CC BY
67
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ СТРУКТУРИРОВАНИЯ И ОСНОВНЫЕ СТАДИИ ПРОЦЕССА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ РЕФОРМЫ
В.В. Киреев, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафед-
рой правового обеспечения хозяйственной деятельности ЮУрГУ
Порядок проведения конституционно-пра-вовой реформы, хотя и обладающий ярко выраженными особенностями, с необходимостью основывается на широко представленных в теории права мнениях о содержании и структурировании процесса правообразования. Анализ представлений, наиболее устоявшихся в общей теории права, позволяет сделать вывод об отсутствии единства в характеристике принципиальных положений этого процесса. Самые общие подходы к правообразованию определяются с позиций воплощения социальных потребностей в нормах права. Так, в процессе правообразования И.Я. Дюрягин выделял две фазы: 1) возникновение социально-экономических и классово-полити-ческих потребностей правового регулирования, формирования правосознания народа и его государственной воли (объективный процесс); 2) правотворчество (сознательноволевой процесс)1. При этом к факторам образования права, кроме наличия объективно обусловленной экономической, социально-политической или иной потребности в юридическом регулировании общественных отношений, относят также и преломление этой потребности в политическом, нравственном, правовом сознании народа и в направленности его волевых побуждений произвести определенные преобразования в системе юридических норм2. Нетрудно заметить, что именно выражением социальных потребностей и определяется социальная обусловленность права и, естественно, социальная обусловленность конституций. Вместе с тем, такая обусловленность, хотя и обладает определенным единством, но может быть дифференцирована в зависимости от особенностей тех общественных отношений, которым предается соответствующая юридическая форма. По мнению А.Г. Братко и В.В. Лазарева существуют три вида социальной обусловленности права:
- юридическая форма придается уже сложившимся общественным отношениям, содержание которых составляют взаимные права и обязанности сторон, т.е. реально возникшие правоотношения;
- на основе познания тенденций обществен-
ного развития государство может закрепить в законе еще полностью не сложившиеся отношения, активно способствуя их становлению и учреждению в общественной практике;
- непосредственной основой возникновения права может служить также юридическая практика3. Приведенная классификация может служить теоретической посылкой для вывода, что конституционно-правовая форма может быть придана: 1) правоотношениям, уже урегулированным текущим законодательством;
2) отношениям, имеющим высокую социальную значимость и, поэтому, нуждающимся в конституционном закреплении. При этом юридическая практика, в том числе решения Конституционного Суда РФ также является выражением социальных потребностей и должна учитываться в процессе конституционной реформы.
Основные, руководящие начала процесса правотворчества сегодня охватывают широкий круг принципиальных положений. В.К, Бабаев в качестве основных принципов правотворчества выделяет: а) народный характер; б) демократизм; в) законность4. По мнению В.В. Лазарева, правотворческая деятельность осуществляется на базе семи основополагающих принципов, к которым автор относит: 1) демократизм; 2) законность; 3) гуманизм; 4) научный характер; 5) профессионализм; 6) тщательность, скрупулезность подготовки проектов; 7) техническое совершенство прини-маемых актов5. А.Б. Венгеров выделяет и такой принцип правотворчества, как принцип исполнимости принимаемого нормативного правового акта6. Важное и, на наш взгляд, принципиальное требование к правотворчеству определяет В.Н. Карташев. Указанный автор отмечает, что правотворчество - это материально-духовное производство, которое следует соответствующим образом организо-вывать и планировать, в котором есть необходимые производители и потребители, технология подготовки и издания нормативных актов. Поэтому, как и любое производство, правотворчество требует определенной ресурсообеспеченности, т.е. процесс подготовки, принятия и опубликования нормативных актов должен обеспечиваться мерами
материального, организационного, кадрового, научного (социологического, прогностического и т.п.), пропагандистко-воспитательного и иного характера7. С учетом приведенных теоретических подходов, решение вопроса о структурировании процесса конституционной реформы должно опираться на необходимость учета на каждой стадии этого процесса наиболее значимых социальных потребностей, демократизм, законность, гуманизм и научность процесса конституционного правотворчества. Особое значение для конституционного правотворчества имеют, также, профессионализм «создателей» Конституции, тщательность разработки текста ее положений, их техническое совершенство. Существование таких высоких требований и оказывает непосредственное влияние на определение круга субъектов конституционного правотворчества, содержание их констшуционно-правотвор-ческой деятельности и, соответственно, определение стадий конституционной реформы. Естественно, что планирование и организация конституционной реформы предполагает принятие мер, охватывающих материальные, организационные и кадровые аспекты этого процесса. В литературе выделяются три способа правового нормотворчества: 1) непосредственная правоустановительная деятельность полномочных государственных органов; 2) санкционирование государственными органами норм, которые сложились независимо от них в виде обычая или выработаны негосударственными организациями; 3) непосредственное правотворчество народа, проводимое в форме всенародного голосования (референдума)8. Применительно к реформированию Конституции РФ, наиболее значимое обновление возможно либо посредством принятия проекта новой Конституции РФ Конституционным Собранием, либо путем всенародного голосования. Известно, что именно со способом правотворчества непосредственно связаны стадии законодательного процесса. В.К. Бабаев подразделяет законотворческий (законодательный) процесс на четыре стадии: 1) законодательная инициатива;
2) обсуждение законопроекта; 3) принятие закона; 4) опубликование (промульгация) закона9. В.В. Лазарев в качестве стадий правотворческого процесса выделяет: 1) предварительное формирование государственной воли (подготовка проекта); 2) предварительные работы, предшествующие составлению текста проекта; 3) подготовка первоначального теста проекта; 4) предварительное обсуждение проекта (в том числе и всенародное обсуждение); 5) окончательную отработку и редактирова-
ние проекта; 6) возведение государственной воли в закон (деятельность правотворческого органа по рассмотрению и принятию нормативного акта); 7) официальное оглашение принятого нормативного акта. По мнению А.Б. Венгерова выделяются следующие стадии законодательного процесса: 1) законодательная инициатива; 2) подготовка законопроекта; 3) обсуждение; 4) принятие закона;
5) подписание закона; 6) опубликование (обнародование) закона10. С.В. Поленина подразделяет правотворческий процесс на четыре стадии: 1) правотворческая инициатива; 2) обсуждение проекта нормативного правового акта; 3) принятие нормативного правового акта; 4) обнародование принятого акта11. По мнению В.М. Сырых правотворчество состоит из трех основных стадий: 1) формирования права; 2) подготовки проекта нормативного правового акта; 3) принятия и опубликования нормативно-правового акта12. Показательно, что указанный автор стадию формирования права подразделяет на три этапа: 1 ) выявление гражданами, иными лицами несовершенных, малоэффективных норм, являющихся источниками разного рода правовых конфликтов;
2) осознание той или иной частью общества либо обществом в целом наличия несовершенных норм права как социально-правовой проблемы, требующей незамедлительного решения; 3) внесение в компетентный орган предложений по совершен-ствованию его нормативных - правовых акпгов. На стадии подготовки проекта нормативного - правового акта автор выделяет четыре этапа: 1) подготовка концепции нормативно-правового акта; 2) формулирование основных положений и структуры нормативно-правового акта;
3) написание текста проекта; 4) проведение экспертизы подготовленного проекта. В свою очередь, стадию принятия и опубликования нормативного - правового акта автор рассматривает на примере законотворческого процесса, охватывающего Г) принятие решения о внесении изменений в действующую систему норм права; 2) рассмотрение проекта закона, внесенного в Государственную Думу в порядке законодательной инициативы или группой проектантов по решению данного органа;
3) обсуждение и согласование проекта закона заинтересованными лицами; 4) принятие федерального закона; 5) опубликование принятого закона13. Теоретическая значимость представленной детальной характеристики правотворчества заключается в том, что она охватывает не только его логическую последовательность, но и позволяет определить самые общие подходы к критериям выделения
этапов принятия поправок к Конституции и ее пересмотра.
Суммируя приведенные выше концептуальные положения можно сделать общий вывод, что правообразование, как процесс, охватывающий объективные и субъективные аспекты, включает в себя следующие стадии: 1) возникновение неблагоприятных тенденций в экономической, политической, духовной и других сферах жизни общества; 2) осознание наличия и причин возникновения таких негативных тенденций, а также возникновение социальной потребности в их преодолении; 3) определение степени зависимости негативных тенденций от несовершенства правового регулирования общественных отношений; 4) выдвижение правотворческой инициативы и подготовка проекта нормативного правового акта; 5) обсуждение, рассмотрение и принятие нормативного правового акта; 6) опубликование нормативного правового акта.
Универсальность выраженного в теории права подхода позволяет применить его и для характеристики процесса правообразова-ния в конституционной сфере. Закономерно, что концептуальные, наиболее устоявшиеся в теории права взгляды на процесс право-образования, охватывают только его обобщенные характеристики и не могут в полной мере определять особенности внесения поправок к Конституции РФ и ее пересмотра. Именно ведущее значение Конституции как Основного Закона, для российского социума определяет предъявление специальных требований к обеспечению ее устойчивости, посредством особых процедур полного или частичного изменения этого документа.
С учетом этих особенностей характеристика внесения поправок к Конституции РФ и ее пересмотра предполагает анализ двух взаимосвязанных аспектов этого процесса: 1) понятийного; 2) системно-структурного.
Понятийный аспект внесения поправок к Конституции РФ и ее пересмотра. Наличие у этого процесса сложных объективных и субъективных характеристик определяют необходимость понятийной, терминологической определенности в его описании. В научных исследованиях представлена позиция, согласно которой все процедуры возможных изменений Конституции охватываются одним, более широким понятием. Так,
O.E. Шишкина полагает, что процедуры пересмотра Конституции РФ и внесения в нее поправок целесообразно охватить родовой категорией «преобразование действующей Конституции РФ» (термин «преобразование
конституции» введен М.А. Митюковым)14. Не подвергая сомнению актуальность и значимость использования этого термина, необходимо отметить, что при определении основных характеристик этого политикоправового процесса целесообразно использование таких устоявшихся и широко применяющихся в отечественном правоведении понятий как «правообразование» и «правотворчество». Объем и содержание указанных понятий, применительно к внесению поправок к Конституции и ее пересмотру определяются особенностями соответствующей деятельности. К указанным особенностям можно отнести: 1) особую сферу и высокую социальную значимость такого правообра-зования; 2) особый круг субъектов, участвующих в правотворчестве; 3) особую, усложненную процедуру правотворчества. С учетом этих посылок, возможным представляется использование понятия «конституционное правообразование», представляющего собой основывающийся на объективных предпосылках, социально обусловленный политико-правовой процесс разработки и принятия поправок к Конституции либо ее пересмотра.
При этом формирование объективных предпосылок внесения поправок к Конституции или ее пересмотра составляет лишь часть конституционного правообразования, которая может рассматриваться в качестве самостоятельной стадии. Отличия других частей конституционного правообразования заключаются в том, что представляют собой в большей степени не объективный, а субъективный, сознательно-волевой процесс. Такой процесс может быть определен как «конституционное правотворчество», которое представляет собой регулируемую Конституцией и другими нормативными правовыми актами, процедурно усложненную целенаправленную деятельность по разработке и принятию поправок к Конституции либо ее пересмотру. Этот процесс также может быть детализирован с учетом содержания каждого из его этапов и подразделен на стадии. Естественно, что понятие «конституционное правообразование» шире, чем понятие «конституционное правотворчество». Определяя соотношение понятий «конституционное правообразование» и «конституционное правотворчество» следует учитывать особенности воздействия на этот процесс совокупности субъективных и объективных факторов. В качестве основных факторов, определяющих правотворчество, В.В. Лазарев обоснованно указывает: 1) экономические факторы; 2) политические
факторы; 3) социальные факторы; 4) национальные факторы; 5) внешнеполитические факторы; 6) идеологические факторы; 7) организационно-волевые факторы15. Влияние этих факторов на разных стадиях конституционного правообразования имеет различный результат. Если возникновение неблагоприятных экономических, политических, социальных и других факторов может рассматриваться как начальная стадия конституционного правообразования, предпосылка конституционной реформы и, соответственно, конституционного правотворчества, то на других стадиях конституционного правообразования эти же факторы будут выступать лишь своего рода средой конституционного правотворчества.
Конституционное правообразование обладает ярко выраженными особенными признаками, обусловленными значением конституционной реформы для существования и развития как общества в целом, так и его правовой системы в частности. Поэтому существует необходимость также и в определении соотношения понятий «конституционное правообразование», и «конституционная реформа». Понятие «конституционная реформа» не охватывает объективные аспекты правообразования. Однако, между понятиями «конституционная реформа» и «конституционное правотворчество» нельзя ставить знак равенства. Помимо целенаправленной деятельности по разработке и принятию конституционных норм, конституционная реформа охватывает и соответствующую организационную деятельность, приведение текущего законодательства в соответствии с новыми нормами Конституции, а кардинальная конституционная реформа может иметь своим итогом также теоретическое развитие и практическую реализацию новой модели конституционализма, выраженной в обновленной конституции, что и будет составлять завершающий этап пересмотра Конституции.
Системно-структурный аспект внесения поправок к Конституции РФ и ее пересмотра. Представляется, что с системно-структур-ных позиций процесс формирования права в конституционной сфере охватывает восемь стадий, основанием для разграничения которых выступают качественные отличия их содержания, которые могут быть суммированы и выражены в виде признаков, являющихся критериями такого разграничения.
Первая стадия охватывает объективный процесс формирования части предпосылок конституционной реформы. Возникновение
неблагоприятных тенденций, затрагивающих наиболее значимые социальные процессы в экономической, политической, правовой, духовной и других сферах жизни общества может быть отнесено к негативным предпосылкам конституционной реформы, тогда как наличие условий и средств ее проведения будут являться позитивными предпосылками. При этом наличие негативных предпосылок при недостаточности позитивного содержания предпосылок конституционной реформы влечет опасность реформирования конституции революционным путем. Вторая стадия заключается в осознании обществом и государством наличия и причин возникновения неблагоприятных социальных тенденций, а также возникновение социальной потребности в их преодолении. Именно с этой стадии и начинается собственно конституционное правотворчество. Высокое социальное значение конституционного правотворчества предполагает осознание неблагоприятных тенденций на основе объективных и обобщенных данных. Максимальное устранение субъективизма на этой стадии позволит избежать политически конъюнктурных оценок и, следовательно, проведения конституционной реформы, не основывающейся на объективных предпосылках. Третья стадия состоит в определении степени зависимости негативных социальных тенденций от несовершенства воздействия Конституции на наиболее значимые общественные отношения. К такого рода несовершенству можно отнести неполноту Конституции, ее несоответствие современному состоянию общественных отношений, многочислен-ные и серьезные коллизии, другие несоответствия между Конституцией и текущим законодательством, вызывающие необходимость интенсивной деятельности Конституционного Суда, вместо того, чтобы обеспечить ясность конституционных норм и надлежащее развитие их положений в отраслях текущего законодательства, несоответствие конституционных норм международной деятельности государства, глобальным вызовам, интеграции-онным и дезинтеграционным процессам, неэффективное выполнение Конституцией ее функции как основы дальнейшего социального развития и устремления общества в будущее и т.д. Таким образом, речь идет не только об анализе различий между юридической и фактической конституции, степени «фиктивности» конституционных норм, но и об оценке других сложных социальных и правовых явлений.
Значение второй и третьей стадий конс-
титуционного правообразования весьма велико. Их высокая значимость обусловлена тем, что на этих стадиях происходит формирование объективных представлений о необходимости проведения конституционной реформы или отсутствии таковой. Соблюдение принципа объективности на этих стадиях позволяет избежать волюнтаризма при принятии решения о проведении конституционной реформы и, в конечном счете, обеспечить развитие конституционно-правовых основ жизни общества и государства. Естественно, что решение задач, возникающих на второй и третьей стадиях возможно только посредством активной деятельности по сбору, обобщению и объективной оценке информации. Эти направления деятельности в процессе конституционного правотворчества отличаются высокой степенью проблемное™. Так, в качестве общих проблем, встающих перед правотворчеством, Д.А. Керимов обоснованно отмечает необходимость:
- исследования различных социальных факторов, обусловливающих потребность в нормативно-правовом регулировании соответствующих общественных отношений;
- выявления и тщательного учета при формировании законов многообразных интересов социальных и национальных образований, общественных групп и общества в целом, их особенностей, обычаев, традиций;
- проведения сравнительного анализа проектируемого закона не только с аналогичными установлениями прошлых и ныне действующих законодательных систем других государств, но и с другими регуляторами общественной жизнедеятельности;
- постановки в целесообразных и возможных случаях специальных экспериментов для определения оптимального варианта правового регулирования соответствующих групп общественных отношений и выработки наиболее эффективной формы правового воздействия на эти отношения16. Признавая значимость сформулированных автором положений, следует отметить, что решение этих сложных задач в такой специфической сфере как конституционное правотворчество невозможно без соответствующей целенаправленной и организационно оформленной деятельности. Такую деятельность можно было бы назвать конституционным мониторингом. Масштабность и значимость сбора, обобщения, анализа и оценки соответствующей информации предполагает сосредоточение соответствующих функций в едином центре. Сегодня ни один из органов государственной власти в Российской Федерации
не обладает всесторонней информацией о соответствии действующей Конституции современному состоянию общественных отношений и основным тенденциям социальных процессов, о масштабах и значимости несоответствия текущего законодательства Конституции РФ, соответствии конституционных норм международной деятельности государства, глобальным вызовам, интеграционным и дезинтеграционным процессам, эффективности выполнения Конституцией ее функции как основы дальнейшего развития российского общества и государства.
Необходимоотметить,чтоПостановлением Совета Федерации Федерального Собрания РФ от 24 марта 2006 г. «О внесении изменений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»17 Регламент Совета Федерации дополнен Главой 10.1, предусматривающей доклад Совета Федерации РФ о состоянии законодательства в Российской Федерации как ежегодной формы подведения итогов деятельности по мониторингу законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики. Вместе с тем, представляется, что содержание конституционного мониторинга может существенно отличаться от мониторинга законодательного обеспечения основных направлений внутренней и внешней политики, что предполагает определенное организационное оформление этого вида деятельности.
Поэтому нуждается в рассмотрении и оценке перспектива создания постоянно.действующей единой федеральной структуры конституционного мониторинга, которая могла бы реализовывать соответствующие направления деятельности. Такую структуру можно было бы создать при Президенте РФ как структурноеподразделениеГосударственного Совета РФ18 или Администрации Президента РФ, при Федеральном Собрании РФ, либо при Правительстве РФ. Конституционный мониторинг может реализовываться и в виде профильной научно-исследовательской деятельности. В этом случае за соответствующим профильным НИИ необходимо было бы закрепить права по истребованию соответствующей информации от государственных органов и обеспечить необходимым финансированием. Также, в качестве варианта, может рассматриваться и закрепление конституционного мониторинга как направления деятельности уже существующих НИИ правового профиля. Не исключено поручение отдельных мероприятий по осуществлению конституционного мониторинга и обще-
ственным организациям. При этом следует учитывать, что система конституционного мониторинга может являться серьезным политическим фактором, что предполагает ее максимальное дистанцирование от политической конъюнктуры, а также создание механизмов, обеспечивающих невозможность ее узурпации отдельными политическими силами.
Следующие четыре стадии конституционного правообразования охватывают собственно процесс внесения поправок к действующей Конституции или разработки и принятия новой Конституции. Они включат в себя выражение конституционной правотворческой инициативы, подготовку проекта изменений в конституцию или проекта новой конституции, их обсуждение, рассмотрение и принятие.
Четвертая стадия включает в себя выдвижение инициативы по внесению поправок к Конституции либо пересмотру Конституции и подготовку проектов соответствующих нормативных правовых актов;
Пятая стадия охватывает обсуждение, рассмотрение и принятие поправок к Конституции или новой Конституции;
На шестой стадии производится опубликование поправок к Конституции либо нового текста Конституции.
С учетом отмеченных понятийных и системно-структурных аспектов, особое значение имеет анализ процесса конституционного правотворчества. Количество и содержание стадий указанного процесса зависит от сложности процедур внесения поправок к Конституции и ее пересмотра. Как отмечает Г, Дж. Берман, в большинстве государств для изменения конституций установлены особые, более или менее сложные формы. По конституциям, построенным на идее учредительной власти народа, такими особыми формами являются либо прямое всенародное голосование, либо распущение палат в видах вторичного опроса избирателей с обсуждением пересмотра в ревизионных палатах или конвентах19. В свою очередь, Г. Еллинек указывал, что в других государствах для палат, вотирующих изменение конституции, установлены многочисленные экстраординарные формы, при этом важную роль играет требование усиленного большинства, выступающее в разнообразных комбинациях. Усложненной формой изменения конституции является также требование многократного голосования пересмотра или голосование в нескольких законодательных собраниях, следующих друг за другом20. Усложненная фор-
мй изменения свойственна и для действующей Конституции РФ. И.А. Кравец приходит к весьма значимому выводу, что Конституция РФ 1993 года относится к числу особо жестких конституций. Предшествующие конституции, действовавшие на различных этапах российской истории, не отличались таким сложным порядком пересмотра и внесения поправок. Причем к различным конституционным положениям применяются различные процедуры внесения поправок или изменения конституции21. Поэтому содержание стадий конституционного правотворчества находится в прямой зависимости от таких типологических характеристик конституционной реформы как объем и степень кардинальности обновления конституционных норм, и, применительно к действующей Конституции РФ, от особенностей процедуры «поправок» и «пересмотра». Важным фактором является и наличие уже действующей Конституции, что позволяет определить эффективность уже действующих положений и возможность их восприятия новой конституцией. Этот вывод, в значительной степени относится и к другим актам конституционного уровня. Так, исторический опыт разработки первой советской конституции свидетельствует, что принятие ее подготовлялось всем ходом развития советского государства, и основные положения этого акта уже были даны в государственно-правовых актах советской власти, изданных за период октябрь 1917 г.
- июль 1918 г.22 Значимым для конституционного правообразования представляется и опыт определения процедуры разработки предшествующей конституции. При этом следует учитывать, что процедура разработки действующей Конституции РФ не имеет универсального характера и не может быть распространена на процесс конституционного правотворчества в настоящее время. Справедливо отмеченный Т.Я. Хабриевой факт, что Конституция РФ действительно принята в спешке, в своеобразных условиях сложных национально-территориальных проблем, противоборства политических сил, принявшего вооруженные формы, в ситуации, когда общество оказалось от «прошлого», но еще не вступило в будущее23, отнюдь не позволяет считать опыт разработки и принятия действующей Конституции универсальным.
Показательным является анализ разработки и принятия Конституции РФ 1993 г., проведенный С.А. Авакьяном. На основе рассмотрения этим ученым последовательности действий по принятию Конституции РФ можно выделить следующие стадии этой
процедуры: 1) образование Конституционной комиссии; 2) подбор группы экспертов (в основном ученых-юристов), которые занялись созданием текста; 3)подготовка основного проекта и выдвижение альтернативных проектов; 4) созыв Конституционного совещания; 5) подготовка Конституционным совещанием проекта Конституции; 6) принятие Президентом РФ решения о референдуме; 7) проведение референдума; 8) обнародование результатов референдума, обнародование принятой Конституции24. Таким образом, опыт разработки и принятия действующей Конституции может быть воспринят лишь в отдельных, скорее технических аспектах, так как процедурное несовпадение является слишком значительным.
Следует признать, что процедуры внесения поправок и пересмотра действующей Конституции РФ являются не только усложненными, но и не вполне определенными.
Сложность этих процедур зависит от различий юридического содержания терминов «поправки» и «пересмотр» Конституции, которые вызывают, в свою очередь, процедурные особенности в их принятии.
Поправки к Конституции РФ. Исходя из содержания ст. 135 Конституции РФ, и ст.2 ФЗ от 4 марта 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»25 термин «поправки» означает любое изменение текста глав 3-
8 Конституции РФ, в том числе исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав. Процедура внесения поправок к Конституции соотносима с основными стадиями федерального законодательного процесса. А.Н. Кокотов обоснованно выделяет в федеральном законодательном процессе следующие стадии: 1) законодательную инициативу; 2) принятие решения о первичном движении законопроекта в Государственной Думе; 3) предварительное рассмотрение законопроекта в рабочих органах Государственной Думы; 4) пленарное рассмотрение законопроекта Государственной Думой; 5) направление Государственной Думой принятого закона в Совет Федерации;
6) принятие решения о первичном движении закона в Совете Федерации; 7) предварительное рассмотрение закона в рабочих органах Совета Федерации; 8) пленарное рассмотрение закона Советом Федерации, включая «квазирассмотрение» в пассивной форме; 9) направление принятого и одобренного закона Президенту РФ; 10) рассмотрение закона Президентом РФ на предмет его подписания или отклонения (возвращения); 11) обнаро-
дование (опубликование) закона; 12) вступление закона в силу26. Указанные стадии по их последовательности и содержании в основном совпадают со стадиями внесения поправок к Конституции, с учетом того факта, что изменение Глав 3-8 Конституции РФ производится в порядке, предусмотренном для федерального конституционного закона, а изменения вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
Пересмотр положений Конституции РФ. Содержание ст. 135 Конституции РФ позволяет сделать вывод о том, что пересмотр положений глав 1, 2, и 9 Конституции РФ предполагает разработку новой Конституции РФ. Связь пересмотра положений этих глав с радикальным обновлением Конституции РФ обусловлена высшей правовой и социальной значимостью конституционных положений, устанавливающих основы конституционного строя (Глава 1), определяющих конституционные права и свободы человека (Глава 2) и гарантирующих устойчивость Конституции РФ посредством установления особого порядка внесения в нее изменений (Глава 9).
В соответствии с Главой 9 Конституции РФ предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы. Таким образом, с инициативой о внесении поправок и пересмотре положений Конституции может выступать достаточно широкий круг субъектов, отличающихся различным правовым статусом. Особенности правового статуса указанных субъектов и определяют процедурную специфику выдвижения предложений о реформировании Основного Закона.
С учетом этих особенностей можно определить основные стадии рассматриваемых процедур.
Процесс принятия и вступления в силу поправок к Конституции можно подразделить на следующие стадии:
1. Внесение предложений о поправке к Конституции РФ в Государственную Думу.
Такие предложения направляется в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации. Вместе с проектом закона РФ представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных
конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.
2. Принятие предложения о поправке Конституции РФ к рассмотрению Государственной Думой. На этой стадии поступившее в Государственную Думу предложение о поправке направляется в комитет, к ведению которого отнесены вопросы конституционного законодательства, для проверки соблюдения требований об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации. По результатам проверки указанный комитет вносит предложение о принятии к рассмотрению Государственной Думой проекта закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации либо предложение о возвращении его инициатору в случае несоблюдения требований об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции Российской Федерации.
3. Рассмотрение Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции РФ. Рассмотрение проекта закона о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях, и он считается одобренным, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы. В течение пяти дней со дня одобрения проект закона направляется в Совет Федерации.
4. Рассмотрение Советом Федерации проекта закона о поправке к Конституции РФ. Закон РФ о поправке к Конституции Российской Федерации считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ он вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.
5. Опубликование закона РФ о поправке к Конституции РФ. Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона о поправке к Конституции РФ с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.
6. Направление закона о поправке к Конституции РФ в законодательные (представительные) органы субъектов РФ. Закон о поправке к Конституции РФ не позднее
пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов Российской Федерации для рассмотрения.
7. Рассмотрение закона о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ.
Законодательный (представительный) орган субъекта РФ, в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия. Законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе о поправке к Конституции Российской Федерации направляет данное постановление в Совет Федерации.
8. Установление результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ. Совет Федерации на своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ, в соответствии с регламентом, устанавливает результаты этого рассмотрения.
9. Обжалование постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ (факультативная стадия). Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством.
Если подается такая жалоба, закон о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ.
В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос в том же порядке.
10.Подписание и официальное опубликование Президентом РФ закона о поправке к Конституции РФ.
Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон о поправке к Конституции РФ в течение семи дней со дня установления результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации направляется Председателем СоветаФедерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент РФ в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществляет официальное опубликование.
11. Вступление в сипу закона о поправке к Конституции РФ. Закон о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.
12. Внесение принятой поправки в текст Конституции РФ.
Принятая поправка подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент РФ в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке к Конституции РФ осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
Процесс пересмотра Конституции. Процесс пересмотра Конституции РФ состоит из ряда последовательно осуществляемых стадий, включающих не только правотворческую процедуру в Конституционном Собрании, но и процессуальные отношения по внесению предложений о пересмотре и их рассмотрении в палатах Федерального Собрания27 Отсутствие специального закона о пересмотре положений глав 1, 2 и
9 Конституции РФ, как и отсутствие федерального конституционного закона о Конституционном Собрании предполагает выявление стадий пересмотра Конституции на основе актов, регламентирующих деятельность субъектов инициативы о пересмотре положений Конституции РФ. В Конституции РФ, в Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденном Постановлением Государственной Думы от 22 января 1998 г.28, а также в Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, утвержденном Постановлением Совета Федерации от 30 января 2002 г.29 со-
держание стадий пересмотра положений Конституции РФ представлены лишь в самом общем виде. Сложившееся положение трудно признать нормальным. Недостаточная определенность процесса пересмотра положений Конституции РФ прямо связана с отсутствием ряда норм, регулирующих конституционное правотворчество и недостатками норм уже существующих. Вместе с тем, такие нормы играют важную социальную роль. Нормы, регулирующие правотворческую деятельность, занимают в системе права особое место в силу специфики выполняемой ими функции — обеспечение создания (изменения, отмены) норм права. Если нормы различных отраслей системы права выступают регуляторами общественных отношений в определенных социальных сферах, то нормы, регулирующие правотворческую деятельность, являются средством, инструментом создания и совершенствования указанных регуляторов30. В связи с этим, существующие недостатки конституционного правотворческого инструментария являются серьезным препятствием для совершенствования регулирования соответствующих отношений не только Конституцией РФ, но и актами текущего законодательства. С учетом отмеченных недостатков, процесс пересмотра положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ может быть подразделен на следующие основные стадии:
1. Внесение предложений о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Согласно ст. 134-135 Конституции РФ, Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы вносят предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. При этом, предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ, внесенные в Государственную Думу, должны содержать новую редакцию указанных глав Конституции РФ или их отдельных статей, частей, пунктов, а также обоснование данных предложений.
2. Подготовка заключения и внесение в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думы предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ. Предложения направляются Советом Государственной Думы в Комитет Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строи-
тельству для подготовки заключения, после чего включаются Советом Государственной Думы в календарь рассмотрения вопросов Государственной Думой.
3. Рассмотрение предложения о пересмотре положений глав 1,2 и 9 Конституции РФ. Предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ и заключение Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству рассматриваются на заседании Государственной Думы. По итогам обсуждения Государственная Дума принимает постановление об одобрении или отклонений указанных предложений.
4. Одобрение предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ и направление соответствующего постановления Государственной Думы в Совет Федерации. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее трех пятых от общего числа депутатов Государственной Думы. В этом случае постановление Государственной Думы с законопроектом направляются в течение пяти дней в Совет Федерации для последующего рассмотрения.
5 .Рассмотрение в Совете Федерации пос-тановленияГосударственнойДумы. Следует отметить, что Регламент Совета Федерации не содержит положений, посвященных пересмотру положений Конституции РФ. В главе 16 указанного Регламента определяется лишь порядок рассмотрения вопросов, связанных с принятием и вступлением в силу закона о поправках к Конституции РФ.
6. Поддержка Советом Федерации предложения о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ и созыв Конституционного Собрания. Если это предложение будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.
7. Подтверждение Конституционным Собранием неизменности Конституции РФ, либо начало разработки новой Конституции РФ. Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ.
8. Принятие проекта новой Конституции РФ. Проект новой Конституции РФ принимается Конституционным Собранием двумя
третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей.
Таким образом, содержание действующих конституционных норм позволяет выделить восемь стадий пересмотра Конституции РФ. Причем, в отличие от поправок к Конституции, пересмотр ее положений является наиболее сложным и недостаточно детализированным направлением конституционного правотворчества, что вызывает необходимость в дальнейшем совершенствовании правового регулирования этой специфической сферы общественных отношений.
1 Проблемы теории государства и права: Учебник / Под ред. С.С. Алексеева. М.: Юрид. лит., 1987. С.331.
2 Изотко В.П. Общественное мнение и правотворчество.// Проблемы совершенствования законодательства и правоприменительной деятельности в СССР. Тезисы научных докладов и сообщений республиканской научно практической конференции 3-4 октября 1983 г. Минск, Издательство Белорусского государственного университета, 1983. С.ЗЗ.
3 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С.111 112.
4 Теория государства и права: Учебник / Под ред.
B.К. Бабаева. М.: Юристь, 1999. С.321 323.
5 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН. д.ю.н., проф. B.C. Нерсесянца. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА ИНФРА-М), 2002. С.308-309.
6 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник 2 е изд. М.: Омега JI, 2005. С.482.
7 Карташев В.Н. К понятию правотворческой практики. / Российское законодательство: теория, практика, проблемы развития: Тез. докл. науч.-практ. Конференции, посвященной 80-летию Перм. гос. ун-та. Пермь: Изд-во Перм. ун-та, 1997. С.13.
8 Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. М.: Юрист, 1994. С. 122.
9 Теория государства и права: Учебник / Под ред. В.К. Бабаева. М.: Юристь, 1999. С.330-331.
10 Венгеров А.Б. Теория государства и права: Учебник 2 е изд. М.: Омега Л, 2005. С.484-485.
11 Проблемы теории государства и права: Учебное пособие / Под ред. М.Н. Марченко. М.: Юристь, 2001.
C.581.
12 Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник
для вузов. 4-е изд., стер. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005. С. 179.
13 Там же. С. 179-184.
14 Шишкина O.E. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С.7.
15 Проблемы общей теории права и государства: Учебник для вузов / Под общ. ред. академика РАН, д.ю.н., проф. B.C. Нерсесянца. М.: Издательство НОРМА (Издательская группа НОРМА ИНФРА М), 2002. С.309-310.
16 Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно методическое и учебное пособие. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. С.7-8.
17 СЗ РФ. 2006 г. № 14,- ст. 1474.
18 Правовое положение этого совещательного органа установлено Указом Президента РФ от 1 сентября 2000 г. «О Государственном совете Российской Федерации» //СЗ РФ. 2000 г. № 36. Ст. 3633.
19 Берман Г. Дж. Западная традиция права: эпоха формирования / Пер. с англ. 2-е изд. М.: Изд-во МГУ: Издательская группа НОРМА-ИНФРА-М, 1998. С.48.
20 Еллинек Г. Конституции, их история и значение в современном праве. //Конституционное право. Учебное пособие в 2 х частях Ч. II. Конституционно правовая мысль XIX XX вв. (Хрестоматия по общему консти-
туционному праву). М.: Издательство «Юридический колледж МГУ», 1994. С.55.
2|Кравец И. А. Формирование российского конституционализма (проблемы теории и практики). Москва Новосибирск: ООО «Издательство ЮКЭА», 2001. С.75.
22 Денисов А.И. Советское государственное право. Учебник для юридических школ. М.: Юридическое издательство Министерства юстиции СССР, 1947. С. 144.
23 Хабриева Т.Я. Реформирование Конституции Российской Федерации: возможность и необходимость. // Журнал российского права. 2003. №11. С.21.
24 Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность: 2 е изд. М.: РЮИД, «Сашко», 2000. С.122 184.
25 СЗ РФ. 1998. N 10. Ст. 1146.
26 Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение. 2001. № 1.
С.56.
27 Шишкина O.E. Конституционное Собрание Российской Федерации как орган учредительной власти. Автореферат дисс. канд. юрид. наук. Владивосток, 2004. С.21.
28СЗРФ. 1998. N 7. ст. 801.
29 СЗ РФ. 2002. N7. ст. 635.
30 Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М: Юрид. лит., 1997. С.40.
