последовательный, глубокий, системный, поэтапный процесс модернизации. Ее осуществление требует всестороннего обдумывания, грамотного подхода к плану реализации, системного представления тех последствий, которые она может за собой повлечь. Это своего рода принцип-правило проведения правовой модернизации. По мнению З.С. Байниязовой, рассматриваемый процесс можно разбить на несколько основных этапов: 1) определение целей и приоритетов модернизации; 2) выявление направлений модернизации; 3) обоснование средств модернизации; 4) достижение целей модернизации2. Думается, данный подход одинаково верен и в отношении модернизации правотворчества. Проблемы, существующие в этой сфере и значимость правотворчества для всей правовой системы, дают основание говорить о приоритетности модернизации именно и прежде всего правотворчества.
Основной целью модернизации правотворчества выступает создание условий для опережающего развития права. Как справедливо отмечает В.П. Орлов: «Главное — уметь прогнозировать жизнь принимаемого закона, моделировать ситуацию в сфере его действия. К сожалению, большинство наших законов — это дополнения и изменения в ранее принятые базовые законы. Доля догоняющего правотворчества достаточно велика»3. Иными словами, если мы хотим видеть модернизацию правотворчества как процесс постоянного опережающего обновления законодательства, необходимо активнее задействовать перечисленные выше факторы правотворчества: программирующий, информационный, политико-правовой, организационный и другие, позволяющие предвидеть возможные варианты развития социальных отношений, новые, постоянно меняющиеся потребности общества и государства. На это указывает и председатель верхней палаты российского парламента С. Миронов: «Чтобы эффективно решать задачи, которые ставят наши граждане, мы должны работать на опережение, ставить вопрос о создании законодательной базы, нацеленной на перспективу, создающей условия для реализации стратегических планов страны»4.
На наш взгляд, проблему опережающего развития законодательства, понимаемую как приоритетную задачу модернизации отечественного правотворчества, способна решить научно обоснованная и социально ориентированная правотворческая политика, в формировании которой ведущую роль должно играть современное Российское государство при заинтересованном и деятельном участии субъектов гражданского общества.
Комплекс существующих в данной сфере недостатков, и, прежде всего, отставание правотворчества от объективных потребностей общества негативно отражается на государственно-правовом развитии страны, что в конечном итоге приводит к социальной напряженности, народным волнениям, угрозе дестабилизации общественно-государственных взаимоотношений. Деформации социального механизма правотворчества не только влияют на состояние самого правотворчества и качество законодательства, но и влекут более глубокие последствия, воздействуя на правоприменение, правовое поведение граждан и состояние правосознания5. В условиях модернизации правовой системы одна из главных задач — устранение указанных деформаций, совершенствование социального механизма правотворчества, которые могут быть достигнуты, в том числе, путем проведения в стране грамотной правотворческой политики, направленной на максимальный объективный учет взаимодействия всех факторов, оказывающих прямое либо косвенное влияние на развитие отечественного правотворчества.
В этой связи, можно говорить о том, что исследование проблем правотворческой политики является одним из новых, перспективных направлений в теории государства и права. Но, к сожалению, данная тема еще не нашла своего должного освещения в отечественной правовой доктрине. И хотя термин «правотворческая политика» можно встретить в юридической литературе, используется он подчас как сам собой разумеющийся, без глубокого теоретического обоснования его сущности.
На наш взгляд, сущность правотворческой политики заключается во всемерной демократизации правотворческого процесса, в усилении влияния населения, граждан и общественных организаций на принятие социально значимых решений. В реализации указанных выше задач, свою позитивную роль проявляет организационный фактор правотворчества. Надлежащее его использование позволяет
1 См.: Байниязова З.С. Выступление на научно-методологическом семинаре «Информационные средства модернизации российского права» // Правовая политика и правовая жизнь. 2005. С. 205.
2 См. там же.
3 Модернизация как процесс обновления общества // Парламентская газета. 2010. 2 июля.
4 Законы не должны отставать от жизни // Парламентская газета. 2010. 24 сентября.
5Лукьянова Е.Г. Некоторые проблемы правотворчества в современной России. С. 165.
достичь важных результатов, связанных с определением потребности в правовой регламентации, обеспечением согласования интересов всех участников законотворчества, расширением и углублением демократических основ его осуществления, более полным учетом общественного мнения — по существу усовершенствовать всю законоподготовительную и непосредственно законодательную работу, обеспечить ее высокую эффективность на основе последовательного осуществления принципов демократизма и гласности. В литературе, в числе основных инструментов, обеспечивающих действие организационного фактора правотворчества, называют такие институты непосредственной демократии как всенародные (общественные) обсуждения и всенародное голосование (референдум)1.
Поэтому, характеристику организационных факторов правотворческой политики мы начнем с такого важного способа выявления интересов общества как непосредственное правотворчество граждан. С.В. Поленина считает, что как бы ни были развиты в правовом государстве институты представительной демократии, как бы эффективно не работал парламент, подлинное народовластие предполагает активное функционирование, наряду с представительной демократией, также институтов непосредственной демократии в самых различных формах и на разных уровнях2.
Референдум принято считать самой эффективной формой непосредственного правотворчества граждан, наиболее надежным способом выявления воли народа и тем самым средства реализации правотворческой политики. Именно таким путем была принята в 1993 году ныне действующая Конституция РФ. Однако западная наука отнюдь не единогласна в оценке референдума как института непосредственной демократии. Наряду с авторами, отмечающими в основном достоинства референдума (Т. Флейнер, Г. Гарнер, М. Йовичич), есть и другие, рассматривающие референдум как непригодную форму народовластия (Х. Берд, Ф.О. Огг)3. Неизвестен референдум и в ряде демократических государств Запада, например в Великобритании.
На наш взгляд, роль референдума, как одной из форм проявления непосредственной власти народа и фактора демократизации правотворческой политики в условиях современной России сложно переоценить. Это обусловлено тем, что при его использовании практически невозможно применение лоббистских методов и значительно уменьшается возможность каких-либо искажений результатов прямого волеизъявления граждан. Однако на сегодняшний день данный институт не получил своего широкого распространения в отечественной правотворческой практике. Более того, действующее российское законодательство сделало проведение референдумов на федеральном уровне по существу невозможным. Что же касается регионального уровня, то здесь применение формы референдума используется чаще всего в случае необходимости выявления мнения населения по поводу объединения нескольких субъектов Федерации в один.
Более прогрессивную роль в демократизации правотворческой политики играет такой фактор как выражение общественного мнения о готовящихся проектах нормативных правовых актов. Высказывание гражданами своего мнения о готовящихся к принятию законопроектах, оценка их правового характера и регулятивных возможностей, внесение предложений об изменении и совершенствовании этих проектов, возможно — обоснованный протест против их принятия — должны играть неизменно большую роль в условиях демократического государства.
Выраженное в ходе обсуждения законопроекта или специального опроса мнение не носит, в отличие от референдума, обязательного характера. Тем не менее, государству, как главному субъекту правотворческой политики, необходимо учитывать его результаты при формировании системы нормативных правовых актов. Для этого должен существовать специальный государственный механизм проведения обсуждения законопроектов и исследования его итогов4 (включающий в себя нормативную базу для регулирования данного процесса и систему специализированных органов, отвечающих за его реализацию).
В нашей стране непосредственная демократия как источник формирования правотворческой политики активно реализовывалась в ходе проведения всенародных обсуждений законопроектов вплоть до конца 80-х годов ХХ века. В 90-х годах институт всенародных обсуждений стал приобретать все более формальный характер, превратившись постепенно в простое информирование граждан о намечаемых для принятия проектах законов, а потом отмер совсем5. Новый импульс процессу общественного обсуждения законопроектов дали президентские инициативы, связанные с широким обсуждением в сети Интернет законопроектов о полиции и об образовании6.
1 См.: Законодательная социология. С. 137, 150.
2 См.: Поленина С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 233.
3 Цит. по: Российская правовая политика: курс лекций / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2003. С. 191; Поленина С.В. Законотворческая политика // Правовая политика России: теория и практика: монография / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2006. С. 233.
4 О выражении общественного мнения см.: ЧухвичевД.В. Законодательная техника. С. 138—139.
5 Подробнее об этом см.: Поленина С.В. Правотворческая политика. С. 191 —192.
6 См., например: Биография нашей полиции будет написана с чистого листа // Парламентская газета. 2011.
4 февраля; Закон об образовании — есть мнения // Парламентская газета. 2011. 28 января.
Конечно, первый опыт таких обсуждений породил большое количество вопросов как процессуального, так и содержательного порядка. Да это и понятно. С 1993 года, после того как в ходе общественного обсуждения был рассмотрен проект ныне действующей Конституции РФ, гражданам ни разу не была предоставлена возможность публично высказаться ни по одному значимому для жизни государства и общества законопроекту. Поэтому публикация проекта федерального закона «О полиции» вызвала широкий резонанс в обществе. За месяц его обсуждения в Интернете, на сайт, где был размещен законопроект, поступило около 21 тысячи предложений и замечаний. Еще более полутора миллионов человек зашли на сайт, чтобы ознакомиться с законопроектом и предлагаемыми к нему поправками1. Но, в современных условиях качество законопроектной дискуссии и ее результат зависят от желания власти услышать голос общественного мнения. А для этого должны быть обеспечены необходимые правовые условия, закрепляющие процедуру такого обсуждения и механизм учета предложений граждан.
Попыткой создания подобных условий стал Указ Президента РФ от 9 февраля 2011 года № 167 «Об общественном обсуждении проектов федеральных конституционных законов и федеральных законов»2. В нем весьма кратко определяется процедура такого обсуждения. Устанавливается, что в целях совершенствования законотворческой деятельности и учета общественного мнения, определенные законопроекты, затрагивающие основные направления государственной политики в области социально-экономического развития страны, могут, по решению Президента РФ, быть вынесены на общественное обсуждение в сети Интернет. При этом порядок и сроки внесения поправок гражданами определяются самим субъектом права законодательной инициативы, а результаты дискуссии представляются Президенту через 90 дней после завершения обсуждения.
На наш взгляд, названный указ является весьма важным, но лишь первым, шагом по пути создания необходимых условий для всестороннего учета общественного мнения в ходе правотворческой деятельности. Кроме того, бросаются в глаза «узкие места» данного нормативного акта. Во-первых, слабым звеном является сам факт правового регулирования вопросов законотворческой деятельности на уровне подзаконного акта. Если в нем охватываются вопросы общественного обсуждения проектов федеральных и федеральных конституционных законов, то и регулирование этих вопросов должно быть предметом, как минимум, федерального конституционного закона.
Во-вторых, вызывает определенные недоумения тот факт, что единственным инициатором такого обсуждения может выступать только Президент страны, а как же парламент и субъекты права законодательной инициативы? В-третьих, совсем необъяснимыми выглядят положения указа, предоставляющие прерогативу определения сроков и порядка внесения поправок в законопроект заинтересованным государственным органам, разработавшим законопроект (?!).
Кроме того, в условиях информационного общества, подобное электронное обсуждение в сети Интернет, то есть в виртуальной среде, где истинный участник дискуссии скрыт под вымышленным логином, может легко перерасти в такое новое для правотворчества явление как «электронный лоббизм». Нет гарантий, что заинтересованные в принятии нужных им положений в будущем законе структуры не организуют поток схожих по сути комментариев и поправок, совсем не отражающих истинные интересы большинства граждан, принявших участие в обсуждении (что, кстати, не так уж сложно технологически).
На наш взгляд, это большая проблема, которая требует очень внимательного и взвешенного отношения законодателя. Такие важные для социально-политической жизни общества вопросы должны решаться на самом высоком уровне правового регулирования, с использованием передовых научных знаний, а также с учетом отечественного и зарубежного опыта обсуждений законопроектов с участием населения. Это необходимо также для обеспечения системности, организованности и объективности данного весьма сложного с организационной точки зрения процесса непосредственного участия населения в осуществлении правотворческой политики, а также для нивелирования и четкого формулирования окончательного общественного мнения о законопроектах.
Необходимо также, как неоднократно указывал В.М. Баранов3, не только развивать общественную инициативу, но и предоставить общественности реальные рычаги соучастия в законотворчестве, на что она имеет полное право в соответствии с конституционным положением о народе как единственном источнике власти. В соответствии с этим следует закрепить в качестве правила правотворческой политики положение о том, что совершенствование законодательства должно быть уделом не только депутатов, но и представителей научного сообщества. Кроме того, нужно создавать условия действенного и результативного участия заинтересованной общественности, институтов гражданского общества в процессе обсуждения и принятия законопроектов, возможности их влияния на содержание и качество принимаемых правотворческих решений.
1 См.: Шлюзы обсуждения открыты // Парламентская газета. 2011. 18 февраля.
2 См.: Официальный сайт Президента РФ. ЫЯЬ: http://kremlin.ru/acts
3 Например, в докладе на VIII Международной научно-практической конференции «Современное российское законодательство: законотворчество и правоприменение» (г. Москва, МГУ, 7-8 декабря 2007 г.).
